金融危機(jī)下降低行政成本的路徑思考

樊繼達(dá)

[摘要]行政成本居高不下一直是中國政府改革面臨的頑疾之一。在應(yīng)對金融危機(jī)的關(guān)鍵時期，從多個方面采取措施降低行政成本，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，改善民生，對于中國率先走出困境，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇具有特殊重要的意義。

[關(guān)鍵詞]金融危機(jī)；行政成本；公共經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號]F203.9[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007—1962(2009)15—0031—02

由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)對西方發(fā)達(dá)國家的實體經(jīng)濟(jì)造成很大沖擊，也對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了較大影響。在反危機(jī)的特殊背景下，迫切需要政府加快推進(jìn)自身改革，降低近年來不斷攀升的行政費用支出，把有限的財力物力用到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生上，增強(qiáng)人們應(yīng)對危機(jī)的信心，這也是公共財政改革的方向。

一、合理界定政府職能，厘清政府與市場、不同層級政府之間的關(guān)系

政府職能劃分的合理與否對于降低行政成本至關(guān)重要。要徹底降低行政成本，解決機(jī)構(gòu)重疊、政出多門帶來的行政成本過高問題，必須合理界定政府職能，厘清政府與市場、不同層級政府之間的關(guān)系，切實做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府這只“看得見的手”在“該出手”的地方必須果斷出手；在“不該不手”的時候不能變?yōu)椤伴e不住的手”。在應(yīng)對金融危機(jī)的特殊時期，政府主要精力應(yīng)集中于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長、服務(wù)改善民生、促進(jìn)就業(yè)等方面，對于政府管不了也管不好的事情應(yīng)由市場或中介組織來承擔(dān)。

上下不同層級政府之間的職能劃分不明確也是造成行政成本居高不下的原因之一。至今我國還沒有一部統(tǒng)一的法律法規(guī)對不同層級政府的職能作出清晰的界定，由此造成上下級政府權(quán)責(zé)的糾纏不清和各職能部門的膨脹。從公共經(jīng)濟(jì)理論的角度來看，應(yīng)按照公共服務(wù)的層次性來劃分政府間事權(quán)，國家層面的事務(wù)應(yīng)由中央政府承擔(dān)，地方性事務(wù)地方應(yīng)充分履行其職責(zé)，中央與地方共同承擔(dān)的事務(wù)應(yīng)通過法律法規(guī)予以明確，防止“大馬拉小車”與“小馬拉大車”的情況出現(xiàn)，從而消滅政府部門膨脹的源頭，降低行政成本。

二、修訂完善《預(yù)算法》，增強(qiáng)公共預(yù)算的權(quán)威性

預(yù)算是一國公共財政的基礎(chǔ)，也是各級政府施政的重要工具。現(xiàn)行《預(yù)算法》已實行十余年，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要，必須予以修訂和完善。在預(yù)算編制內(nèi)容方面，應(yīng)將財政預(yù)算中各類行政開支具體化。目前，我國各級政府財政預(yù)算缺乏透明度，人大代表在審議時，只能就各類公共支出的比例分配情況提出意見，而不能對某一公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提出異議，這種監(jiān)督實際上是非常乏力的。應(yīng)賦予人大代表提出預(yù)算修正案的權(quán)力，對于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等民生問題的支出，應(yīng)該硬性規(guī)定其增長速度及其占財政收入比重不低于某一水平。而對于行政支出應(yīng)限制其增速和比重，嚴(yán)格預(yù)算責(zé)任追究制度。只有將財政預(yù)算進(jìn)一步具體化，才能確保選民的知情權(quán)，也才能從根本上解決行政成本的不斷膨脹問題。

