民主創(chuàng)新：背景、動力與策略

劉義強

內(nèi)容提要 民主創(chuàng)新是我國基層民主發(fā)展的一種重要機制。當前,基層民主實踐中大量涌現(xiàn)的民主創(chuàng)新案例體現(xiàn)了基層民主發(fā)展的活力,也提出了深入闡釋民主創(chuàng)新的社會結(jié)構(gòu)背景、發(fā)展動力和具體行動策略的理論要求。作者研究認為,中國的基層民主創(chuàng)新是在既相互交織又相互分離的一系列作用機制和背景下推進的,創(chuàng)新的動力是治理危機、資源吸納與公民維權(quán)等因素,其具體行動策略則是一種從實踐可能性出發(fā)的民主行動哲學。

關(guān)鍵詞 民主創(chuàng)新 基層民主 民主機制

〔中圖分類號〕D0461 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)04-0171-08お

改革開放以來,我國基層民主政治建設(shè)取得了顯著的成效,以農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治、企事業(yè)單位民主管理、基層公共管理中的民眾參與以及基層縣鄉(xiāng)人大代表選舉制度等為主要形式的基層民主建設(shè)不斷在實踐創(chuàng)新中推進,并產(chǎn)生重大影響。黨的十七大報告將基層群眾自治制度列為我國社會主義政治制度的四項制度之一,充分體現(xiàn)了其在我國政治發(fā)展中的重要地位。民主創(chuàng)新既是構(gòu)建民主制度的基本方法,也是在既有的政治體制中激活其已經(jīng)設(shè)定的潛在民主因子,推進基層民主深入發(fā)展的重要機制。本文在總結(jié)歸納我國基層民主實踐創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,試圖進一步闡釋基層民主發(fā)展的基本機制,回答如何在基層社會的制度變革中,主動回應社會需求及其變化,采用民主機制作為制度變革的核心構(gòu)件,進行民主創(chuàng)新。

一、民主創(chuàng)新的背景:形式多樣的創(chuàng)新實驗背后

20世紀90年代中后期以來,黨和政府為基層民主的發(fā)展提供了越來越寬松的政治氛圍,科學發(fā)展和民主發(fā)展的意識日漸深入社會。不少基層民主地方行動者結(jié)合實踐和利用宏觀政策的機遇空間,在不同的條件和動機的引導下,著手從基層的政治、行政和公共服務等領(lǐng)域開展了形式多樣的民主創(chuàng)新實驗,其主要包括:

1.農(nóng)村村民自治的民主創(chuàng)新。20世紀90年代初,吉林省梨樹縣探索的村民委員會“海選”模式,極大地推動了村級民主的發(fā)展,讓村民自治舉世關(guān)注。其后,為了解決競爭性選舉中出現(xiàn)的競選規(guī)則缺失以及賄選現(xiàn)象日漸多發(fā)的問題,不少地方進行了選擇規(guī)則和賄選防范的創(chuàng)新。隨后,由于兩委關(guān)系實踐中的困境催生了“兩票制”和書記主任“一肩挑”的創(chuàng)新嘗試。當前,不少地方創(chuàng)造了村務大事公決制度、“民主懇談”制度等民主決策制度創(chuàng)新實踐;實行了村民票決村干部工資、村務事務契約化管理等民主管理新辦法;

進行了陽光村務、村務問題公開等村務公開新形式;實施了村務監(jiān)督委員會制度等民主監(jiān)督新機制,充分體現(xiàn)了村級民主創(chuàng)新的源頭活水。

2.城市居民自治的民主創(chuàng)新。1990年代末期以來,城市基層民主迅速發(fā)展。社區(qū)居委會為中心的居民自治是國家主導下的民主建設(shè),其創(chuàng)新形式主要有:武漢“江漢模式”,即社區(qū)自治機制與基層行政管理機制聯(lián)動模式,形成民主自治與行政管理之間的相互強化機制,采取了“民評官”等形式;南京、青島的社會組織建設(shè)創(chuàng)新,建立社區(qū)多元組織的民主參與機制。另外,近些年由于新型住宅區(qū)的大量出現(xiàn),以業(yè)主委員會建設(shè)為載體的業(yè)主自治活動由民間自發(fā)而走上社區(qū)民主的前臺。業(yè)主自治模式的創(chuàng)新成為城市社區(qū)自治中非常值得關(guān)注的領(lǐng)域。

3.基層人大制度的民主創(chuàng)新?；鶎尤舜笾贫仁腔鶎用裰髋c更高層次民主的銜接口。近年來,浙江溫嶺結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預算問題,在政府預算安排上擴大群眾參與,或者讓公民旁聽人大會議,或者在人大會前舉行民主懇談、對預算草案進行預審,形成了“民主懇談”模式。江蘇、黑龍江等地,在一些與群眾生活關(guān)系密切的預算支出項目上,先交由人大討論,被稱之為“參與式財政預算”。此外,部分人大代表借助網(wǎng)絡、電視、報紙等加強議案征集能力,提高人大代表與選民之間的直接聯(lián)系。北京、深圳、湖北等地在人大代表選舉中出現(xiàn)了自薦候選人,積極參與所在選區(qū)的代表競選。

