新中國６０年來黨代會制度的演進及歷史經(jīng)驗

段興權(quán)

摘要：新中國60年來，黨的代表大會制度建設(shè)具有逐步走向規(guī)范化、恢復(fù)和發(fā)展民主傳統(tǒng)、注重制度創(chuàng)新等特點。選好黨代表、加強制度建設(shè)、尊重黨代會的領(lǐng)導(dǎo)地位以及以改革創(chuàng)新精神推進黨的代表大會制度的改革和完善，是黨的代表大會制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：新中國60年；黨代會；制度；經(jīng)驗

中圖分類號：D22文獻標識碼：A文章編號：1004-1605(2009)07-0004-04

新中國成立60年來，黨的代表大會制度日臻完善，不僅呈現(xiàn)出一些新的特點，而且積累了許多寶貴經(jīng)驗。認真總結(jié)這些經(jīng)驗，對于在新的歷史條件下更好地發(fā)揮黨的各級代表大會的作用，積極推進黨內(nèi)民主建設(shè)，具有十分重要的意義。

一、黨代會制度的演進特點

新中國60年來，黨的代表大會制度建設(shè)主要呈現(xiàn)以下特點：

第一，逐步走向規(guī)范化。表現(xiàn)在兩個方面：首先。黨的各級代表大會的召開時間逐步走向規(guī)范化。就黨的全國代表大會來說，我們黨從二大到六大的黨章都規(guī)定黨的全國代表大會每年召開一次，從1922年到1928年，盡管當時面臨的形勢很嚴峻，但基本上還是按照黨章規(guī)定每年召開了一次黨代會?？墒菑牧笠院笠恢钡?945年召開黨的七大，中間卻間隔了17年?？紤]到在戰(zhàn)爭環(huán)境下每年召開一次黨代會有許多實際困難，七大黨章規(guī)定黨的全國代表大會“在通常情況下，每三年召集一次”。然而，這一規(guī)定也沒有得到嚴格執(zhí)行，從七大到八大，這中間又間隔了11年，而且其中的后7年新中國已經(jīng)建立，國內(nèi)局勢總體趨于穩(wěn)定。在這樣的情況下仍未能按時召開黨代會，其消極影響是顯而易見的。對此，我們黨也逐步有所認識。鄧小平在八大作修改黨章的報告時指出：“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用。黨的第八次大會同第七次大會隔了十一年多，當然是遲了。地方各級代表大會和代表會議，除了一部分單位已經(jīng)嚴格執(zhí)行了黨章的規(guī)定以外，多數(shù)的單位還是比黨章規(guī)定的開得少。這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點?！秉h的八大是新中國成立后召開的第一次全國代表大會，經(jīng)這次大會修改的黨章規(guī)定：“黨的全國代表大會每屆任期五年”，“全國代表大會會議由中央委員會每年召開一次”。遺憾的是，這個規(guī)定仍然沒有得到嚴格執(zhí)行。從八大到九大，中間又間隔了13年；九大、十大、十一大這三次代表大會，中間都間隔4年。由此可見，從六大到十一大，黨的全國代表大會都沒能按照黨章規(guī)定按時召開。直到黨的十一屆三中全會以后，通過撥亂反正，黨和國家的政治生活走上正軌，各級黨代會的召開才實現(xiàn)規(guī)范化。從十二大開始，黨的全國代表大會和地方各級黨代會都能按照黨章的規(guī)定如期召開。這是黨內(nèi)民主生活走向正常化、規(guī)范化的重要體現(xiàn)。

其次，黨的代表大會的職權(quán)規(guī)范化。中國共產(chǎn)黨成立初期制定的黨綱黨章都沒有規(guī)定黨的代表大會的職權(quán)。黨的五大閉幕后不久，由中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》，首次規(guī)定了黨的全國代表大會的四項職權(quán)：“1.討論與批準中央委員會中央監(jiān)察委員會及其他中央各部工作的報告。2.審查與修改黨綱及黨章。3.決定一切重要問題政策的方針。4.改選中央委員會及監(jiān)察委員會及其他等等?！绷?、七大、八大雖然都對此作了修改，但主要精神和內(nèi)容并沒有變?！拔母铩敝羞@些規(guī)定一度被取消，直到十二大才重新對此作出規(guī)定，并把原來的四項職權(quán)擴充為六項職權(quán)，即：“(_『)聽取和審查中央委員會的報告；(二)聽取和審查中央顧問委員會、中央紀律檢查委員會的報告；(三)討論并決定黨的重大問題；(四)修改黨的章程；(五)選舉中央委員會；(六)選舉中央顧問委員會和中央紀律檢查委員會。”同時，還規(guī)定了黨的地方各級代表大會的四項職權(quán)。十二大以來，黨的各級代表大會都認真履行這些職權(quán)，充分發(fā)揮了黨的代表大會的作用。