修改預(yù)算編制時間。我國《預(yù)算法》第十條規(guī)定，我國“預(yù)算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止”。但是，我國全國人民代表大會在每年3月份召開，這造成我國政府在每個財政年度有較長時間處在無預(yù)算運(yùn)行的狀態(tài)，這不僅影響預(yù)算的嚴(yán)肅性，也留下了權(quán)力真空。其實，世界上許多國家并不是按照公歷來編制的，如美國財政預(yù)算年度為每年的10月1日至次年的9月30日。我們可以參考美國的做法，將目前的預(yù)算年度由歷年制改為跨年制，以消除時間差。比如，可以考慮每年的4月1日為預(yù)算年度的起始時間，下一年的3月31日為終止時間，這樣可使預(yù)算年度與全國人大審批時間相一致。同時，應(yīng)增加政府預(yù)算編制時間。我國公共預(yù)算編制時間通常從每年的11月份開始，總共不過兩個月左右時間，有的地區(qū)甚至僅用一個星期就完成了年度預(yù)算的編制工作。這一方面使得公共預(yù)算編制中的收支安排帶有很大的盲目性，另一方面也影響了整個預(yù)算草案的真實性。我國各級政府預(yù)算至少應(yīng)提前半年進(jìn)行編制，以提高預(yù)算的科學(xué)性和針對性。

引入財政績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算，被奉為“政府革命”的核心?？冃ьA(yù)算關(guān)注的不是政府的錢是否夠花，怎么花，而是在那些花了錢的地方有沒有取得相應(yīng)的實效。目前世界上許多國家都開展了以績效預(yù)算為依托的政府支出管理改革。美國早在1949年就建立績效預(yù)算制度，把市場經(jīng)濟(jì)的基本理念導(dǎo)入政府公共管理之中，提高了公共支出的效率，降低了政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本。要以推行績效預(yù)算實現(xiàn)對政府成本的有效控制、政府效率的顯著提高。通過強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制、建立激勵機(jī)制，打破以往包干預(yù)算的分配框架，將部門經(jīng)費預(yù)算與工作任務(wù)掛鉤，預(yù)算執(zhí)行隨工作績效浮動。依據(jù)我國政府管理與財政發(fā)展現(xiàn)狀，未來推進(jìn)績效預(yù)算管理改革要重點做好以下五方面工作：一要加快建立績效評估指標(biāo)體系和績效預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫；二要著力構(gòu)建科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)與計量方法；三要抓緊制定統(tǒng)一規(guī)范的績效評估管理辦法：四要大力探索約束性強(qiáng)的評估結(jié)果應(yīng)用方式；五要進(jìn)一步推動預(yù)算支出績效評估試點工作。唯此，績效預(yù)算才能切實促進(jìn)財政管理方式的創(chuàng)新與變革、切實促進(jìn)財政資金有效性的提高。

三、控制政府規(guī)模，建設(shè)適度政府、廉價政府

早在19世紀(jì)末期，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納提出：政府活動的不斷擴(kuò)張所帶來的公共支出的不斷增長，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個客觀規(guī)律。在此后的一百多年中，瓦格納提出的這一法則得到強(qiáng)有力的統(tǒng)計驗證，各國政府的公共支出都呈不斷擴(kuò)張的趨勢。近年來，世界各國逐漸意識到控制政府規(guī)模的重要性，一場針對官僚制政府組織的深刻革命正在興起。這場革命是自官僚制政府組織產(chǎn)生以來所面臨的一次最深刻的革命，必將對傳統(tǒng)的官僚制機(jī)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。如何控制政府規(guī)模，建設(shè)適度政府、廉價政府是今后政府改革應(yīng)深入考慮的問題。當(dāng)然，政府規(guī)模過大固然不好，但也并不是越小就越好。對于我國而言，應(yīng)在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，建立適度政府。其實，控制政府規(guī)模最根本的問題是通過對政府職能的調(diào)整和重新定位，讓政府從“越位”的領(lǐng)域撤出來，由此才能縮小政府規(guī)模，降低不必要的支出；同時，政府也才能用更多的精力去“補(bǔ)位”，解決本應(yīng)由政府解決的諸多社會問題，才能降低整個經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行成本。

《憲法》明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)必須實行精簡的原則”。精簡的含義有二：一是指機(jī)構(gòu)數(shù)量少、人員精、層次簡；二是指政府職能要明確界定和優(yōu)化配置。馬克思在總結(jié)巴黎公社的歷史經(jīng)驗時指出，資產(chǎn)階級雖然提出了廉價政府的目標(biāo)，但是無法真正實現(xiàn)，而巴黎公社做到了。“公社的真正秘密就在于，它實質(zhì)上是工人階級的政府，公社實現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級革命都提出的廉價政府的口號，因為它取消了兩項最大的開支，即常備軍和官吏?！苯⒘畠r政府的必由之路是政府必須控制其規(guī)模，壓縮一切不必要的

