基層政府信用缺失的制度分析

沈詩薈

[摘要]政府信用是整個(gè)社會(huì)信用體系的核心和樞紐，政府信用的缺失是當(dāng)代中國社會(huì)信用建設(shè)的關(guān)鍵和難點(diǎn)。在所有各級(jí)政府中，信用缺失最嚴(yán)重的是基層政府。從制度設(shè)置的角度分析基層政府信用缺失的原因，對(duì)找出破解基層政府信用缺失的制度方案具有其現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]基層政府；政府信用；制度分析

[中圖分類號(hào)]D6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)03－0043－02

所謂政府信用，是指“政府信用是社會(huì)組織、民眾和政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反應(yīng)”。學(xué)界對(duì)政府信用缺失的內(nèi)涵、影響等方面已有較多研究，但對(duì)其產(chǎn)生的深層原因尚缺乏足夠關(guān)注。制度更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，基層政府信用缺失的原因也應(yīng)該從制度方面去探尋。

一、基層政府信用缺失的表現(xiàn)與危害

當(dāng)前政府信用狀況主流是好的，然而也不能否認(rèn)不少地方存在政府信用缺失的現(xiàn)象，尤其是基層政府信用缺失的情況更為嚴(yán)重，歸納起來，當(dāng)前基層政府信用缺失的表現(xiàn)主要有：

第一，對(duì)中央和國務(wù)院及各省政府相關(guān)政策下達(dá)不夠清晰，執(zhí)行不到位，行政效率低。這使許多對(duì)農(nóng)民有力的國家方針政策得不到有效實(shí)施，當(dāng)上級(jí)政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，基層政府承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)群眾的認(rèn)識(shí)不夠完整，造成他們不理解或誤解政府，進(jìn)而影響他們對(duì)政府的信任度。

第二，基層政府職能濫用。即政府該管的事沒管，不該管的事卻管了。例如為本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展提供地方性保護(hù)，基層政府濫用權(quán)力、越位管理、破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，影響了地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?！岸谧约郝毮茴I(lǐng)域內(nèi)的投入?yún)s嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府職能的錯(cuò)位、缺位，出現(xiàn)了上學(xué)難、看病難、農(nóng)民工工資被拖欠、經(jīng)濟(jì)適用房‘變味等問題。這種政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位，不僅造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂和投資環(huán)境的破壞，而且必然造成諸多社會(huì)矛盾和社會(huì)不和諧因素，損害了地方政府的信用”。

第三，政府決策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，政策朝令夕改，具有隨意性。行政決策對(duì)政府具有指向性作用，“但現(xiàn)實(shí)中常出現(xiàn)這樣的情況：形勢(shì)變了，決策就變，政策也跟著變化，而且與先前的政策缺乏連續(xù)性。一些官員和政府為了自身的利益常隨意改變政策，‘新官不理舊事、‘一屆政府一朝政策的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生”。使人民對(duì)政策、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)缺乏信心，有時(shí)會(huì)感到無所適從。近幾年來，在各地相繼發(fā)生的群眾對(duì)抗基層政府事件，大多數(shù)始于政府在城市拆遷、企業(yè)轉(zhuǎn)制、環(huán)境保護(hù)等方面的重大決策失誤。

第四，政府和官員為達(dá)個(gè)人目的輕易許諾，搞數(shù)字游戲和“政績(jī)工程”?；鶎诱刹繛樵谶x舉中勝出，對(duì)群眾許諾太多，上任后落實(shí)又太少，使群眾對(duì)政府信任度降低?；蚴窃谌纹趦?nèi)為晉升，一些政府和官員在實(shí)際工作中片面追求經(jīng)濟(jì)的高指標(biāo)、高速度，追求政績(jī)，甚至不惜將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)隨意化，弄虛作假，大搞數(shù)字游戲。造成外有聲勢(shì)，內(nèi)有負(fù)債的狀況。

第五，基層政府債務(wù)日益增多，正常發(fā)展受到阻礙。某些政府為實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)，興建公共設(shè)施，而上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支付不到位，致使其背負(fù)一定債務(wù)；倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)由政府負(fù)擔(dān)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃飯運(yùn)轉(zhuǎn)都難，無力償債。

