內(nèi)容提要 鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的一系列演變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)治理提供了可能實踐空間。農(nóng)村基層社會管理從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉(zhuǎn)型,其實質(zhì)就是要打破“國家強制權(quán)”作為唯一管理力量和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實現(xiàn)治理主體的多中心安排與合作機制建構(gòu)。新型治理機制的建構(gòu)不僅能保證鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化后新組織架構(gòu)的高效運行,而且還能進一步夯實農(nóng)村社區(qū)治理必需的社會根基,進而實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的“契約性整合”。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村社區(qū)治理 鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu) 多中心合作機制 契約性整合

〔中圖分類號〕C91282 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)04-0159-07

村民自治研究一直是當代中國鄉(xiāng)村研究的熱門話題。90年代后期,中國鄉(xiāng)村研究的一部分學者將村民自治的研究重心從民主問題轉(zhuǎn)向治理問題,開辟出村民自治研究的又一條新研究路向。(注:原有的研究路向研究重心集中在村民自治的民主方面,尤其關(guān)注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響,這是從外部來關(guān)注村民自治;新的研究路向?qū)⒀芯恐匦霓D(zhuǎn)移到村民自治的治理方面,將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度,尤其關(guān)注這種治理制度對于解決當前農(nóng)村實際存在問題的能力,這是從農(nóng)村內(nèi)部來關(guān)注村民自治。(參見賀雪峰:《村級治理的村莊基礎(chǔ)》,《社會學研究》2002年第2期。))這一學術(shù)研究轉(zhuǎn)向意味著,一部分鄉(xiāng)村研究者不再主張糾纏于村民自治的政策爭論,(注:事實上,自村民自治制度推行以來,在學術(shù)界就一直有一部分學者對這一制度持不同意見,學術(shù)界的爭論集中表現(xiàn)為對村民自治在中國現(xiàn)代化背景下的合理性以及村民自治本身效果的懷疑上。沈延生通過中國村政興衰歷史的考察,結(jié)合自治理論的三種形式(社會自治、地方自治、群眾自治),發(fā)現(xiàn)農(nóng)村改革20多年后,村級組織出現(xiàn)了一種與世界典型發(fā)展模式背道而馳的反向演化,所謂群眾自治是從社會自治的初級形態(tài)向地方自治的初級形態(tài)回歸,出現(xiàn)了一種新形勢下的“紳治”。(參見《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期)黨國印更是尖銳地指出,能否在全社會民主政治發(fā)育不足的背景下,率先發(fā)展鄉(xiāng)村社會的民主政治?迄今為止,尚無歷史經(jīng)驗證明這種可能性。經(jīng)濟力量弱小、分散的農(nóng)民無論怎么看都不會成為推動民主政治的主要動力?！按迕褡灾巍惫媸敲裰髡蔚钠瘘c嗎?(參見《戰(zhàn)略與管理》1999年第1期))特別強調(diào)對村民自治的研究應(yīng)側(cè)重于“自治”對于解決當前特定背景下農(nóng)村社會實際問題的能力。在這一研究轉(zhuǎn)向下,相當一批鄉(xiāng)村研究者試圖以農(nóng)村社區(qū)為分析單位,以“治理”視角深入農(nóng)村社區(qū)進行一系列專題田野調(diào)查,倡導(dǎo)在直接來自田野的靈感激蕩下進行理論假設(shè),力求構(gòu)建適合解釋中國鄉(xiāng)村本土的農(nóng)村社區(qū)治理理論。從此,農(nóng)村社區(qū)治理無疑成為中國鄉(xiāng)村研究的一個重要命題?，F(xiàn)在回頭看,這一學術(shù)研究轉(zhuǎn)向既滿足了農(nóng)村改革以來鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革后基層社會管理面臨的新形勢要求,又受到20世紀七八十年代以來西方公共管理實踐模式與理論模式都在發(fā)生重要轉(zhuǎn)型的啟迪。黨的十七大和十七屆三中全會又進一步重申了十六屆六中全會提出的以“加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”為新農(nóng)村建設(shè)重要舉措的戰(zhàn)略部署,繼續(xù)強調(diào)新形勢下積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè),建立健全農(nóng)村社區(qū)新型治理體制機制?？梢哉f,正是農(nóng)村社會改革的不斷深入和現(xiàn)代公共管理理論塑造的必然走向,為我們進一步探討農(nóng)村社區(qū)治理提供了可能性與現(xiàn)實性。