4.縣鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導機制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人產(chǎn)生方式的民主創(chuàng)新。四川省積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選的工作力度,并向全省推廣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉正在迅速擴大。另外,浙江臺州、四川雅安和湖北羅田進行了黨代會常任制改革,取消了黨委常委會,實行委員會制,減少領(lǐng)導層級和環(huán)節(jié)。最后,在黨委會的決策制度方面,不少地方實行了重要干部任免的票決制改革。

5.基層公共管理的民主創(chuàng)新。當前,在基層公共管理中的民主創(chuàng)新主要形式包括:通過網(wǎng)絡、報刊等載體,加強政府相關(guān)部門和民眾的直接對話,如湖北省和武漢市實行的部門和群眾定期對話機制;在涉及群眾切身利益的重要行政事務決策上召開社區(qū)聽證會,聽取群眾意見;舉辦各種類型的群眾評議部門和政府工作人員的“民評官”活動,增強公民對政府權(quán)力運作的監(jiān)督。還有一些地方規(guī)范基層政府權(quán)力運作機制和程序,加強公民對權(quán)力行使的過程監(jiān)督,建設(shè)“權(quán)力陽光運行”機制。

總體來說,基層民主創(chuàng)新已經(jīng)成為我國推動政治、行政和社會管理體制改革的重要機制,并在基層社會的各個領(lǐng)域以各種形式涌現(xiàn)。因此,如何在深入分析紛繁復雜的民主創(chuàng)新機制的基礎(chǔ)上,歸納概括民主創(chuàng)新的基本機制,是本文試圖解答的主要論題。

我國基層民主的創(chuàng)新是由分布在不同領(lǐng)域中的一系列相互關(guān)聯(lián)或不相關(guān)聯(lián)的民主案例和事件組成的。正是這些或有意圖設(shè)計,或無意中構(gòu)造的民主創(chuàng)新事件,使得基層民主逐漸由不為人所看重的位置發(fā)展為日益重要的政治體制改革路徑之一。民主創(chuàng)新事件是促成現(xiàn)實政治脫離困難重重的現(xiàn)有道路,尋找新路向的穩(wěn)健選擇。對我國基層民主的創(chuàng)新的理解,需要根據(jù)創(chuàng)新的不同領(lǐng)域、方式而考慮并不相同的背景。一般而言,學者在研究民主出現(xiàn)的有利條件時,會一般性的談到經(jīng)濟發(fā)展、市場經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)多元化、公民社會以及國家的合法性追求等多種原因(注:陳炳輝:《當代中國民主的條件分析》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2006年第5期。),以此作為判斷一個國家或地區(qū)民主發(fā)展、創(chuàng)新的前提條件,或者說是背景性條件。

李普賽特將經(jīng)濟發(fā)展作為民主化的重要促進因素,認為“把政治系統(tǒng)”與社會其他方面聯(lián)系起來的最普遍的概括或許是民主關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展的狀況。一個國家越富裕,它準許民主的可能性就越多?！?注:〔美〕西摩?馬丁?李普賽特:《政治人:政治的社會基礎(chǔ)》,張紹宗譯,上海人民出版社,1997年,第27頁。)這一理論的擴展性解釋是:在富裕社會,由于生活水平處于貧困線的公民相對較少,才能出現(xiàn)這樣一種局面:大批民眾理智地參與政治,培養(yǎng)必要的自我約束,以避免盲從不負責任煽動的呼吁;國家富裕,強大的中產(chǎn)階級可以通過支持溫和的、民主的政黨以及遏制極端主義團體,緩和沖突;國家越富,它對民主規(guī)范的接受能力也越強,因為足夠的財富使得財富的重新分配不會造成很大的差異;富裕社會的大量的民間組織,可以阻止國家或任何單一民間權(quán)力中心壟斷全部政治資源,可以成為向大部分公民進行宣傳的工具,可以訓練人們的政治技巧,從而有助于提高他們關(guān)心和參與政治的水平。(注:胡榮:《經(jīng)濟發(fā)展與競爭性的村委會選舉》,《社會》2005年第3期。)當然,這種經(jīng)濟決定論的視角受到不少挑戰(zhàn)和批評。相關(guān)學者將這一論斷用在中國農(nóng)村基層民主發(fā)展方面,卻發(fā)現(xiàn)難以確定經(jīng)濟發(fā)展與基層民主發(fā)展之間的因果關(guān)系,或者至少說這兩者之間的關(guān)系并不是只有一種:競爭充分、發(fā)展規(guī)范的村民自治既可能出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),也可能出現(xiàn)在經(jīng)濟落后的地區(qū);既可能出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的落后村莊,也可能出現(xiàn)在經(jīng)濟落后地區(qū)的經(jīng)濟較為發(fā)達的村莊。(注:〔美〕史天健:《中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與村民選舉》,Journal of Contemporary China 8(22):425-442; 胡榮:《經(jīng)濟發(fā)展與競爭性的村委會選舉》,《社會》2005年第3期;歐博文等:《在黨國中納入民主:中國的村民選舉》,載“世界與中國研究所”網(wǎng)站;沈延生:《關(guān)于村民自治及村民自治研究的述評》,《當代中國研究》2003年第2期。)

