區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制研究

吳榮立

駐馬店市位于河南省中南部，下轄西平等10個(gè)縣區(qū)，192個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，總面積1.5萬平方公里，總?cè)丝?40萬人。改革開放以來，我市經(jīng)濟(jì)整體來看發(fā)展較快。但是，我市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在不平衡性，一部分縣區(qū)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，一些縣發(fā)展較慢。當(dāng)然，適度的區(qū)域差距有利于發(fā)揮競爭意識和刺激效率的提高，可是如果差距過大或者持續(xù)時(shí)間過長，則會造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，損害經(jīng)濟(jì)全局的利益。財(cái)政作為重要經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段之一，通過建立新的調(diào)節(jié)機(jī)制，可有效促進(jìn)全市區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的實(shí)證分析

反映一個(gè)國家或地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展程度的重要指標(biāo)。

(一)我市相對發(fā)達(dá)縣區(qū)與相對落后縣區(qū)人均GDP差距不斷擴(kuò)大

人均GDP的相對差距是衡量地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變動(dòng)方向和強(qiáng)度的依據(jù)。從表中看出，2000～2007年，驛城區(qū)與新蔡縣人均GDP的絕對差距由2000年9183元擴(kuò)大到2007年的14694元，擴(kuò)幅達(dá)1.6倍，相對差距擴(kuò)幅達(dá)6個(gè)百分點(diǎn)。特別是近兩年，差距擴(kuò)大的態(tài)勢又有所強(qiáng)化。

(二)相對落后縣區(qū)地均GDP水平也明顯低于相對發(fā)達(dá)縣區(qū)

地均GDP能反映縣區(qū)經(jīng)濟(jì)集中程度。上表中看出，2007年相對較好的驛城區(qū)地均GDP分別是相對落后的確山、正陽的5.7倍和5.57倍，縣區(qū)間的經(jīng)濟(jì)集中程度差異明顯擴(kuò)大。

(三)相對落后縣區(qū)占全市GDP份額在不斷下降

相對落后縣區(qū)沒有較好的投資環(huán)境和有力的經(jīng)濟(jì)政策，發(fā)展則相對較慢，其結(jié)果就是在全市GDP中所占份額逐步下降。表中看出，2000年——2007年驛城區(qū)GDP占全市的比重增加3.23個(gè)百分點(diǎn)，而正陽、確山GDP占全市的比重分別下降了1.64個(gè)百分點(diǎn)。

(四)相對落后縣區(qū)財(cái)政收入占全市份額呈下降趨勢

2000～2007年中，驛城區(qū)占全市的財(cái)政收入的比重與新蔡、正陽等九縣差距越來越大。貧富不均的財(cái)力狀況決定了社會公共服務(wù)水平的差異。

二、我市區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大的財(cái)政因素

我市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距形成的主要因素是多方面的，政府政策是一個(gè)重要的因素。財(cái)政是確保經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策手段和體制保障，從財(cái)政視角分析縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的原因，對于解決協(xié)調(diào)發(fā)展問題是非常重要的。

(一)固定資產(chǎn)投資水平的區(qū)域差異是縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的直接原因

改革開放以來，我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)側(cè)重扶持一些大項(xiàng)目，主要分布在市區(qū)工業(yè)園，在相對落后的縣區(qū)投資相對較少，這是造成我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的直接原因。近年來，多元化投資主體興起，但是這有利于基礎(chǔ)條件好和環(huán)境優(yōu)勢多的縣區(qū)，而不利于相對落后縣區(qū)。

(二)財(cái)政收入占GDP比重的下降弱化了政府改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的宏觀調(diào)控能力

財(cái)政對抑制縣區(qū)在人均GDP和人均投資額方面的巨大差距，所起的作用已相對有限，充分發(fā)揮財(cái)政資金對社會資金的引導(dǎo)作用是非常重要的。

(三)不規(guī)范的財(cái)稅政策拉大了縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距

一是稅負(fù)不公平，拉大了縣區(qū)之間的差距。二是稅收優(yōu)惠政策強(qiáng)化了相對發(fā)達(dá)縣區(qū)的“積聚效應(yīng)”，延緩了經(jīng)濟(jì)能量向落后縣區(qū)擴(kuò)散的過程和效應(yīng)。三是分稅制改革未能達(dá)到協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

(四)各縣區(qū)之間的公共服務(wù)水平相差懸殊

改革開放以來，我市縣區(qū)財(cái)政狀況也出現(xiàn)了分化。財(cái)力狀況決定著公共服務(wù)水平，這就必然使得各縣區(qū)對社會公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)改善及其他相關(guān)的投入存在較大的差異，而這種差異正是造成縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的重要因素。