一、鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變:農(nóng)村社區(qū)治理的可能空間

無論是作為一種理念類型還是作為一種實踐模式,農(nóng)村社區(qū)治理的提出顯然與國家的經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型相關(guān),特別是與國家權(quán)力配置所形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況密切關(guān)聯(lián)。米歇爾曼(Mann, Michael)將國家權(quán)力劃分為強制權(quán)力(despotic power)和基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructure power)。“強制權(quán)指涉的是在國家精英之間進行分配的可以直接統(tǒng)馭社會的權(quán)能和力量,強制權(quán)可以不經(jīng)過與作用對象的協(xié)商直接落在社會之上;基礎(chǔ)性權(quán)力則不同,它是國家滲透社會生活,切實有序落實自身政策的力量?；A(chǔ)權(quán)力可以被看作是具有合作內(nèi)涵的權(quán)力,是一種通過社會建構(gòu)起來的與社會生活共存的權(quán)力。國家作為制度變遷的供給者,它的重要作用就在于如何配置自己的強制權(quán)和基礎(chǔ)權(quán)?！?注:Mann,Michael.1993.The Sources of Social Power (Volume11):The Rise of Classes and Nation-States. New York: Cambridge University Press.P59.)在國家政治體系中兩者的地位與功能截然不同,(注:一般地認為,自國家產(chǎn)生以來,政治體系就一分為二:一是來自社會,又凌駕社會之上,以其強制性的權(quán)力控制全社會的國家權(quán)力體系;一是在國家權(quán)力的統(tǒng)轄下,與社會緊密聯(lián)系在一起并深深滲透在日常社會生活之中的基礎(chǔ)性政治社會。上層的國家權(quán)力是政治體系的本質(zhì)和核心部分,但任何國家權(quán)力的存在及其作用發(fā)揮都是以基礎(chǔ)性政治社會為前提的。(參見徐勇:《非均衡的中國政治:城市與鄉(xiāng)村的比較》,中國廣播電視出版社,1992年,第3頁。))國家配置強制權(quán)與基礎(chǔ)權(quán)所形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)又在很大程度上決定著基層社會管理格局的根本特質(zhì)及其運作態(tài)勢,農(nóng)村社區(qū)治理的可能空間也必然會因基層社會管理格局的變革轉(zhuǎn)型而得以不斷滋生拓展。

毋庸置疑,20世紀50年代以來,計劃經(jīng)濟體制的全面確立是以國家一味推行強制權(quán)為前提條件的,其必然后果是實現(xiàn)了基層社會管理的“行政性整合”。除在城鎮(zhèn)實行“單位制”外,農(nóng)村“政社合一”的人民公社體制更是典型,傳統(tǒng)的村落社區(qū)被“生產(chǎn)小隊-生產(chǎn)大隊-人民公社”所規(guī)制的圈層結(jié)構(gòu)梯次加以整合。如此整合的農(nóng)村基層社會管理模式體現(xiàn)了國家政權(quán)所建構(gòu)的政治體系對鄉(xiāng)村社會生活的絕對壟斷,特別是對鄉(xiāng)村公共事務(wù)活動中的生產(chǎn)和分配進行直接干預(yù)。與歷史上國家權(quán)力體系只延伸到縣一級不同,建國后的新生國家政權(quán)成功地將強制權(quán)體系與鄉(xiāng)村日常社會生活交織在一起,進而形成國家強制權(quán)力滲透在日常社會生活之中的基礎(chǔ)性政治社會?？偟目磥?國家強制權(quán)力改造了鄉(xiāng)村并實現(xiàn)了外來控制,將之整合成為一個較大的地區(qū)體系,并在某種程度上把這種外來控制永久地滲透進去。(注:吉爾伯特?羅茲曼主編:《中國的現(xiàn)代化》,江蘇人民出版社,2003年,第333頁。)正是在這種強制權(quán)與基礎(chǔ)權(quán)配置嚴重失衡的政治體系框架下,國家政權(quán)才有可能對鄉(xiāng)村社會實施其“行政性整合”的基層管理戰(zhàn)略。(注:曹海林:《從“行政性整合”到“契約性整合”:農(nóng)村基層社會管理戰(zhàn)略的演進路徑》,《江蘇社會科學》2008年第5期。)