另外,各種民主創(chuàng)新案例又多發(fā)生在非核心甚至邊遠的山區(qū)、社會較低層級等,這使得一些學者堅持的市場經(jīng)濟發(fā)展推動社會多元化和中產(chǎn)階層出現(xiàn),進而推進民主實現(xiàn)的論斷也面臨挑戰(zhàn)。反之,我們也能看到的確是在市場經(jīng)濟體制較為發(fā)達和完善的地區(qū),公民自發(fā)的業(yè)主自治民主活動和自主競選基層人大代表的活動也最先涌現(xiàn)。(注:鄒樹彬、唐娟、黃衛(wèi)平:《2003年人大代表競選的群體效應:北京與深圳的比較》,《人大研究》2004年第4期。)其實,分析我國基層民主創(chuàng)新的背景,需要有多元的思維,不能單一尋找任何一種因素可以解釋多個領(lǐng)域的民主變革之背景。

首先,中國的基層民主創(chuàng)新是由兩股力量相互激蕩、互為補充而不斷發(fā)展的。其一是不斷推進民主創(chuàng)新的體制內(nèi)力量,包括從中央領(lǐng)導層、相關(guān)部委到基層的黨政領(lǐng)導。體制內(nèi)民主創(chuàng)新如推動村民自治的發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革以及社區(qū)居民自治的創(chuàng)新等,都是在政治力量推動下進行的。這種類型的民主創(chuàng)新,其直接背景則是領(lǐng)導該民主創(chuàng)新的當?shù)鼗蛘呱蠈宇I(lǐng)導力量是否足夠強有力,以及是否擁有了新的民主設(shè)想并取得領(lǐng)導層的基本一致意見。因此,這使得民主成效和經(jīng)濟發(fā)展、市場體制以及社會結(jié)構(gòu)關(guān)系都不是十分緊密。也就是說,這是政治主導下的民主創(chuàng)新,從政府主動性、政治能力及操作技術(shù)上來看待要比尋找背后的經(jīng)濟、社會因素更為直觀。(注:徐勇:《民主化進程中的政府主動性——對四川達川市村民自治示范活動的調(diào)查與思考》,《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期;鄭永年、吳國光:《論中央與地方關(guān)系:中國制度轉(zhuǎn)型的一個軸心問題》,《當代中國研究》1994年第6期;郎友興:《政治精英與中國的村民自治:經(jīng)驗與意義》,《浙江社會科學》2006年第6期。)其二則是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而出現(xiàn)的公民權(quán)利推動力量。正是在公民權(quán)發(fā)展的基礎(chǔ)上,以住宅區(qū)業(yè)主為主體的業(yè)主自治民主創(chuàng)新在深圳、北京、上海等中國現(xiàn)代化程度最高的城市社會出現(xiàn)。(注:鄒樹彬:《城市業(yè)主維權(quán)運動:特點及其影響》,《深圳大學學報》(人文社會科學版)2005年第5期;孟偉:《日常生活的政治邏輯——以1998年-2005年間城市業(yè)主維權(quán)行動為例》,華中師范大學政治學研究院博士學位論文,2006年。)

其次,中國基層民主創(chuàng)新是在中央和地方分權(quán)的基礎(chǔ)上進行的。(注:鄭永年、吳國光:《論中央與地方關(guān)系:中國制度轉(zhuǎn)型的一個軸心問題》,《當代中國研究》1994年第6期。)因此,民主創(chuàng)新往往既可能是中央政策和法律推動的結(jié)果,也可能是地方政府為了應對自己面臨的問題而“偷偷”采取的行動。這是理解我國的基層民主創(chuàng)新時而表現(xiàn)為地方的冒險突破,時而表現(xiàn)為中央自上而下推動的、從試點到推廣的民主普及特點的結(jié)構(gòu)性因素。