基層政府信用缺失的種種表現(xiàn)，嚴(yán)重影響政府的形象，對(duì)整個(gè)社會(huì)信用問題的負(fù)面影響極大。政府信用缺失是社會(huì)信用體系中最具破壞力的惡性病毒，它會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)信用體系的崩潰瓦解。失去信用的政府通常不是把社會(huì)公共利益放在第一位，不是把為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供良好的法制環(huán)境和制度保障作為工作重心，而是一切工作都以自身利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行考慮，減緩了中國市場(chǎng)化的進(jìn)程，妨礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。政府信用存在缺失，政府職能的實(shí)現(xiàn)就必然遇到阻礙，政府就會(huì)失信于民，政府行為就得不到社會(huì)和民眾的信任、支持與配合，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的根本利益和政府的形象，甚至還會(huì)引起政府與民眾的對(duì)抗，危及到政府自身的生存與發(fā)展?；鶎诱庞萌笔?yán)重妨礙其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面進(jìn)步。

二、基層政府信用缺失原因的制度分析

從制度設(shè)計(jì)的角度看，基層政府信用缺失的原因主要有以下幾個(gè)方面：

第一，行政管理制度：職能定位不準(zhǔn)。由于行政管理制度的不健全，管理體制的僵化，管理方式的落后，導(dǎo)致政府行政過程中職能“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象存在。政府在日常事務(wù)中，既充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又充當(dāng)“裁判員”，過多地侵占了社會(huì)中介組織、企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)團(tuán)體的職能，過多地干預(yù)社會(huì)事務(wù)和微觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，使政府管了一些不該管也管不好的事務(wù)。政府職能的不確定，致使決策不科學(xué)、不合理和不公正。缺乏能有效約束行政人員的行政管理制度，導(dǎo)致政策執(zhí)行彈性很大，行政人員自由裁量權(quán)過大，使得一些部門和人員營私舞弊、謀取私利。行政管理制度的不健全是造成基層政府信用缺失的重要原因。

第二，干部人事制度：以片面績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)的晉升博弈。在任命委派制的條件下，“對(duì)上負(fù)責(zé)”成了強(qiáng)制性規(guī)定即“盡職”，是硬約束；而“對(duì)下負(fù)責(zé)”則成了道德上的抽象要求即“敬業(yè)”，以良心和責(zé)任來維系，是軟約束。在對(duì)行政人員的考察上，往往從指標(biāo)數(shù)字上來考察行政人員的“政績(jī)”，以此決定其升遷任免?，F(xiàn)實(shí)中，有各種晉升方式，不管是何種方式，公務(wù)員的晉升都面臨同伴的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。在晉升階梯不暢通的情況下，甚至有“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的現(xiàn)象?！凹俣ㄓ袃蓚€(gè)公務(wù)員X和Y，X的F2.F3(績(jī)效排名)比Y高。在晉升博弈中，X和Y都有兩種戰(zhàn)略選擇，‘敬業(yè)和‘盡職，選擇‘盡職則意味著晉升付出的努力成本為0，選擇‘敬業(yè)多付出的價(jià)值為努力成本c。晉升都得到的收益R。公共部門晉升機(jī)制為：如果X和Y中的一個(gè)選擇‘敬業(yè)，另一人選擇‘盡職，則選擇‘敬業(yè)者得到提拔{如果x和Y都選擇‘敬業(yè)或‘盡職，因?yàn)閄的F2.F3比Y高，x提拔?！霸诂F(xiàn)實(shí)中，每個(gè)公務(wù)員為獲得最大受益，大多選擇盡職，一些急于升遷的官員完全將公眾排斥在自己的信用責(zé)任范圍之外，為取悅上級(jí)不惜欺上瞞下，愚弄百姓，將政府的注意力和資源全部投注于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追求上，而不是放在民眾迫切需要解決的問題上。

第三，行政法制制度：追究賠償制度的缺位。良好的社會(huì)秩序來自于制度的約束，制度的約束要靠其具有的懲罰性。缺乏健全有效的政府信用責(zé)任機(jī)制，使得政府及其公務(wù)員的種種失信行為往往難以得到明確的認(rèn)定，同時(shí)缺乏必要的懲罰是政府失信的重要原因。法律法規(guī)規(guī)定的行政賠償?shù)姆秶皖~度都非常有限，不僅缺乏對(duì)政府因決策失誤而給群眾造成損失的相應(yīng)賠償，而且對(duì)政府因行政執(zhí)行造成損失的賠償面也非常有限。也就造成當(dāng)政府決策失誤時(shí)不能給予群眾相應(yīng)的補(bǔ)償，更加激化群眾對(duì)基層政府的不信任。