其實,50年代初,對于新建立的國家政權(quán)來說,要想在農(nóng)村基層社會獲得農(nóng)民的信任與擁護,必須消除各種形態(tài)的地方主義,建立起全國統(tǒng)一的合法化政權(quán)。出于這種政治需要,新型國家政權(quán)所倡導(dǎo)的土地改革就是從剝奪財權(quán)入手,推翻鄉(xiāng)紳精英在鄉(xiāng)村社會中的族權(quán)中心地位,并以此作為重塑鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大舉措。毫無疑問,土地改革是開啟鄉(xiāng)村社會新時代的真正開端,國家行政強力推行下的土地改革終將使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會極具封閉性的權(quán)力結(jié)構(gòu)開始瓦解。從50年代初開始的合作化運動貫徹實行統(tǒng)一經(jīng)營、初級社階段收獲物按土地入股和勞動比例進行分配、高級社階段按勞分配的原則,同時推行統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制,這在很大程度上削弱了家庭生產(chǎn)功能與家族權(quán)威,一種新型的超族權(quán)的強制性權(quán)威開始形成。特別是隨后普遍推行的人民公社體制,更是以“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的組織結(jié)構(gòu)與“政社合一”的組織原則重新改變著鄉(xiāng)村社會的組織形式,生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊作為同國家行政權(quán)力相銜接的正式組織已成為鄉(xiāng)村社會不可替代的絕對權(quán)威中心。人民公社期間,超血緣的勞動組織和統(tǒng)一指揮的生產(chǎn)經(jīng)營活動極大弱化家庭生產(chǎn)功能的同時,又非常有利于國家強制權(quán)在鄉(xiāng)村社會的不斷滲透,具有強制權(quán)背景的地方權(quán)威也得以快速生成,國家強制權(quán)力由里至外建構(gòu)著一種更為特殊的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。在特殊的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)下,農(nóng)村基層社會管理必然是高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動,農(nóng)村社區(qū)自主性治理的可能性完全被扼殺。

缺失社會自主性的基層社會管理阻斷排斥國家“基礎(chǔ)性權(quán)力”合作共生的特有功能,其命運必將隨著社會支持基礎(chǔ)的嚴重脆弱而最終坍塌解體。80年代初,人民公社終因產(chǎn)權(quán)殘缺必然導(dǎo)致勞動監(jiān)督成本過高和勞動激勵過低的問題而失去其存在價值。(注:林毅夫:《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》,上海三聯(lián)書店,1992年,第139頁。)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出現(xiàn)直接動搖了人民公社體制的根基,一個直接的后果便是,國家強制權(quán)力逐漸退出鄉(xiāng)村生產(chǎn)領(lǐng)域,鄉(xiāng)村社會的自主性空間伴隨著原有體制的解體而日漸滋生。雖然公社體制的兩項“遺產(chǎn)”(注:80年代后,農(nóng)民雖然獲得了土地經(jīng)營權(quán),但土地所有權(quán)仍屬于集體,這是公社的第一項“遺產(chǎn)”,公社的另一項“遺產(chǎn)”就是黨政權(quán)力過度滲透到農(nóng)村基層社會。(參見童星、崔效輝:《由強制性關(guān)系到契約性關(guān)系——試論農(nóng)村經(jīng)濟交易基礎(chǔ)的變更》,《江蘇社會科學》2000年第5期。))使得改革后農(nóng)村基層社會管理依然具有“統(tǒng)治”行動的傾向,但鄉(xiāng)村社會發(fā)展獲致社會支持基礎(chǔ)的能力與傾向隨著農(nóng)村改革的不斷深入而逐漸增強。

80年代以來的鄉(xiāng)村改革引致鄉(xiāng)村社會發(fā)生全面轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟體制改革帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大調(diào)整,從而為鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變奠定了堅實基礎(chǔ)。建國后靠國家強制權(quán)力設(shè)計的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷喪失其經(jīng)濟基礎(chǔ),而鄉(xiāng)村社會的開放流動與商品經(jīng)濟的快速發(fā)展則賦予了鄉(xiāng)村社會更多新的權(quán)力資源。權(quán)力的影響力決定于權(quán)力對資源的提取能力,而這種能力又決定于社會經(jīng)濟發(fā)展水平。(注:郭正林:《中國農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)》,中國社會科學出版社,2005年,第20頁。)80年代后鄉(xiāng)村經(jīng)濟改革最直接的后果就是沖跨了維持一元權(quán)力結(jié)構(gòu)存在多年的經(jīng)濟基礎(chǔ),徹底打破了集體經(jīng)濟一統(tǒng)天下的壟斷格局。特別是鄉(xiāng)村社會的進一步開放與流動,農(nóng)民獲得了更多的自由權(quán)利,農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營不斷出現(xiàn)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日益多元化。鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻變化奠定了多元主體參與權(quán)力資源配置的經(jīng)濟基礎(chǔ),鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的再造被賦予了新的動力源。