最后,理解中國基層民主創(chuàng)新的背景還必須注意到不同領(lǐng)域的民主推進之間的相互關(guān)聯(lián)。最近已經(jīng)有研究者在關(guān)于廣東、福建等省的基層工會直選的研究中發(fā)現(xiàn),一個值得注意的事實是,在廣東一些非公有制企業(yè)中,積極參與工會活動、踴躍參加工會主席競選的工人,大多數(shù)是來自湖南、湖北、四川等地一些村民自治活動開展比較早、有一定文化知識、有法律意識的青年外來農(nóng)民工。由此可見,非公有制企業(yè)的工會直選同農(nóng)村基層民主的發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。這種現(xiàn)象同農(nóng)村基層選舉和村民自治實踐的影響有某種密切的內(nèi)在聯(lián)系。(注:王金紅:《工會改革與中國基層民主的新發(fā)展——非公有制企業(yè)工會直選的案例分析》,《華南師范大學學報》(社科版)2005年第5期。)而進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一些民主創(chuàng)新試點,往往也是前期村民自治工作較為實在,甚至此前有過一些民主實驗。(注:賴海榕:《競爭性選舉在四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的發(fā)展》,《戰(zhàn)略與管理》2003年第2期。)

總之,中國民主創(chuàng)新是在既相互交織又相互分離的一系列作用機制和背景下推進的,因此,其發(fā)展的過程既有黨政主導下的穩(wěn)步推進,又有突然性的地方突破,也有公民自主參與的逐步擴大,還存在民主機制的自我強化這種較為潛在的力量。這使得基層民主創(chuàng)新具有一種小步漸進和間歇性突破相結(jié)合的發(fā)展態(tài)勢。

二、民主創(chuàng)新的動力:治理危機、資源吸納與公民維權(quán)

雖然宏觀因素給了民主創(chuàng)新以可能性,但是,要能夠具體地推進,還是需要現(xiàn)實的強大推動力的,尤其是在上級政府并沒有設(shè)定某項民主建設(shè)目標的情況下,民主創(chuàng)新不僅面臨種種障礙,而且實施創(chuàng)新還需要付出一定的成本。目前,體制內(nèi)外基層民主創(chuàng)新形式繁多,作者主要結(jié)合相關(guān)創(chuàng)新案例從三個方面予以探討。

1. 民主創(chuàng)新是應對基層社會治理危機時的產(chǎn)物

在整個社會初步形成了一定的支持民主的氛圍的情況下,當基層政府面對社會治理中難以解決的難題時,進行民主創(chuàng)新就具有了正的收益。一般情況下,民主創(chuàng)新的阻力來源于舊制度下的獲益者,其獲益越大,越具有社會資源,反對民主創(chuàng)新的力量就越大。然而,長期的治理危機和制度癱瘓,實際上讓任何人都不能從制度現(xiàn)狀中獲益。此時,承擔治理職責的基層政府更是負收益者,阻止民主創(chuàng)新的力量就薄弱了。

湖北省隨州市在村民自治中實行黨支部書記“兩票制”選舉創(chuàng)新就是一個較好的案例。隨州于1997年之后,村委會班子實行“海選”,村級政務公開、財務公開等新的民主形式在廣大農(nóng)村廣泛推行,村民的民主意識不斷增強。而村黨支部書記的“指選”與村委會主任的“海選”顯得很不協(xié)調(diào)。一些村黨支部書記也感到在代表性與權(quán)威性上比不上村主任,該管的事不敢管。村黨支部缺乏凝聚力,核心作用難以發(fā)揮,村“兩委會”之間關(guān)系難以協(xié)調(diào)。1998年前后該市下屬的駱店鄉(xiāng)青堆村群眾因不滿村黨支部書記工作方法簡單,作風霸道,三次集體到省委、省政府上訪,強烈要求撤換由鄉(xiāng)黨委任命的村支書,由群眾自己來選舉村支書。開始鄉(xiāng)黨委不愿收回成命,于是1000多名村民采取極端手段,把到村里做工作的鄉(xiāng)干部圍困在村小學里,僵持了多時,直到公安干警趕到現(xiàn)場反復做工作,才把鄉(xiāng)干部解救出來。這一系列事件發(fā)生后,青堆村的村級班子完全癱瘓。地方政府在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上,決定在青堆村進行“兩票制”試點,將選拔村黨支部書記的權(quán)利真正交給黨員和群眾。1998年10月20日,經(jīng)過村民代表投信任票,黨員投選舉票,年僅29歲的計生干事杜慶祝當選。杜當選后,為群眾扎扎實實地辦了幾件好事,村里的面貌大為改觀。三年后,他再次高票連任村黨支部書記。

2. 民主創(chuàng)新是發(fā)展導向的地方政府動員和汲取社會資源,加快地方發(fā)展的產(chǎn)物

在目前壓力型治理體制中,地方政府面臨來自上級政府要求推動經(jīng)濟、社會發(fā)展的巨大壓力。而且,基層政府官員個人的升遷在一定程度上也與地方經(jīng)濟、社會發(fā)展具有重要的聯(lián)系。在一些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū),由于擁有其他經(jīng)濟手段追求發(fā)展,反而缺乏民主創(chuàng)新的動力。在一些不僅缺乏經(jīng)濟資源推進發(fā)展,而且連基本的稅費收繳都難以順利完成的地方,這種壓力和動力就更大。戴慕珍根據(jù)他在江蘇和廣東的實地觀察,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達村莊的實際權(quán)力如財權(quán)一般都掌握在村支書手中,村民選舉和自治制度并沒有提供任何保障村支書權(quán)力的制度措施。因此,處于這個職位的人就有可能利用現(xiàn)有的權(quán)力資源來控制村委會選舉,降低政治風險。(注:Oi,Jean, “Economic Development, Stability and Democratic Village Self-Government,”in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper, and Tsang Shu-ki,eds. China Review(Hong Kong: The Chinese University Press,1996).)

