彭艷玲

摘要正當(dāng)法律程序作為重要的現(xiàn)代法治理念和原則,在西方憲政史乃至整個法律發(fā)展史上都產(chǎn)生過巨大的影響。在當(dāng)今我國的法治建設(shè)中,正當(dāng)法律程序?qū)?quán)力的制約、人權(quán)的保障和法律公正的實現(xiàn)意義重大。結(jié)合我國現(xiàn)實對正當(dāng)法律程序的實現(xiàn)路徑進行探討必然有助于我國法治建設(shè)的發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞正當(dāng)法律程序 意義 實現(xiàn)路徑

中圖分類號:D91文獻標(biāo)識碼:A

一、 正當(dāng)法律程序的演進與內(nèi)涵

正當(dāng)法律程序(Due Process of Law),通常又譯為“法律的正當(dāng)程序”或“正當(dāng)程序”。它是產(chǎn)生、發(fā)展于英美國家的一個基本的法律概念。正當(dāng)法律程序原則在西方的歷史很悠久。古羅馬時代,自然正義的兩項基本規(guī)則即任何人不得做自己案件的法官和應(yīng)當(dāng)聽取雙方當(dāng)事人的意見,已經(jīng)具有了正當(dāng)法律程序的涵義。但是關(guān)于正當(dāng)法律程序這一概念在法律規(guī)范上的首次表述,最早可追溯到11世紀的西歐。1024年—1039年在位的神圣羅馬帝國皇帝康拉德二世曾頒布詔令:“不依帝國法律及同級貴族的審判,不得剝奪任何人的封地?！?215年英國的《自由大憲章》第39條規(guī)定“除經(jīng)同類人的合法判決或者根據(jù)國家的法律(the law of the land),不能對任何自由民予以扣留、監(jiān)禁、沒收其財產(chǎn)……”而第一次明確使用“正當(dāng)法律程序”概念的法律文件是1354年英國國會通過的《倫敦維斯敏斯特自由令》,《自由令》第3章第28條規(guī)定:“未經(jīng)正當(dāng)法律程序進行答辯,對任何財產(chǎn)或身份的擁有者不得剝奪其土地或住所,不得逮捕或監(jiān)禁,不得剝奪其繼承權(quán)或其生存之權(quán)利。”

后來,正當(dāng)法律程序原則又飄洋過海到了美國,在那里生根發(fā)芽,發(fā)揚光大,最后演變成一項憲法原則,即美國憲法第五條和第十四條修正案中規(guī)定的“任何人不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得被剝奪生命、自由和財產(chǎn)?！痹摫硎霰徽J為是正當(dāng)法律程序的經(jīng)典表述。至此,美國也確立了自己的正當(dāng)法律程序原則,它成為保護美國公民權(quán)利的堅硬磐石。

如前所述,在英美法系國家的憲政發(fā)展史上,正當(dāng)法律程序是一個相當(dāng)重要的概念。不過,人們未能明確地描述出“正當(dāng)法律程序”的含義?？梢?作為一個法律名詞,正當(dāng)法律程序具有豐富的內(nèi)涵。根據(jù)法學(xué)界當(dāng)前的研究成果,正當(dāng)法律程序大致具有以下屬性:(1)正當(dāng)法律程序具有參與性,即所有的當(dāng)事人都應(yīng)以相應(yīng)的參與角色通過聽證、游說、建議等方式加入到法律的運行程序中,表達自己的觀點。(2)正當(dāng)法律程序具有人道性及尊重個人的尊嚴,權(quán)力的行使具有人道性并使人的尊嚴受到尊重是一項獨立的程序價值,除非在非常情況下,否則不得使這一價值受到貶損。(3)正當(dāng)法律程序具有公平性,即國家機關(guān)在作出決定時不能只聽一面之詞,不能偏袒任何一方。(4)正當(dāng)法律程序具有理性,因為理性的權(quán)力行為可以排除隨機、任意或完全的強制,理性的程序可使當(dāng)事人有機會預(yù)見正在發(fā)生的事情將意味著什么以及理由是什么。

二、 正當(dāng)法律程序的現(xiàn)實意義

現(xiàn)代法治在很大程度上表現(xiàn)為程序法治。人類最美好的價值理念倘若沒有以正當(dāng)?shù)某绦蛐问奖憩F(xiàn)出來,那么它的作用就無從發(fā)揮。在我們倡導(dǎo)法治的今天,正當(dāng)法律程序的意義不容忽視,只有體現(xiàn)正當(dāng)程序的法治才是真正意義上的法治。具體而言,正當(dāng)法律程序的現(xiàn)實意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)正當(dāng)法律程序有利于對權(quán)力的制約。