第二，恢復(fù)和發(fā)展民主傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨從成立之初就把發(fā)展黨內(nèi)民主作為基本的價值理念，在黨的代表大會制度方面也形成了許多好的民主傳統(tǒng)。比如。為了開好四大，中央在1924年8月就向各級黨組織發(fā)出通知，要求：“對于本黨一年來各種政策，工農(nóng)、青年、國民黨各種實際運動及黨內(nèi)教育上、組織上各種問題發(fā)表其意見，并于小組會議時提出討論，以其結(jié)果報告中央。個人有特別意見者，指令其寫成意見書，由委員會或組長匯寄中央局?！边@樣做的目的就是為了聽取廣大黨員和各級黨組織的意見，集思廣益，為黨的代表大會順利召開創(chuàng)造條件。又比如，黨的八大是建國后召開的第一次全國代表大會，這次大會之所以開得很成功，其中一個重要原因，就是大會的民主氛圍濃厚，不搞“一言堂”。除了毛澤東致開幕詞、劉少奇作政治報告、鄧小平作關(guān)于修改黨章的報告、周恩來作關(guān)于“二五”計劃建議的報告，整個會議期間，有68人在大會上作了口頭發(fā)言，45人作了書面發(fā)言。另外，還有包括張聞天、徐向前、賀龍等在內(nèi)的70多人準備了發(fā)言稿，只是后來因故沒有在大會上發(fā)言。黨內(nèi)民主的這些優(yōu)良傳統(tǒng)，在“文革”期間遭到極大破壞，造成黨內(nèi)民主生活一度很不正常的局面。

黨的十一屆三中全會后，通過撥亂反正，黨內(nèi)民主的優(yōu)良傳統(tǒng)逐步得到恢復(fù)和發(fā)展。十二大以來，黨的全國代表大會和地方各級黨代會的民主化程度不斷提高，民主氛圍日益濃厚，民主方式更加科學(xué)，從政治報告的起草、黨章的修改到黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的選舉等，都在黨內(nèi)較大范圍內(nèi)征求意見，以集中全黨智慧。比如，在起草十七大報告時，報告起草小組分赴全國各地進行實地調(diào)研，共召開座談會1523次，參加座談的人員達20072人次，對報告征求意見稿共提出修改意見和建議2700多條。胡錦濤總書記為此先后主持召開了20次座談會，除黨內(nèi)同志外，還召開了黨外人士座談會，聽取民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士的意見和建議。在對十七大“兩委”人選考察過程中，共發(fā)放民意調(diào)查表33500多張，參加“兩委”民主推薦的黨員干部共43300余人。由此可見，不僅我們黨過去的許多優(yōu)良傳統(tǒng)得到了恢復(fù)，而且在推進黨內(nèi)民主建設(shè)進程中，又不斷創(chuàng)新民主形式，豐富民主內(nèi)容，拓寬民主渠道，使黨內(nèi)民主化程度不斷提高。

第三，注重制度創(chuàng)新。新中國成立后，根據(jù)黨所處的歷史環(huán)境和地位的變化，為了更好地發(fā)揮黨的各級代表大會的功能和作用，我們黨積極進行制度創(chuàng)新。1956年4月，毛澤東在八大召開前的一次政治局擴大會議上說：為了有效發(fā)揮黨的各級代表大會的作用，是否可以仿照人民代表大會的辦法，設(shè)常任代表，實行黨代會常任制，我們有人民的“國會”，有黨的“國會”，黨的“國會”就是黨的代表大會。根據(jù)毛澤東的提議，后來召開的黨的八大對黨章作出一項重要修改，明確規(guī)定從中央到縣一級黨的代表大會實行常任制。按照黨章的這一規(guī)定，1958年召開了黨的八大二次會議。只是由于后來政治形勢的變化，這一有益的

探索被迫中斷了。

十一屆三中全會以后，黨和國家的各項工作逐步走上正軌。為了進一步完善黨的代表大會制度，充分發(fā)揮黨的代表大會的功能，從1988年開始，經(jīng)中央組織部批準，浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的12個市縣先后開展了黨代會常任制試點。在試點過程中。各地創(chuàng)造了許多好的做法，積累了很多寶貴經(jīng)驗，在改革和完善黨代會制度方面取得了明顯成效。十六大充分肯定了這些有益探索，并明確指出要“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”。根據(jù)這一精神，截止到2007年10月，全國已有97個縣(市、區(qū))開展了試點工作，為黨代會常任制的普遍推行積累了經(jīng)驗。