第四，政務(wù)信息公開制度：低透明度和行政監(jiān)督的弱化。政務(wù)信息公開的低透明造成行政人員的暗箱操作和政

策不公正、不公平，從而使政府失信于公眾。低透明度不利于行政監(jiān)督的執(zhí)行。首先，權(quán)力機(jī)關(guān)沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，尤其在基層政府，有些權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督幾乎流于形式。其次，人民群眾權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府組織的權(quán)力運(yùn)作缺乏監(jiān)督，而且基層政府也幾乎不給群眾監(jiān)督的機(jī)會(huì)。在政府的自身監(jiān)督方面，由于目前政府體制的原因，只有上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督，而下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)督幾乎是不可能的事。再次，專門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)依附于政府，獨(dú)立程度不高，這限制了其行政監(jiān)督職能的行使，監(jiān)督力度不大。

三、提升基層政府信用的制度對(duì)策

第一，以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)推進(jìn)行政管理體制改革。目前我國社會(huì)正處于一個(gè)轉(zhuǎn)型期，加快政府職能的轉(zhuǎn)變是當(dāng)前我國基層政府改革的重要內(nèi)容也是提升政府信用的客觀要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能應(yīng)當(dāng)是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。政府是裁判員，而不是運(yùn)動(dòng)員，更不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)仔細(xì)研究自己的職責(zé)，明確自身職能，凡市場(chǎng)機(jī)制起作用的領(lǐng)域政府盡量不要介入，更不能代替它，讓市場(chǎng)發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。通過轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，改革行政方式，推行電子政務(wù)，改善基層政府人員待遇，深化政府機(jī)構(gòu)改革，建立起辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。其主旨應(yīng)是按照科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求實(shí)現(xiàn)地方政府職能向有所為、有所不為的“有限政府”轉(zhuǎn)變；向更加注重效益的“效能政府”轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建服務(wù)型政府。

第二，以深化公務(wù)員制度為基礎(chǔ)完善干部人事制度?！盀檎溃字氐萌恕?，最大的失敗在于用人的失敗。首先，通過完善公務(wù)員考錄制度，嚴(yán)把人口這一關(guān)。建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，保證人才的選拔不受用人單位的影響，做到公平公正；考試科目和內(nèi)容應(yīng)依照所報(bào)職位的要求科學(xué)設(shè)定，提高公務(wù)員考錄信度；制定高權(quán)威的法律，建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其次，改革和完善干部的任免、晉升制度，重視行政人員各方面素質(zhì)，加強(qiáng)道德教化，推行民主選舉、競(jìng)聘上崗等任職方式。不再單純的以政績(jī)和數(shù)字衡量其成績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的考績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度，同時(shí)給公務(wù)員樹立牢固信用觀。

第三，以依法治國建設(shè)為依托改革行政法制。依法治國，體現(xiàn)在政府工作中就是堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府，其核心是各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照體現(xiàn)最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。從某種程度上說，依法治國、依法行政已經(jīng)成為黨和國家對(duì)公眾的一個(gè)莊嚴(yán)承諾?！罢诺某跏紕?dòng)機(jī)在于其失信成本小于可預(yù)見的最終獲取的效益，因此，有效的政府失信懲罰機(jī)制的功能便是使失信者清楚地認(rèn)識(shí)到其將要付出的代價(jià)足以抵付他所得到的實(shí)際利益的好處”。行政法制化要求平衡與和諧，所以，對(duì)基層政府失信于民的，要建立剛性的懲罰機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范政府及政府人員由于過失造成群眾損失的責(zé)任賠償制度，不僅為其失信行為付出相應(yīng)的代價(jià)，而且還要完善追究責(zé)任制，使失信的懲戒責(zé)任落實(shí)到具體的實(shí)施行為者身上，防止其隨意失信。

第四，以電子政務(wù)建設(shè)為平臺(tái)推進(jìn)政務(wù)公開。通過電子政務(wù)的廣泛運(yùn)用，使政府各項(xiàng)活動(dòng)和政策更公開、更透明，從而增加群眾對(duì)政府的了解和信任感。建立聽證制度和公報(bào)制度，對(duì)關(guān)系群眾利益的重要決策事項(xiàng)，請(qǐng)利益相關(guān)人代表和各界人士參加，充分聽取他們的意見，力求決策切合實(shí)際。同時(shí)可以通過電子政務(wù)促進(jìn)公眾監(jiān)督體系運(yùn)行，防止政府人員的貪污腐化，促進(jìn)政府管理的民主化、制度化和科學(xué)化，取信于民，增強(qiáng)政府的社會(huì)公信力。

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[責(zé)任編輯李曉麗]