農(nóng)村改革不僅瓦解了整齊劃一的行政化集體農(nóng)業(yè),而且造就了多元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實存在,鄉(xiāng)村社會又面臨著更大一次權(quán)力結(jié)構(gòu)重新調(diào)整的必然要求與歷史機遇。原有鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的喪失還意味著國家強制權(quán)力“自上而下”授權(quán)運動的現(xiàn)實通道在逐漸瓦解,農(nóng)村基層社會“自下而上”的權(quán)力再造則在很大程度上改變著原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特質(zhì),權(quán)力合法性來源的鄉(xiāng)村內(nèi)生賦予了鄉(xiāng)村社會更大的發(fā)展自主權(quán)與生存空間。隨著村民自治制度的普遍推廣實踐,鄉(xiāng)村社會相繼出臺了一系列體現(xiàn)“四個民主”精神實質(zhì)的政策法規(guī),不僅能將鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中新出現(xiàn)的諸多權(quán)力資源有機整合起來,而且還能充分調(diào)動不同權(quán)力主體參與鄉(xiāng)村社會事務(wù)的積極性,顯示了由其所打造的農(nóng)村社區(qū)治理運行新規(guī)則的高度靈活性。與此同時,隨著改革后農(nóng)村經(jīng)濟政治形態(tài)的根本扭轉(zhuǎn),鄉(xiāng)村權(quán)力效能衡量的標準自然與鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重心相吻合,無論是鄉(xiāng)村權(quán)力的組織吸納能力、社會動員能力,還是制度監(jiān)督與組織自控能力,都應(yīng)服從服務(wù)于新時期鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。村民自治制度的實踐既為鄉(xiāng)村社會發(fā)展搭建了全新平臺,又為鄉(xiāng)村新權(quán)力結(jié)構(gòu)服務(wù)于鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供了可能性空間。所有這一切都顯示,鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的一系列演變均為農(nóng)村社區(qū)治理提供了極大可能,農(nóng)村基層社會管理逐漸擺脫先前高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動傾向并趨于構(gòu)建多中心合作治理的新格局。

二、多中心安排與合作機制建構(gòu):農(nóng)村社區(qū)治理的實踐邏輯

可以說,農(nóng)村基層社會管理從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉(zhuǎn)型其實質(zhì)就是要打破“國家強制權(quán)”作為唯一管理力量和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化,形成多中心治理體制,即調(diào)動社會基礎(chǔ)權(quán)力來共同參與農(nóng)村社區(qū)治理。80年代后鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生的一系列變革奠定了農(nóng)村社區(qū)治理實踐邏輯的現(xiàn)實基礎(chǔ)。農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)換使得原來較為單一的基層社會管理格局變得復(fù)雜起來,特別是隨著鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部多元權(quán)力主體的形成,基層社會公共事務(wù)的管理不應(yīng)再是高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”(government)行動,而應(yīng)走向多元主體協(xié)同參與的“治理”(governmence)實踐。

作為一種管理方式,“治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威,而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的,而不是單一的和自上而下的。”③④(注:俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年,第6、24、6頁。)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行動者;意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性;治理明確肯定了在涉及集體行動的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力的依賴;治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò);治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。(注:格里?斯托克:《作為理論的治理:五個論點》,《國際社會科學》(中文版)1999年第2期。)治理不是規(guī)則、活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào),治理強調(diào)通過改善政府管理和倡導(dǎo)社會參與,促使國家與社會的良性互動,推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。治理理論強調(diào)農(nóng)村基層社會管理權(quán)力行使主體的多元化參與,要求將體制外組織資源納入對農(nóng)村基層社會管理主體的考察視野,為農(nóng)村社區(qū)治理研究提供了一個新的分析框架。按照這樣的解釋,由高度集權(quán)化“統(tǒng)治”行動實施所形成的農(nóng)村基層社會結(jié)構(gòu)或秩序是國家強制權(quán)力強行推動的結(jié)果,并非多元治理主體協(xié)同共治而來。