在基層民主領(lǐng)域具有相當大影響的四川步云鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在一定程度上就是在這種動力下推動的。主持步云選舉的遂寧市市中區(qū)早在1998年就首先在保石鎮(zhèn)開展過公推公選鎮(zhèn)長的選舉改革。改革的決策者張錦明對改革動因的描述是:“我上任區(qū)委書記后不久,發(fā)生了新橋鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挪用、貪污群眾集資款項的事情,以及保石鎮(zhèn)干部集體挪用、貪污公款的事情,群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的產(chǎn)生方式發(fā)生了信仰危機?！边@使得他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生了強烈的抵觸情緒,拒絕繳納稅費,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)倡導的所有公共事業(yè)都采取抵制態(tài)度,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很難開展。必須通過群眾參與的競爭性選舉來獲得農(nóng)民的信任和支持。巴中市進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的動因更加緊迫:由于鄉(xiāng)、村、社各級不能清償?shù)狡诮杩?各級組織在群眾中的形象大打折扣,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分憤怒。同時,鄉(xiāng)村干部整天被農(nóng)民債主追債,政令難以暢通,干部無心工作,度日如年,有技術(shù)的出去打工,有門路的跑調(diào)動……步云所在的雅安市經(jīng)濟狀況好一些,他們意圖將鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施提高到一個新水平。這需要大量的資金,而市縣鄉(xiāng)財力都難以提供。因此,競爭性選舉的創(chuàng)新目的在于調(diào)動基層干部和群眾的積極性,在體制內(nèi)資源不足的情況下,有效動員體制外資源搞好鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(注:賴海榕:《競爭性選舉在四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的發(fā)展》,《戰(zhàn)略與管理》2003年第2期。)

我國民主創(chuàng)新的經(jīng)驗表明,民主的進步不一定是通過高喊民主口號、通過設(shè)計全新的民主方案、通過公開推進民主改革、通過移植現(xiàn)成的民主制度等方式來實現(xiàn)的,而更主要地是在政府與民間社會的互動和博弈過程中通過民主創(chuàng)新來實現(xiàn)的。這或許是中國這樣的國家推進民主化進程的獨特路徑。

3. 公民自主民主創(chuàng)新是公民權(quán)利意識的增長和維權(quán)動機的產(chǎn)物

隨著社會的發(fā)展,公民權(quán)利建構(gòu)日益健全,擁有了物權(quán)保障的城市居民開始對自己的政治權(quán)利有了新的看法。他們意圖運用自己的政治權(quán)利來保障自己的經(jīng)濟權(quán)利。這是以城市業(yè)主為載體的民主創(chuàng)新事件的內(nèi)在動力。2007年4月天津發(fā)生的以業(yè)主為主體的選民聯(lián)名罷免人大代表事件可為表征。這個事件的起因是:天津市河東區(qū)星河花園住宅小區(qū)的業(yè)主在入住小區(qū)后發(fā)現(xiàn),兩年多拿不到房產(chǎn)證,原來規(guī)劃建學校的地方,被開發(fā)商建了三座小高層,三棟樓的業(yè)主至今也沒拿到房產(chǎn)證;規(guī)劃的下沉式廣場至今沒有蹤影;安全上只裝了一個監(jiān)控探頭,不過是個擺設(shè)……他們依據(jù)相關(guān)法規(guī)成立了業(yè)委會,與開發(fā)商談判,但是未能得到解決,因此,“與開發(fā)商的矛盾越來越激化”。業(yè)主委員會開會協(xié)商認為,因為該開發(fā)商負責人是區(qū)人大代表,身上依附了一些政治光環(huán),所以有關(guān)部門沒有高度重視業(yè)主的訴求,因此維權(quán)必須從罷免其人大代表職務打開缺口。而業(yè)主們的物權(quán)訴求和政治權(quán)利應該是一致的,從經(jīng)濟糾紛到政治博弈,是業(yè)主維權(quán)水平和層次的提高。隨后,業(yè)主們根據(jù)法律程序向河東區(qū)人大提交罷免該開發(fā)商負責人的河東區(qū)人大代表職務的罷免函。此事受到區(qū)人大高度重視,并引發(fā)了社會輿論關(guān)于選民對人大代表行使罷免權(quán)的一場權(quán)利話語討論。(注:韋洪乾:《天津選民聯(lián)名罷免人大代表事件調(diào)查》,《檢查日報》,2007年4月23日。)