實行黨代會常任制是對黨的代表大會制度的一項重大變革和制度創(chuàng)新，其意義正如鄧小平在黨的八大作修改黨章的報告時說的：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的?！薄按碛捎谑浅Ｈ蔚模蜻x舉他們的選舉單位負責(zé)，就便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經(jīng)驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機關(guān)的工作。”正因為黨代會常任制具有非常明顯的優(yōu)越性，所以，黨的十七大進一步肯定了各地的有益探索，強調(diào)要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”。

二、黨的代表大會制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗

總結(jié)新中國60年來黨的代表大會制度的發(fā)展歷程，主要有以下經(jīng)驗：

第一，必須選好黨代表，為黨的代表大會順利召開奠定基礎(chǔ)。按照黨章規(guī)定，會議期間，代表要聽取和審查政治報告、討論并決定各項重大問題、選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)等，就是說，黨的代表大會的每項議程，都是經(jīng)由代表討論并作出決定而最終完成的，黨代表的素質(zhì)如何，將直接影響到黨代會的質(zhì)量。因此，選好黨代表對黨的代表大會能否取得成功關(guān)系極大。

歷史經(jīng)驗表明，凡是成功的黨代表大會，都與認真選好黨代表密不可分。例如，早在十二大召開前兩年的1980年4月，中央政治局會議就通過了《關(guān)于十二大代表選舉工作的幾點意見》，對選舉代表的原則、代表名額的分配等作出了明確規(guī)定。同時，中央政治局會議還作出了《關(guān)于喪失工作能力的老同志不當十二大代表和中央委員候選人的決定》，指出：“凡屬年事已高、喪失工作能力和生活自理能力的老同志，不當黨的十二大代表和中央委員候選人?！闭驗橹醒敫叨戎匾朁h代表的選舉工作，選出的代表政治素質(zhì)高、參政能力強，從而確保了黨的十二大勝利召開。同樣，為了開好十七大，中央提前一年于2006年11月印發(fā)了關(guān)于選舉十七大代表的通知，對十七大代表的條件、名額分配、選舉程序等做出了明確規(guī)定。各選舉單位按照《通知》的要求嚴把代表入門關(guān)，為黨的十七大勝利召開奠定了堅實基礎(chǔ)。

由此可見，要開好黨代會，首先必須認真做好黨代表的選舉工作。要明確設(shè)定代表的條件，公開選舉信息，改進提名方式，嚴格選舉程序，做到夠條件的上、不夠條件的堅決不能上，使選舉能夠充分體現(xiàn)選舉人的意志，真正把那些政治素質(zhì)高、參政能力強、黨員群眾信得過的同志選為代表，為黨的代表大會勝利召開奠定基礎(chǔ)。

第二，必須把制度建設(shè)放在突出位置，不斷提高黨的代表大會的規(guī)范化水平。改革開放以來，黨的代表大會制度建設(shè)取得的一項重大成績，就是黨代會召開的時間規(guī)范了，會議內(nèi)容和程序規(guī)范了，代表行使職權(quán)的方式規(guī)范了，黨代表和會議期間的選舉也越來越規(guī)范。正是由于相關(guān)的制度越來越科學(xué)和規(guī)范，所以，十二大以來的歷次黨代會都得以順利召開并取得了巨大成功。

總結(jié)歷史經(jīng)驗，我們必須繼續(xù)高度重視黨的代表大會制度的規(guī)范化建設(shè)。比如，十七大報告提出要實行黨的代表大會代表任期制，并寫進了黨章，這是完善黨的代表大會制度的重要舉措，有利于充分發(fā)揮黨代表在大會閉會期間的作用。那么，與代表的任期制相配套，黨代表有哪些權(quán)利和義務(wù)?如何加強代表隊伍建設(shè)、逐步提高代表的綜合素質(zhì)?如何建立發(fā)揮代表經(jīng)常性作用的長效機制?這些都必須建立相應(yīng)的制度加以規(guī)范。再比如，黨代會常任制問題，試點工作已經(jīng)進行了20年，它的功能究竟應(yīng)該怎樣定位?是在市縣級實行還是向更高層級推進?十七大提出選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制，選擇的條件和依據(jù)是什么?這同樣需要加以規(guī)范。總之，在黨代會制度的改革與創(chuàng)新上，不僅理論上要有新突破，實踐上要進行大膽創(chuàng)新，更要在制度上對經(jīng)過實踐檢驗的成功經(jīng)驗加以規(guī)范，從而不斷提高黨的代表大會的規(guī)范化水平，更好地發(fā)揮其在黨的建設(shè)中的重要作用。