顯然,高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動不符合治理實踐的價值目標要求。因為現(xiàn)代治理理論強調(diào),政府并不是國家唯一的權(quán)力中心,各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心③

從治理實踐運作分析,治理主體可以是公共機構(gòu),也可以是私人機構(gòu),還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。④由此我們就有理由認為,新型農(nóng)村社區(qū)治理格局的構(gòu)建應(yīng)符合多中心治理理論所倡導(dǎo)的原則,多中心治理理論為農(nóng)村社區(qū)治理提出了不同于官僚行政理論的治理邏輯,它在現(xiàn)實中最大的應(yīng)用價值就是主張在政府治理變革中打破單中心的政府統(tǒng)治模式,構(gòu)建政府、市場和社區(qū)三維框架下的多中心治理模式。農(nóng)村基層社會管理體制的創(chuàng)新應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基層公共事務(wù)呈現(xiàn)的新變化及其處理新要求,建構(gòu)基于多元治理主體相互認同、合作協(xié)商、自主發(fā)展網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上的新型治理結(jié)構(gòu)。事實上,政府、市場、社區(qū)作為人類社會既存的一種秩序,其社會功能都會體現(xiàn)于公共服務(wù)社區(qū)化之上,即政府鼓勵社區(qū)和幫助社區(qū)組織建立社區(qū)的公共服務(wù)事業(yè),市場也將目光投向社區(qū),對社區(qū)實施社會投資,構(gòu)建政府、市場、社區(qū)相互信任、依賴、合作和制衡的社區(qū)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。如果將社區(qū)公共空間作為一種公共產(chǎn)品來看待的話,那么它的生產(chǎn)和治理是政府自身所難以完全勝任的,因為社區(qū)公共空間里的各種公共需求具有多樣性、變化性,政府只有與市場、社區(qū)建立起合作關(guān)系才能共同完成社區(qū)層面上的公共產(chǎn)品提供。

有一點我們必須承認,中國農(nóng)村社會改革雖然對高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動帶來了深刻變革,但是,在中國農(nóng)村要實現(xiàn)基層社會管理向“治理”實踐轉(zhuǎn)型所需的新型治理結(jié)構(gòu)目前及今后很長一段時期內(nèi)都將處于萌芽或發(fā)育階段。不過,隨著農(nóng)村市場化的進一步發(fā)展與公民社會的逐步發(fā)育,構(gòu)建政府、市場和社區(qū)三者之間權(quán)責界定明晰、各司其職、各盡所能的多中心治理體制將是農(nóng)村社區(qū)治理實踐邏輯生成的必由之路。另外,我們還應(yīng)注意到中國的公民社會仍處于成長萌芽階段,政府一方面必須提供規(guī)范的模式和框架以及時將社會的積極性和創(chuàng)造性納入政府運行體系,另一方面還得承擔起培育公民社會的責任。

毫無疑問,在農(nóng)村社區(qū)治理中建構(gòu)政府、市場和社區(qū)良性互動的多中心治理體制自然離不開合作機制的建立健全。在合作主義(注:合作主義(corporatism)也被稱為統(tǒng)(組)合主義、法團主義或社團主義,是70年代由施密特(Philippe C Schmitter)系統(tǒng)概括的。合作主義關(guān)注的問題主要不是個人,而是由個人聯(lián)結(jié)起來的行動秩序,它傾向于把社會作為一個整體來處理,同時把失控的沖突視為“病態(tài)”,因而減少沖突或控制沖突就成為合作主義竭力張揚的秩序價值。進入20世紀以來,合作主義的重心轉(zhuǎn)到制度描述方面,它希望論證一種限制無序沖突的制度安排,尋找適合現(xiàn)代工業(yè)社會權(quán)利分配和運行的結(jié)構(gòu)體系。)看來,國家與社會是一種協(xié)商、合作的關(guān)系,民間組織不但是國家整合社會利益的管道,而且國家也透過民間組織汲取社會資源。合作主義能夠促進國家與社會在社區(qū)層面良好合作關(guān)系的建立,而又保證社會的自主性,對于社區(qū)發(fā)展具有重要的借鑒意義。農(nóng)村社區(qū)作為國家與社會共同發(fā)生作用的領(lǐng)域,是社會通過一定的渠道和方式參與對公共權(quán)威的監(jiān)督、制約,并期望與公共權(quán)力建立一種合作關(guān)系,切合了合作主義的基本分析。治理所要創(chuàng)造的社會結(jié)構(gòu)或社會秩序不能由外部強加,它之所以發(fā)揮作用,是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動。(注:庫伊曼和范?弗利埃特:《治理與公共治理》,轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年,第3頁。)合作主義作為制度安排的價值理念,有助于中國治理的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。(注:徐勇:《治理轉(zhuǎn)型與競爭——合作主義》,《開放時代》2001年第7期。)在合作主義理論視野下,農(nóng)村社區(qū)合作機制建構(gòu)成為可能,特別是制度性的合作機制建構(gòu)成為可能,而合作機制建構(gòu)有利于社區(qū)共治格局的形成。這種合作機制強調(diào)多元化的合作參與,即政府、社區(qū)民間組織以及市場力量等多元參與主體對農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)治理的共同參與,從而形成農(nóng)村社區(qū)治理多元主體合作的新格局。