開支。這也是與目前我國提倡的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建節(jié)約型社會相契合的。

四、規(guī)范政府決策，提高政府科學(xué)決策水平

政府決策的科學(xué)與否直接決定了政府管理水平的高下與行政成本的多寡。如果政府決策科學(xué)，則會節(jié)省大量行政費用支出，降低政府運(yùn)行成本。尤其是當(dāng)前出臺刺激經(jīng)濟(jì)、拉動內(nèi)需的方針計劃，提高政府科學(xué)決策水平，避免決策失誤，更是勢在必行。規(guī)范政府決策要做到：一是規(guī)范決策程序。決策的民主化、科學(xué)化首先必須是決策的程序化。按程序作決策，可以減少決策的隨意性，減少決策的失誤。根據(jù)《憲法》和《地方政府組織法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是行政首長負(fù)責(zé)制，相應(yīng)的行政決策由行政首長最后作決定。但行政首長負(fù)責(zé)也必須遵循一定的原則和程序，不能肆意而為。二是健全調(diào)查研究與審議制度。調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，是做好決策必不可少的基礎(chǔ)，是確保科學(xué)決策的前提。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，不調(diào)查就沒有決策權(quán)。在日本等“政府主導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟(jì)國家中，為了防止決策權(quán)力過分向行政機(jī)關(guān)傾斜和便于溝通各界的意見，一般就專題組織有官、產(chǎn)、學(xué)等各方人士參加的審議會，對決策草案進(jìn)行審議。此類做法值得我國借鑒。三是建立公開聽證制度。以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會是利益高度多元化的社會。政府決策涉及方方面面的利益，因此在決策前應(yīng)當(dāng)采取聽證會的形式聽取各方面的意見。目前有些部門已經(jīng)開始采取聽證的方式吸納意見，但參與者的代表性往往不夠，聽證過程的公開性和透明性也有所不足。四是建立暢通的民意反映渠道。正確的決策一定是體現(xiàn)民意、符合民心、維護(hù)民利的決策。因此，必須廣泛收集民情，了解民意，建立暢通無阻、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范有效的民意反映渠道和工作機(jī)制，通過報紙雜志、廣播電視等大眾傳媒保障公民的知情權(quán)、自由表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，在此基礎(chǔ)上做出決策。五是建立問責(zé)機(jī)制。每一個決策者都應(yīng)對自己的決策行為負(fù)責(zé)，同時以法律的形式將整個過程確定下來，不斷提高決策者的危機(jī)意識，從而使政府決策的損失減至最低程度。

五、嚴(yán)控職務(wù)消費。倡導(dǎo)透明消費

降低行政費用支出，必須強(qiáng)化對權(quán)力部門的監(jiān)督。提高政府工作的透明度，嚴(yán)格控制職務(wù)消費，探索政府機(jī)關(guān)接待新模式，嚴(yán)格控制名目繁多的慶祝、表彰、典禮活動。對于政府官員來講，職務(wù)消費目前仍是一個重要的“灰色地帶”。未來改革的方向應(yīng)通過貨幣化的形式，使公務(wù)員職務(wù)消費能具體加以量化，便于考核，保障民眾的知情權(quán)。對于那些因職務(wù)升遷而引起的福利消費，如住房、醫(yī)療、社會保障等，應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，根據(jù)財政的承受能力，逐步實現(xiàn)貨幣化并在其薪酬中加以體現(xiàn)。而個人日常職務(wù)消費，如交通費、通訊費等，可實行貨幣化管理定額到人。對于領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費應(yīng)加強(qiáng)審計和監(jiān)督，并逐步實現(xiàn)審計監(jiān)督結(jié)果的公開化，讓全社會都參與監(jiān)督，倡導(dǎo)透明消費，減少公費出國和公車消費等奢侈性消費，最終達(dá)到降低行政成本的目的。

責(zé)任編輯史小今