三、民主創(chuàng)新的行動策略:從實踐可能性出發(fā)

民主創(chuàng)新要既保持國家能力的穩(wěn)步增進以確保民主成果的鞏固,又要選擇合適的策略以最有效的推進,防止過大的民主反對力量的阻擾,這使得民主創(chuàng)新的“企業(yè)家”(實施者)必須在適當?shù)谋尘昂蛣恿χ?選擇有效的策略。亨廷頓在研究發(fā)展中國家的改革問題上不無睿智地認識到,改革者的問題在于不可用一大堆要求來壓倒某一對手,使他感到吃不消,而是要用一個看起來目標極為有限的計劃來使阻力縮小到最低限度。一個企圖一下子得到一切的改革者到頭來總是少有甚至毫無建樹的。全面出擊,只不過是起到了喚醒和激發(fā)潛在的反對派的作用。這就是為什么戲劇性的和迅速的“來自上層的革命”從來就不會成功的原因。因為它在錯誤的時間和錯誤的問題上把本不該動員的集團動員到政治斗爭中來了。(注:〔美〕塞繆爾?亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華譯,三聯(lián)書店出版社,1989年,第319頁。)也就是說,創(chuàng)新的策略對改革能否成功并持續(xù)具有重要意義。

策略1. 領(lǐng)航員計劃。所謂領(lǐng)航員計劃,就是中央政府先寬泛確定一個新政策空間,然后組織有創(chuàng)新沖動的地方先進行試點。試點一般擁有一定的突破體制規(guī)定的政策允許。試點也可以不止一個,而是不同地區(qū)各選擇多個,存在一定的競爭關(guān)系。這樣,經(jīng)過試點的反復試驗,基本可以確保政策具有操作性和科學性之后,再把一整套成熟經(jīng)驗向全國推廣。這也就是我們經(jīng)常說的“試點—推廣”模式。(注:Robert A.Pastor :《中國實行民主的途徑》,1999年11月在美國紐約關(guān)于中國農(nóng)村選舉的研討會上的發(fā)言。http://www.gongfa.com/pastorzhongguominzhutujing.htm。)領(lǐng)航員計劃強調(diào)政府體系自身的主導作用和推動作用,是體制內(nèi)民主創(chuàng)新可行的策略。在村民自治、社區(qū)自治、以及目前正在進行的縣級黨代會常任制改革中,都可清晰分辨出領(lǐng)航員計劃的輪廓。在縣級黨代會常任制的民主創(chuàng)新過程中,首先是中共十六大提出了黨內(nèi)民主的政策命題,并在一定程度上估計地方予以創(chuàng)新發(fā)展。全國不少地區(qū)都進入了這一創(chuàng)新的試點工作,分別嘗試了一些做法,如如何選舉黨委會、黨委會委員職責與監(jiān)督機制等。四川省則在遂寧市試驗的基礎(chǔ)上,形成了一定的機制,遂向全省推廣?？梢灶A期,縣級黨代會常任制的改革將會隨著黨中央對黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)注度增加而出現(xiàn)更多的創(chuàng)新經(jīng)驗,最終向全國推廣。

策略2. 激活體制內(nèi)民主程序。民主創(chuàng)新者在沒有上層政府公開支持的情況下進行工作,或者上層政府還沒有獲得相關(guān)信息予以評價的情況下,合理的民主創(chuàng)新策略則是盡量尋找體制內(nèi)空間,使得民主創(chuàng)新雖然顯得與原有體制的常規(guī)運轉(zhuǎn)不同,但是只是對體制原本精神的回歸,而且這種回歸還具有可以獲得體制支撐的相應規(guī)則。這樣,才能既防止突破體制的未知風險,又在實際的操作中采用技術(shù)手段使得民主因素進入原有程序。

四川步云直選第一次民主創(chuàng)新由于步幅較大,而且改變了原體制的一些基本框架,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選出,而是選民直接選出。這樣就使得反對創(chuàng)新的力量可以借違憲之名予以打壓,而且也使得支持民主創(chuàng)新的政府上層在現(xiàn)行法律法規(guī)沒有修改之前,難以公開表示對創(chuàng)新的支持,從而易于使改革者處于險境,改革事業(yè)遭到損失。(注:鄒樹彬、黃衛(wèi)平、劉建光:《深圳市大鵬鎮(zhèn)與四川省步云鄉(xiāng)兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革命運之比較》,《當代中國研究》2003年第1期。)正是因為這樣,深圳大鵬鎮(zhèn)的選舉改革曇花一現(xiàn),而步云在認識到這個問題后,通過第二次選舉在一定程度上與原體制的接軌,使得民間和官方都接受了民主創(chuàng)新的方式,避免了因硬撞體制而出現(xiàn)的反彈。(注:朱紅軍:《傾力推民主十年觸堅冰 女書記艱難試驗不言悔》,《南方周末》,2007年7月26日。)