三、“契約性整合”訴求:農(nóng)村社區(qū)治理的可為進路

從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉(zhuǎn)型預(yù)示著農(nóng)村基層社會管理的價值訴求發(fā)生著根本性轉(zhuǎn)變。50年代后國家對鄉(xiāng)村社會有效控制的最為直接的手段,就是國家權(quán)力體制在鄉(xiāng)村社會得以建立。(注:于建嶸:《岳村政治》,商務(wù)印書館,2001年,第324頁。)滲透于鄉(xiāng)村社會的國家權(quán)力不僅從外在制度上進一步強化權(quán)力資源的集體壟斷,而且還在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部不斷扼殺不同權(quán)力資源的孕育發(fā)生,鄉(xiāng)村社會的運轉(zhuǎn)惟有形式上的民主而沒有實質(zhì)上的民主。(注:曹海林:《村落公共空間演變及其對村莊秩序重構(gòu)的意義》,《天津社會科學》2005年第6期。)一個必然的后果就是,鄉(xiāng)村社會的整體運行一直被納入國家強制性權(quán)力所預(yù)設(shè)的軌道之中,也實現(xiàn)了國家強制性權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的“行政性整合”。鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的一系列演變不但遏制了“行政性整合”的權(quán)力運作傾向,而且也為農(nóng)村社區(qū)治理的新價值訴求鋪設(shè)了現(xiàn)實通道。

與“統(tǒng)治”行動下的價值訴求相反,“治理”實踐所要創(chuàng)造的社會結(jié)構(gòu)或社會秩序是由多元化的權(quán)力主體互動而來,其目標追求也必然是實現(xiàn)社區(qū)治理的“契約性整合”。對于農(nóng)村社區(qū)治理實踐而言,新型治理機制的建構(gòu)不僅能保證鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化后新組織架構(gòu)的高效運行,而且還能進一步夯實農(nóng)村社區(qū)治理必需的社會根基,進而實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的“契約性整合”。新型治理機制的建構(gòu)應(yīng)著力強化農(nóng)村社區(qū)治理中的自治功能,擴大基層民主、改善治理結(jié)構(gòu),構(gòu)建以政府政策為指導(dǎo)、村民自治為核心、農(nóng)村自組織廣泛參與的多元治理機制?！捌跫s性整合”是農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新的價值目標,更是農(nóng)村社區(qū)治理可為進路的價值訴求。