孟德斯鳩曾指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條亙古不易的經(jīng)驗”。雖然權(quán)力具有這種侵犯的本性,但國家和社會的維系又需要通過權(quán)力的運作、確定一定的權(quán)威來防止自由與權(quán)利的濫用、保障良好秩序的實現(xiàn)。因此,唯有確立權(quán)力和權(quán)威,并通過科學(xué)的制度設(shè)計對其進行制約才能在抑制權(quán)力“惡”的本性的同時發(fā)揮其“善”的功能。而體現(xiàn)正當(dāng)法律程序的制度設(shè)計正是一種科學(xué)的制度設(shè)計,它可以為“權(quán)利制約權(quán)力”甚至“權(quán)力制約權(quán)力”提供博弈的平臺,讓公民最大限度地參與權(quán)力的運行過程、管理國家事務(wù),監(jiān)督國家權(quán)力,從而實現(xiàn)對權(quán)力的制約。

(二)正當(dāng)法律程序具有保障人權(quán)的作用。

自然正義要求當(dāng)事人享有陳述和被傾聽的權(quán)利。在正當(dāng)法律程序原則的基礎(chǔ)上,作為程序的參與人可以依據(jù)正當(dāng)法律程序性條款直接享有相關(guān)的程序性權(quán)利,如被告知理由、要求進行聽證等,通過對這些程序性權(quán)利的行使來規(guī)制國家權(quán)力的正當(dāng)運行,保證國家權(quán)力得以公正、公平、公開的行使,是“以權(quán)利制約權(quán)力”的具體體現(xiàn)。這樣可以防止由于國家權(quán)力的濫用可能給人權(quán)造成的侵害,從而保障人權(quán)的有效實現(xiàn)。

(三)正當(dāng)法律程序能促使法律公正的實現(xiàn)。

法律公正是法律最終的價值體現(xiàn)。而法律程序是確保法律公正最有效、最為人所接受的手段。因為“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化,其一切布置都是為了限制恣意、專橫和裁量”。法律程序能夠保障人的理性化選擇。首先,程序的結(jié)構(gòu)是按照職業(yè)主義原理構(gòu)筑的,專業(yè)訓(xùn)練和經(jīng)驗積累使法律程序主導(dǎo)者的行為趨向合理化;其次,程序一般是公開進行的,這使得選擇過程中的錯誤容易被發(fā)現(xiàn)和糾正;再次,程序創(chuàng)造了一種自由對話的條件和氛圍,可以使各種觀點得到充分考慮,實現(xiàn)優(yōu)化選擇;最后,通過預(yù)期結(jié)果的不確定性和實際結(jié)果的拘束力的作用,使得程序參與者角色活動的積極性被調(diào)動起來,促進選擇的合理化。正因為法律程序能保障人的選擇更理性,所以它能帶來法律的公正。

三、 正當(dāng)法律程序的實現(xiàn)路徑

(一)正當(dāng)法律程序入憲的構(gòu)想。

《憲法》作為一國法律之母,當(dāng)然也要成為一國的程序法律之母。作為正當(dāng)法律程序起源地的英國和美國,該原則的憲法化及其對法律實踐所產(chǎn)生的積極作用是有目共睹的。在我國,要實現(xiàn)正當(dāng)法律程序,首先就是要在《憲法》中確立“正當(dāng)法律程序”原則。

我國是成文憲法國家,但《憲法》條文并沒有規(guī)定“正當(dāng)法律程序”原則,雖然《憲法》第5條第一款規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家?！钡?3條第1款規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”第33條第2、3款規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等;國家尊重和保障人權(quán)?！钡?7條規(guī)定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”等,但這些都只是對實體權(quán)利進行確認,并沒有設(shè)定相應(yīng)的程序制度給予保障。所以,在《憲法》中寫入以“正當(dāng)法律程序”為代表的程序性規(guī)范,作為對實體性基本權(quán)利的保障,就顯得至關(guān)重要。

在探討了“正當(dāng)法律程序”入憲的必要性之后,如何在現(xiàn)行《憲法》文本中合理楔入該原則又是一個值得研究的課題。筆者認為,就我國現(xiàn)行《憲法》條文的邏輯來看,適合楔入該原則的地方是憲法第33條關(guān)于法律平等和人權(quán)的規(guī)定,在第33條第三款“國家尊重和保障人權(quán)”后補充“未經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪公民的權(quán)利與自由”。這既是對人權(quán)(包括公民權(quán)利)的正面確認,又是對國家權(quán)力的反面約束;既是對實體權(quán)利的程序保障,又是對程序法制的憲法授權(quán),必將有效引導(dǎo)國家權(quán)力的合法行使,保障公民實體權(quán)利的實現(xiàn)。當(dāng)然,原則的規(guī)定可能是簡單的,要真正落到實處還必須有相應(yīng)的制度保障。由于我國的政治制度不同于西方的三權(quán)分立模式,而是在全國人民代表大會最高權(quán)威下的一府兩院的結(jié)構(gòu)模式,所以不能簡單的套用西方的程序權(quán)利憲法化模式。但可以根據(jù)我國的具體情況,在維護最高國家立法權(quán)的基礎(chǔ)上,對其他一切國家機關(guān)活動進行憲法監(jiān)督,以協(xié)調(diào)和有效控制公權(quán)力。

