邊民越境涌入考驗(yàn)中國(guó)法律

劉國(guó)福

緬甸政府軍近日在果敢地區(qū)與當(dāng)?shù)匚溲b力量發(fā)生沖突，戰(zhàn)事引發(fā)3萬(wàn)多邊民涌入我國(guó)云南。在應(yīng)對(duì)邊民涌入時(shí)，我們有哪些法律可以依據(jù)呢？此事不僅關(guān)系到中國(guó)邊境地區(qū)的穩(wěn)定，也關(guān)系到中國(guó)處理類似事件的國(guó)際影響。

目前在中緬邊境地區(qū)發(fā)生的這一事件，并非是外國(guó)人涌入我國(guó)的首個(gè)案例。1977~1978年底，26.5萬(wàn)名越南人涌入中國(guó)，他們被允許在中國(guó)永久避難，為云南、廣西、廣東等省份的263個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)接收。中國(guó)政府為這一“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的安置”付出了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)。本世紀(jì)初，大量朝鮮人進(jìn)入中國(guó)，我國(guó)視之為非法偷越國(guó)境者，予以遣返。然而，一些西方國(guó)家對(duì)中國(guó)處理朝鮮人涌入的做法頗有指責(zé)。類似事件均反映出，我國(guó)規(guī)范大量外國(guó)人涌入的法規(guī)是欠缺的和不完善的。這既不利于我國(guó)系統(tǒng)地、一如既往地處理此類事件，也不利于其他國(guó)家和國(guó)際社會(huì)理解我國(guó)的做法，甚至為其指責(zé)中國(guó)留下口實(shí)。

我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)從類似事件中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從以下幾個(gè)方面認(rèn)真審視中國(guó)的相關(guān)法律制度，縝密考慮“難民法”、“出入境管理法”和“國(guó)籍法”等法律的立法安排，為妥善解決外國(guó)人涌入以及相關(guān)的移民問(wèn)題提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，有效避免或者最大程度減少此類事件給中國(guó)帶來(lái)的負(fù)面影響。

在外國(guó)人涌入事件中，需要慎用“難民”一詞。其他國(guó)家的人進(jìn)入中國(guó)，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律程序，被正式認(rèn)定為難民之前，只是入境者或者非法入境者。使用“難民”一詞，容易給人造成中國(guó)社會(huì)甚至政府已經(jīng)認(rèn)可了他們難民身份的錯(cuò)覺(jué)。

各個(gè)國(guó)家有權(quán)根據(jù)自己的國(guó)情，從嚴(yán)或從寬理解和細(xì)化有關(guān)難民定義，以致有的國(guó)家，如日本認(rèn)定難民的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)嚴(yán)格，而澳大利亞的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松。就中國(guó)而言，由于不甚發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、與眾多不發(fā)達(dá)的國(guó)家相鄰，以及大量華裔居住在鄰國(guó)，認(rèn)定難民的標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)當(dāng)趨于嚴(yán)格，并區(qū)別對(duì)待和有所簡(jiǎn)化。

在安排涌入的外國(guó)人時(shí)，還需要慎用“安置”一詞?！鞍仓谩痹跐h語(yǔ)中有使人的生活有著落，為其提供工作、崗位、住房之意，例如退休義務(wù)兵安置、庫(kù)區(qū)移民安置、企業(yè)破產(chǎn)職工安置等。我國(guó)對(duì)涌入外國(guó)人的安置是人道主義安置，這與法律義務(wù)安置有著本質(zhì)區(qū)別。但使用“安置”一詞，容易產(chǎn)生中國(guó)政府正在對(duì)或者有義務(wù)對(duì)涌入外國(guó)人的生活、工作進(jìn)行安排的錯(cuò)覺(jué)。根據(jù)相關(guān)國(guó)際規(guī)定，一個(gè)國(guó)家沒(méi)有對(duì)大量涌入的入境者進(jìn)行安置的義務(wù)。鑒于中國(guó)的不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)水平，安置也很難使被安置者滿意。

雖然我們此前可以區(qū)別對(duì)待大量涌入中國(guó)的朝鮮人和越南人，但是由于缺少程序規(guī)范和實(shí)體甄別，上述做法從嚴(yán)格的法律意義上講，略顯簡(jiǎn)單和粗糙。如何區(qū)分尋求避難者、非法入境者和難民，及其法律地位、行政管理措施，構(gòu)建中國(guó)對(duì)大量涌入的外國(guó)人的管理行政部門(mén)和司法部門(mén)體系，是正在擬定的相關(guān)法律必須要解決的問(wèn)題。

相關(guān)立法不僅僅是法律方面的事務(wù)，而且事關(guān)政治和經(jīng)濟(jì)，再加上涌入的外國(guó)人中有很多是華裔，非常復(fù)雜。現(xiàn)行《出入境管理法》、《國(guó)籍法》等法律目前未充分關(guān)注因突發(fā)事件而大量外國(guó)人涌入的問(wèn)題，需要修訂，可以在其中加入有關(guān)內(nèi)容，作為過(guò)渡性規(guī)定。

此外，我們需要積極開(kāi)展國(guó)際合作，多渠道低成本解決大量外國(guó)人涌入中國(guó)問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)主要通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或者緊急狀態(tài)結(jié)束后，所在國(guó)政府將這些涌入的邊民自愿遣返，吸納為所在國(guó)的居民，或者轉(zhuǎn)到第三國(guó)安置等。中國(guó)政府曾經(jīng)與老撾政府協(xié)商，共同簽訂了《關(guān)于遣返在華老撾難民的議定書(shū)》，根據(jù)這一協(xié)議，1991至1997年間，3000多名老撾人分17批順利地返回了家園。由此可見(jiàn)，解決大量外國(guó)人涌入中國(guó)的最好辦法，最終還是應(yīng)當(dāng)讓他們順利回到本國(guó)。▲ （作者是汕頭大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)。）