(一)以農(nóng)村社區(qū)重建為依托,在鄉(xiāng)村再組織化中培育社區(qū)居民的民主素養(yǎng)和公共精神。農(nóng)村社區(qū)重建作為農(nóng)村社區(qū)治理的實踐依托,就是要通過農(nóng)村社區(qū)的再組織化來構(gòu)造、優(yōu)化社區(qū)治理的社會支持基礎(chǔ),從不同層面為實現(xiàn)社區(qū)治理“契約性整合”提供相應(yīng)實踐平臺與社會資源。一般而言,公民性成長的一個重要途徑就是組織化生存,組織化生存為公民精神的培育提供了公共空間,而這種組織化的存在又構(gòu)成了社區(qū)發(fā)展的一個重要推動力。鄉(xiāng)村社會的組織形式及其社會地位對農(nóng)村社區(qū)治理格局的形成與運作起著至關(guān)重要的作用,不同時期鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在及其作用發(fā)揮離不開特定的鄉(xiāng)村社會組織,而鄉(xiāng)村社會的組織化程度更是影響社區(qū)治理水平的關(guān)鍵因素。在鄉(xiāng)村再組織化過程中,農(nóng)民的民主素養(yǎng)和公共精神培育則顯得尤為關(guān)鍵。由居民到公民的成長是一個自主性、參與性、權(quán)利性增強的過程,是“參與社區(qū)事務(wù)的自治性( autonomy)、自主性(self-reliance)、直接(參與)民主性和經(jīng)驗性社會學習的過程”。(注:馬林諾斯基:《科學的文化理論》,黃建波等譯,中央民族大學出版社,1999年,第56頁。)農(nóng)民參與社區(qū)治理是農(nóng)村基層民主的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容,也構(gòu)成了現(xiàn)代民主發(fā)展的重要基礎(chǔ),而鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變引致的農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型則為農(nóng)民參與社區(qū)治理提供了舞臺。農(nóng)民通過選舉、“一事一議”等途徑獲致民主訓練和社區(qū)參與的機會,在社區(qū)公共參與中提升居民的信任度和認同感,培養(yǎng)社區(qū)居民的民主素養(yǎng)和公共精神,不斷使農(nóng)村社區(qū)居民成長為社會公民。

(二)以效能政府再造為突破,在政府管理方式創(chuàng)新中建構(gòu)多中心協(xié)商對話機制。實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”必然與政府的治理理念與管理方式密切相關(guān),政府治理理念的更新、管理方式的創(chuàng)新都意味著全部行政管理秩序和經(jīng)濟秩序發(fā)生根本變革。合作主義試圖跳出國家與社會二元對立的分析框架,尋找國家與社會之間是相互適應(yīng)、相互增權(quán)、共同成長的關(guān)系,也即我們通常所說的強國家與強社會關(guān)系。(注:鄧偉志、陸春萍:《合作主義模式下民間組織的培育和發(fā)展》,《南京社會科學》2006年第11期。)在農(nóng)村社區(qū)治理格局構(gòu)建中,效能政府再造則是平衡國家與社會關(guān)系力求“雙強”的突破口。合作主義強調(diào)國家與社會

之間是一種合作的關(guān)系,但并不否定各種社會組織的相對獨立性;強調(diào)社會通過制度化的渠道對國家的控制、監(jiān)督與參與,同時也強調(diào)國家對各種社會組織的保護與促進。80年代以來,伴隨著“重塑政府”、“效能政府再造”等治理理念的突顯,政府管理方式創(chuàng)新其實質(zhì)就在于國家治理結(jié)構(gòu)的多中心安排。公共治理中的“多中心性”意味著公共事務(wù)的民主合作管理,是民主治理的一項策略。推進農(nóng)村社區(qū)治理就是要不斷打破國家強制權(quán)力控制的一元化“統(tǒng)治”格局,在政府管理方式不斷創(chuàng)新中建構(gòu)起政府、市場、社區(qū)等不同治理主體之間的協(xié)商對話機制,為實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”鍛造權(quán)益平衡機制。

(三)以深化村民自治為核心,在制度重新安排中切實保障村民的自治權(quán)利。農(nóng)村社區(qū)治理主體的自治性(autonomy)、自主性(self-reliance)獲得是村民自治成為可能的關(guān)鍵,鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變中的制度重新安排就是要保障村民的自治權(quán)利不受侵蝕。而在高度集權(quán)化的“統(tǒng)治”行動下,“全能政府”的理念過于迷信政府的權(quán)威和能力,妄想以政府管制取代社會自治,憑借計劃手段操縱社會生活的一切領(lǐng)域

。(注:王卓君:《和諧社會與構(gòu)建服務(wù)型政府》,《中國行政管理》2008年第1期。)因此,實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的又一個突破口就是打消政府管制取代社會自治的妄想、切實推進村民自治的深化。實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”更需要在制度重新安排中構(gòu)建推進村民自治深化的權(quán)利保障與救助機制。雖然中國鄉(xiāng)村的村民自治制度從一開始就具有國家立法以授權(quán)的性質(zhì),絕大多數(shù)農(nóng)村的“自治”顯然不是自然生成的,而是國家賦權(quán)的結(jié)果。但是,隨著村民自治實踐的不斷推廣,村民自治已不僅僅是國家治理鄉(xiāng)村的一種制度安排,而且正在內(nèi)化為國家法律制度賦予村民不可剝奪的現(xiàn)代民主權(quán)利。按照農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”要求進一步推進村民自治的深化,其核心就是要圍繞村民自治權(quán)利的培育建構(gòu)并逐步健全相應(yīng)的保障機制和社會救助機制,以避免村民自治權(quán)利被懸空,(注:徐勇:《村民自治的深化》,《學習與探索》2005年第4期。)確保農(nóng)村社區(qū)治理有更深厚的社會支持基礎(chǔ)。