(二)健全行政程序法律規(guī)范。

法律貴在實施?？疾烀绹ㄖ械恼?dāng)法律程序與英國法中的自然公正就會發(fā)現(xiàn),“正當(dāng)法律程序”條款最核心的問題并不在于理論,而是如何將其貫徹、實施于規(guī)范國家公權(quán)力行為的過程中。在我國,只有不斷健全行政程序法律規(guī)范,才能為正當(dāng)法律程序的貫徹、實施提供最直接的法律依據(jù)。

我國20世紀80年代行政領(lǐng)域的立法普遍存在“重實體、輕程序”的傾向,只有少數(shù)立法中含有零星的程序性規(guī)范,而且這些規(guī)范與旨在規(guī)制政府權(quán)力、保障個人權(quán)利的正當(dāng)程序理念相去甚遠,他們大多帶有強烈的行政管理色彩,本質(zhì)上是權(quán)力機關(guān)的辦事手續(xù),因此,在中國傳統(tǒng)的法律規(guī)范中,一直缺失真正體現(xiàn)正當(dāng)程序理念的程序法規(guī)范。90年代以后,隨著《行政處罰法》、《行政許可法》《價格法》等單行法律、法規(guī)的出臺,這種局面有所改善,但是,仍有大量的行政行為缺乏應(yīng)有的行政程序加以規(guī)制。體現(xiàn)正當(dāng)程序理念的程序法規(guī)范的缺位是問題的一方面,另一方面則是已有的程序法規(guī)范之間存在著沖突。由于缺乏統(tǒng)一的、憲法性的正當(dāng)程序的要求,我國行政程序立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,各個行政部門各自為政,各行其是,行政程序設(shè)置不科學(xué)、不統(tǒng)一,權(quán)限重復(fù)、交叉、沖突,程序繁瑣、行政效率低下。靈活、多變固然是行政程序的特質(zhì)之一,然而在紛繁蕪雜的行政程序之間應(yīng)當(dāng)擁有共同的“精神統(tǒng)帥”(即“正當(dāng)法律程序”)亦應(yīng)是當(dāng)然命題。因此,盡快制定體現(xiàn)正當(dāng)程序理念的統(tǒng)一的行政程序法典是健全我國行政程序法律規(guī)范的首要任務(wù)。除此之外,“資訊公開法”、“個人數(shù)據(jù)保護法”以及行政機關(guān)結(jié)合本部門的職能特征制定的行政法規(guī)、規(guī)章中的程序規(guī)范,也是正當(dāng)法律程序在適用過程中必不可少的法依據(jù)。只有這些行政程序法律法規(guī)的健全,才能形成以憲法程序為龍頭,行政程序法為主干,相關(guān)程序法規(guī)、規(guī)章為分支的完整的行政程序法律體系,發(fā)揮程序?qū)嶓w權(quán)利的保障和程序在制度化中的對國家權(quán)力的制約。

(三)建立正當(dāng)程序的基本理念。

我國“重實體,輕程序”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固,把行政法看作是“治民法”、“管理法”,“長官意志”、“權(quán)大于法”等觀念在行政機關(guān)及其工作人員以及社會公眾中普遍存在。在法治建設(shè)的今天,強化“程序”觀念、建立正當(dāng)程序的基本理念無疑是實現(xiàn)正當(dāng)法律程序的基本路徑。

比應(yīng)當(dāng)做更加難以回答的是如何做。筆者認為,建立正當(dāng)程序理念最關(guān)鍵的是要轉(zhuǎn)變觀念,樹立“實體、程序并重”、“程序是行政行為的生命”的基本理念,增強行政執(zhí)法的民主性和開放性,增強行政相對人對行政程序的參與,重視對行政相對人的法定程序權(quán)益的保護。具體來說,第一、行政機關(guān)及其工作人員,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,要實現(xiàn)從管理行政向服務(wù)行政、命令行政向指導(dǎo)行政、長官意志向行政法治的轉(zhuǎn)變,要堅持依法行政原則,切實轉(zhuǎn)變職能,提高服務(wù)意識,實行政務(wù)信息公開,增加行政行為透明度,樹立正確的權(quán)力觀,建立主動接受監(jiān)督、聽取相對方意見的工作制度,尊重相對人及社會公眾的意見,切實推進行政程序的規(guī)范化。第二、應(yīng)當(dāng)廣泛地賦予行政相對人訴權(quán),以司法審判作為制度平臺,既可鼓勵行政相對人積極使用“正當(dāng)法律程序”條款,同時亦可推動行政部門完善自身的正當(dāng)程序規(guī)范。此外,對公眾進行制度化的法律宣教,也是建立正當(dāng)程序理念的有效途徑。

總之,正當(dāng)法律程序不僅是一個具有可操作性的法律原則,它更重要的是一種“程序本位”、“程序至上”、“程序就是權(quán)利”的理念,這種理念的建立能對正當(dāng)程序的運用起正確的導(dǎo)向作用,從而真正實現(xiàn)正當(dāng)法律程序的價值。

(作者:中南財經(jīng)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2007級碩士研究生 研究方向:行政法學(xué))

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