此外,2003年深圳、北京等城市出現(xiàn)的公民自薦候選人參選基層人大代表的事件,更是采用理性、合作的方式主動激活《選舉法》相關(guān)規(guī)定,從而使得基層人大選舉中公民自薦競選成為一種民主程序的事實。針對這樣一些創(chuàng)新,深圳市有關(guān)部門以“理性、法治、寬容和開放的姿態(tài)”,接受了公民的參政熱情,使得各位獨立候選人和自薦候選人才得以在不同程度上運用選舉法賦予他們的被選舉權(quán),并使得其中的兩位自薦候選人成功當選。而北京市相關(guān)部門則依法既不阻止,也不鼓勵,使得自薦候選人仍然能獲得一定的空間以積極行使被選舉權(quán),甚至少數(shù)成功當選。北京一位成功當選者在競選演講中說,“結(jié)果并不是最重要的,重要的是參與,我想通過我的參與告訴大家:請相信我們的法律,請相信這個時代的進步,請相信,我們的選舉權(quán)是真實的。有了行動才有進步的可能?！闭求w制外公民采取了激活體制規(guī)定的方式展開民主訴求,才使得民主創(chuàng)新成為可能。(注:仲偉志:《深圳“獨立競選”調(diào)查》,《經(jīng)濟觀察報》,2003年6月1日;鄒樹彬、唐娟、黃衛(wèi)平:《2003年人大代表競選的群體效應:北京與深圳的比較》,《人大研究》2004年第4期。)

基層民主創(chuàng)新從體制內(nèi)的民主程序和制度出發(fā),尋找創(chuàng)新點,強調(diào)民主發(fā)展與既存體制之間的親和關(guān)系,而激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定、或者雖有規(guī)定但語焉不詳?shù)拿裰鞒绦?既可以尋求到體制上層的支持,又不會導致民主創(chuàng)新形成與體制的對立。

策略3. 以外部技術(shù)手段深化民主。當前,大量民主創(chuàng)新都是在已有的民主機制上的進一步深化。一種可選的低成本的策略是通過技術(shù)性設(shè)置改變民主制度運轉(zhuǎn)中的信息監(jiān)控機制,使得民主制度的運轉(zhuǎn)更多體現(xiàn)程序規(guī)定,更少出現(xiàn)其他力量的非法干預。這樣一種技術(shù)性改革的思路實際上在當前的民主創(chuàng)新中已經(jīng)屢見不鮮。

這里以湖北省村民委員會選舉觀察員制度為例來說明從技術(shù)性變革入手的民主創(chuàng)新。在2006年湖北省第六屆村委會換屆選舉中,為加強對村委會選舉的監(jiān)督,逐步建立選舉違法糾錯機制,保證選舉依法公平、公正、公開進行,推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè),該省民政廳建立選舉觀察員制度。選舉觀察是指觀察員實地全程觀察某村村委會選舉程序。在第六屆村委會換屆選舉中,省、市、縣從人大代表、政協(xié)委員、離退休干部以及專家學者、新聞記者、在校大學生中聘請觀察員,對重點村、難點村和上訪村的換屆選舉工作實施全程觀察。省、市、縣共派出觀察員13574人,觀察村5517個,有力促進了全省村委會換屆選舉工作的順利進行。一些長期上訪村、重點和難點村,被定為重點觀察村之后,當?shù)攸h委政府把民主權(quán)利完全交給群眾,依法規(guī)范進行換屆選舉,選出了村民滿意的班子。通過加強村務公開民主管理,清理村級財務,制定村發(fā)展規(guī)劃,化解了群眾矛盾,村莊面貌發(fā)生了根本性變化。這一制度目前也擴展到了村務公開民主管理工作之中。

民主創(chuàng)新往往打破既存的利益格局,從而使得舊格局中的得益者起而反對,潛在的受益者由于前景尚不明確而拒絕支持,從而難以達到目標。而從技術(shù)性變革入手的民主創(chuàng)新,較能為各方先行接受,從而為體制性變化打下基礎(chǔ)。

策略4. 將強化政府治理能力和滿足群眾利益緊密結(jié)合起來?；鶎诱卫硎找嬷饕袃蓚€,一是實現(xiàn)地區(qū)的良治,二是更多從地方社區(qū)中合法汲取資源,用于強化政府服務能力。這種訴求如果能夠與滿足群眾利益結(jié)合起來將更能增進民主的深化。