(四)以專業(yè)合作組織培育為動力,在經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變中創(chuàng)建多元化經(jīng)營服務(wù)體系。從社區(qū)發(fā)展的角度看,在單位的社會性功能外移為社會留出可能的成長空間后,加強法人團體的整合與互動是社區(qū)發(fā)展中整合與鏈合的關(guān)鍵機制。(注:馮鋼:《整合與鏈合——法人團體在當代社區(qū)發(fā)展中的地位》,《社會學研究》2002年第4期。)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來,農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營日益分散化,這一生產(chǎn)經(jīng)營格局致使分散經(jīng)營的個體農(nóng)戶無法應(yīng)對轉(zhuǎn)型期農(nóng)村潛在的諸多社會風險。按照“民辦、民管、民受益”原則自愿聯(lián)合組建而成的各類合作經(jīng)濟組織以及公益性社會組織,在農(nóng)村社區(qū)治理中承擔著參與公共事務(wù)處理的功能,對加強和改進農(nóng)村社區(qū)治理有著不可替代的作用。農(nóng)民加強互助合作不僅是農(nóng)村市場化、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要求,而且更是轉(zhuǎn)型期農(nóng)民應(yīng)對社會風險的理性選擇。農(nóng)村社區(qū)治理要求統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變,發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務(wù)功能,培育農(nóng)民新型合作組織,發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織,鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制,著力提高多元化經(jīng)營服務(wù)體系水平。隨著非政府組織在農(nóng)村社會發(fā)展中所起作用和對農(nóng)村公共事務(wù)影響的增強,各種公共的私人組織和志愿組織(public private and voluntary organizations)等在農(nóng)村社區(qū)治理中重要性的凸現(xiàn),政府應(yīng)當加強與它們之間的合作伙伴關(guān)系的建立,(注:轉(zhuǎn)引自朱莉?費希爾:《NGO與第三世界的政治發(fā)展》,鄧國勝、趙秀梅譯,社會科學文獻出版社,2002年,第184頁。)農(nóng)村社區(qū)各種專業(yè)合作組織為這種聯(lián)系和關(guān)系的生成提供了組織空間。

(五)以鄉(xiāng)村和諧發(fā)展為目標,在發(fā)展型社會政策完善中創(chuàng)造基于和諧發(fā)展的社區(qū)整合機制。高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動致使農(nóng)民雖然對所在的農(nóng)村社區(qū)表現(xiàn)出較強的集體意識和社區(qū)認同,但從根本上說,這種集體意識和社區(qū)認同并不是獨立和自由選擇的結(jié)果,農(nóng)民作為社區(qū)的一員對于集體和社區(qū)的依賴只不過是在經(jīng)濟和超經(jīng)濟控制下的生存依賴。(注:項繼權(quán):《農(nóng)村社區(qū)建設(shè):社會融合與治理轉(zhuǎn)型》,《社會主義研究》2008年第2期。)農(nóng)村社會政策的制定也必然具有“行政性整合”的剛性特質(zhì)。顯然,集權(quán)化單向“統(tǒng)治”下的農(nóng)村社區(qū)基層管理僅僅是一種強制性的“機械整合”而非自愿的“和諧融合”,這一社區(qū)整合機制完全靠國家強制推行統(tǒng)治型社會政策予以維系。實現(xiàn)農(nóng)村基層社會管理從“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐轉(zhuǎn)型,必須要打破被統(tǒng)治型社會政策所束縛的農(nóng)村基層社會管理模式,立足鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的長遠目標制定發(fā)展型社會政策,在發(fā)展型社會政策完善中創(chuàng)造基于和諧發(fā)展的社區(qū)整合機制。新型農(nóng)村社區(qū)整合機制既要從政策體系的完備上實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的制度性整合,又要從發(fā)展規(guī)劃的修繕上實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的功能性整合,還要從生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化上實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的認同性整合。

作者單位:河海大學公共管理學院

責任編輯:曹 英