第三，必須尊重黨的代表大會是同級黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的地位，充分發(fā)揮黨代會的功能和作用。黨的代表大會是同級黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，它擁有最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是黨章明確規(guī)定的。黨章規(guī)定的黨的全國代表大會的6項職權(quán)和地方黨代會的4項職權(quán)，涉及的內(nèi)容也都是黨的重大問題。因此，凡是黨所面臨的重大理論和現(xiàn)實問題，都應(yīng)該由黨的代表大會來研究并作出決定，這是由黨的代表大會的性質(zhì)和職權(quán)決定的。改革開放以來的歷次黨的全國代表大會，之所以都能以輝煌的成就載入史冊，最根本的原因，就是很好地發(fā)揮了它作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的作用，切實解決了黨所面臨的一系列重大理論和現(xiàn)實問題。如十三大系統(tǒng)闡明了社會主義初級階段理論，制定了黨在社會主義初級階段的基本路線；十四大提出了加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的具體戰(zhàn)略舉措，確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標；十七大提出了高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，指明了中國未來發(fā)展究竟舉什么旗、走什么路的重大問題。由此可見，在推進中國特色社會主義建設(shè)的偉大進程中，我們黨之所以能夠始終做到與時俱進，準確把握我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，解放思想，大膽進行理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，成功開辟發(fā)展中國特色社會主義的偉大道路，與黨的代表大會作用的發(fā)揮是緊密聯(lián)系在一起的。

總結(jié)歷史經(jīng)驗，我們必須牢固樹立黨的代表大會是同級黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的思想，嚴格按照黨章的規(guī)定和要求，凡是黨內(nèi)重大問題，都必須通過黨的代表大會研究并作出決定，認真行使黨的代表大會的職權(quán)，充分發(fā)揮黨的代表大會的功能和作用。黨的各級委員會必須對同級黨的代表大會負責(zé)并報告工作，凡是由黨的代表大會決定的事項。都必須嚴格執(zhí)行，堅決尊重和維護黨的代表大會的權(quán)威。

第四，必須以改革創(chuàng)新精神推進黨的代表大會制度的改革和完善，更好地發(fā)揮黨內(nèi)民主對人民民主的帶動和示范作用。黨的代表大會制度是帶有基礎(chǔ)性的黨內(nèi)民主制度，改革和完善這一制度，是推進黨內(nèi)民主建設(shè)的最基本途徑。十一屆三中全會以來，我們黨積極推進黨的代表大會制

度改革，促進黨內(nèi)民主水平不斷提高。如選舉代表時，把提名權(quán)交給黨員，尊重普通黨員的意見；起草黨代會報告和修改黨章時，在較大范圍內(nèi)征求意見，充分集中全黨智慧；提高代表和大會選舉的差額比例，使選舉更好地體現(xiàn)選舉人的意志；進行代表公示，及時公開相關(guān)信息，從而增加大會的透明度，便于全黨進行監(jiān)督；開展黨代會常任制試點，積極探索黨代會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑，等等。所有這些，都是黨的代表大會制度發(fā)展和完善的體現(xiàn)，是黨內(nèi)民主的進步和提高，從而也進一步帶動了我國民主政治建設(shè)的健康有序發(fā)展。

但是，也應(yīng)該看到，目前，人民民主在某些方面已經(jīng)超前于黨內(nèi)民主，形成了對黨內(nèi)民主的“倒逼”態(tài)勢。如人大代表選舉，從1979年開始就實行了縣級直選，但黨代表目前只是在少數(shù)基層單位開展直選試點，大部分仍然遵循傳統(tǒng)的選舉模式；人代會很早就實行了常任制，而黨代會雖然從上世紀80年代開始就進行了常任制試點，但現(xiàn)在仍然沒能全面鋪開。因此，面對新的形勢，必須以改革創(chuàng)新精神繼續(xù)推進黨的代表大會制度的改革和完善。一方面，要借鑒人大代表任期制的有益經(jīng)驗，明確黨代表的權(quán)利和義務(wù)，實行黨的代表大會代表任期制，充分發(fā)揮閉會期間黨代表的作用。另一方面，要逐步擴大黨代會常任制試點的范圍和層級，積極探索，大膽創(chuàng)新，為全面實行黨代會常任制積累理論和實踐經(jīng)驗。只有這樣，才能不斷提高黨內(nèi)民主的發(fā)展水平，在中國的民主化建設(shè)進程中，更好地發(fā)揮黨內(nèi)民主對人民民主的帶動和示范作用。

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責(zé)任編輯：王清明