湖北省秭歸縣在探索農(nóng)村治理中的經(jīng)驗比較典型。2001年底,該縣楊林橋鎮(zhèn)完成了合村并組工作,由36個村合并為14個村。針對合村并組后各村地域擴大、村干部減少、工作難度增加的實際,楊林橋鎮(zhèn)積極進行村級管理體制和農(nóng)村工作指導方式的改革,探索農(nóng)村工作的新體制。(1)推行村級管理體制改革,建立微觀型的村民自治模式。改革傳統(tǒng)的鎮(zhèn)村組行政建制模式,撤銷村民小組,按照地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿的原則成立農(nóng)村社區(qū),每個社區(qū)由30個左右的農(nóng)戶組成。社區(qū)成立理事會,下設(shè)3—5個互助組,理事會成員由所在社區(qū)農(nóng)戶海選產(chǎn)生,互助組長一般由社區(qū)理事會成員兼任。理事會成員和互助組組長任期一年,不計報酬,主要由有“雙帶”能力的農(nóng)村黨員、產(chǎn)業(yè)大戶和經(jīng)營能人擔任。由此建立起了“村委會——社區(qū)理事會——互助組——基本農(nóng)戶”新型農(nóng)村社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)。(2)推行農(nóng)村工作指導方式改革,建立服務型工作指導模式。一是建立社會化服務網(wǎng)絡,把農(nóng)村各個方面的工作都融入社區(qū)。依托村委會建立文化科技、治保調(diào)解、計劃生育三大協(xié)會,社區(qū)建立理事會,互助組確立中心戶,健全社區(qū)事務自治網(wǎng)絡。二是開展經(jīng)常性的教育和活動。圍繞黨風、政風、民風建設(shè),著力推進“小康工程”、“凝聚力工程”、“民安工程”等。三是建立農(nóng)村社區(qū)保障機制。把原村民小組長的工資、部分村級管理費用以及鎮(zhèn)級投入合并使用,建立社區(qū)建設(shè)獎勵基金,實行以獎代投。四是轉(zhuǎn)變對農(nóng)村工作的指導方式。建立了由一名鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導牽頭、一名聯(lián)村干部、農(nóng)技和金融企業(yè)職工組成的社區(qū)工作組幫助研究解決社區(qū)自治中無法解決的難點問題。同時,改革干部考核評價方式,出臺了鎮(zhèn)、村《干部評議制度暫行辦法》,把干部的工資待遇和升降去留置于社區(qū)理事會、黨員、村民代表的評判之下,變組織考核為組織和社區(qū)群眾雙向考核,推動了鎮(zhèn)、村兩級組織在農(nóng)村管理和指導方式上由管理型向服務型的轉(zhuǎn)變。(3)社區(qū)組織的主要職責及運行方式的改革。社區(qū)理事會在村黨組織、村委會的領(lǐng)導下,按照《社區(qū)理事會章程》,以議事懇談會為主要工作運行方式,組織社區(qū)農(nóng)戶進行自我教育、自我管理、自我服務、自我發(fā)展。建立農(nóng)村社區(qū)理事會,以社區(qū)理事會為單位推行民主自治,自治單元更加微觀,自治的形式和方式也更加直接和具體,每個人的民主權(quán)利、具體利益都能得到相應尊重和直接體現(xiàn),從而激發(fā)了群眾參與社區(qū)自治的熱情,使村民自治真正落到了實處。

林毓生先生曾經(jīng)深刻分析中國二十世紀之初的民主先驅(qū)譚嗣同的思想,指出:“他的根據(jù)普遍性宗教與道德述求所進行的對西方民主的接納,洋溢著對西方民主的熱情贊仰與道德想象,卻不易接受歷史感的節(jié)制——不傾向于仔細了解民主在西方歷史脈絡中的發(fā)展以及由此而知其實質(zhì)與限制,也不傾向于考慮在中國的歷史環(huán)境中,如果要采納西方的民主制度與文化,將會有哪些困難?以及如何克服這些困難?”(注:林毓生:《二十世紀中國的反傳統(tǒng)思潮與中式烏托邦主義》,載許紀霖:《二十世紀中國思想史論》,東方出版社,2000年,第453頁。)時至今日,我們更應該深刻理解建設(shè)民主應從實踐可能性著手,探尋合適的民主創(chuàng)新行動策略的重要性。

當前,通過基層民主各個領(lǐng)域的創(chuàng)新、發(fā)展和實踐的擴展,結(jié)合目前我國人類發(fā)展指數(shù)已經(jīng)處于世界中等水平的現(xiàn)狀,可以說我們已經(jīng)并且正在為更高程度的社會主義民主政治建設(shè)奠定基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。從民主行動和實踐著手的務實的民主創(chuàng)新策略,既擴展了人們的民主信心和民主能力,也使得整個基層社會的民主訴求可以獲得現(xiàn)實而切近的表達通道,迅速增強了各層級政府適應民主機制的能力,為實現(xiàn)和諧的民主發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。民主的發(fā)展就是這樣一個不斷創(chuàng)新、不斷擴展的進程。建構(gòu)適當?shù)幕鶎用裰鲃?chuàng)新機制不僅可以有序引導民主發(fā)展的方向、循序擴展民主范圍,促進社會和諧實現(xiàn),而且可以為整個政治體制改革積蓄民主經(jīng)驗和實踐知識。

作者單位:華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心

責任編輯:曹 英