(五)落后縣區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人口相對較多、負(fù)擔(dān)過重，也在相當(dāng)程度上拖累了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是我市財(cái)政基本上屬于“吃飯財(cái)政”，落后縣區(qū)更是如此。二是落后縣區(qū)為提供大致相等的社會服務(wù)單位成本較大。這必將制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(六)縣域金融問題和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題，也是影響縣區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素

一是金融問題?？h域資金大量外流，縣域民營中小企業(yè)發(fā)展所需資金嚴(yán)重不足。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題。在全市縣域經(jīng)濟(jì)中，相對落后縣區(qū)(如新蔡、正陽、汝南)第一產(chǎn)業(yè)所占比重偏大，而二、三產(chǎn)業(yè)比重偏小。駐馬店市各縣區(qū)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成情況(略)。

三、促進(jìn)我市區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制選擇

(一)建議中央和上級財(cái)政部門進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有效控制和縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距

一是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。在財(cái)政收支方面適當(dāng)調(diào)整中央和地方占比，擴(kuò)大地方財(cái)政支出比重。按照“因素法”確定中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付額。二是財(cái)政支出要向基層困難縣鄉(xiāng)傾斜，著力加長經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“短腿”。三是合理調(diào)整政府投資的方向，把有限的轉(zhuǎn)移支付資金用到基礎(chǔ)性設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給上來，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

(二)培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)施區(qū)域內(nèi)部的重點(diǎn)突破戰(zhàn)略

要綜合運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、投融資等有效手段，以當(dāng)?shù)靥厣Y源為依托，著力培植具有市場前景、對整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)作用的特色產(chǎn)業(yè)，形成特色產(chǎn)業(yè)集群，積極打造經(jīng)濟(jì)增長極，更好地帶動(dòng)縣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要利用各縣區(qū)申報(bào)爭取黃淮四市發(fā)展資金這一契機(jī)，精心篩選項(xiàng)目，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大對資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的扶持力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資穩(wěn)步增長。要發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

(三)加快城市化進(jìn)程，積聚要素和產(chǎn)業(yè)

駐馬店要以建設(shè)豫南區(qū)域中心城市為目標(biāo)，提高城市規(guī)劃和管理水平，加大財(cái)政對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，增強(qiáng)中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和輻射帶動(dòng)能力。一是培育壯大區(qū)域中心城市。以駐馬店中心地區(qū)為龍頭，以遂平、汝南、確山三點(diǎn)聯(lián)線環(huán)中心城區(qū)，構(gòu)建市域城市經(jīng)濟(jì)圈。二是積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。按照“一點(diǎn)帶面，一線串體”的經(jīng)濟(jì)空間戰(zhàn)略，輻射所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展。

(四)加大支農(nóng)投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是落后地區(qū)的基本特點(diǎn)，而且越是落后的地區(qū)這種城鄉(xiāng)差距就越大。一是構(gòu)建支持“三農(nóng)”的長效機(jī)制。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用先進(jìn)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用先進(jìn)工業(yè)產(chǎn)品裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)方法管理農(nóng)業(yè)，大幅度提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭群蛣趧?dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。三是壯大勞務(wù)輸出產(chǎn)業(yè)，著力做大做強(qiáng)有特色、競爭力強(qiáng)的勞務(wù)品牌，切實(shí)增加農(nóng)民收入。

(五)營造良好環(huán)境，促進(jìn)縣區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

一是財(cái)政應(yīng)從制度建設(shè)層面為企業(yè)營造公平競爭的“軟”環(huán)境。要為企業(yè)的提供更加公平、開放、寬松的財(cái)稅環(huán)境，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。二是為企業(yè)發(fā)展打造良好的“硬”環(huán)境。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，要充分發(fā)揮對社會資金的吸納匯聚作用，以提高公共產(chǎn)品的供給效率。

(六)大力支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

合理引導(dǎo)社會投資方向，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一是全面整合旅游資源，科學(xué)合理開發(fā)，培育旅游精品，實(shí)現(xiàn)由旅游大市向旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的跨越。二是依托資源優(yōu)勢，運(yùn)用現(xiàn)代流通業(yè)先進(jìn)管理技術(shù)和手段，加快建設(shè)一批上規(guī)模、上檔次、有特色的農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場和工業(yè)產(chǎn)品交易市場及信息、技術(shù)、證券、期貨等要素市場。三是加大對科技、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的投入，積極發(fā)展現(xiàn)代物流、金融、中介等新興服務(wù)業(yè)，加快市內(nèi)縣域社會服務(wù)體系建設(shè)步伐，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。