孫培育

摘要：法律制度的健全程度直接決定著法律體系的完善程度和可操作性，隨著我國法制建設的不斷完善，環(huán)境保護立法工作得到了逐步加強，但環(huán)境法律制度的構建仍然存在著一些問題，所以必須進一步完善我國環(huán)境法律制度，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

關鍵詞：環(huán)境法律制度；缺陷；完善

中圖分類號：F46

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0224-01

1我國環(huán)境法律制度尚需改善的方面

(1)制度體系構成的缺失。

目前，我國環(huán)境法律的一些基本制度或沒有創(chuàng)設，或延展性不夠，適用范圍不廣。作為實施環(huán)境法任務與目的的環(huán)境法律制度體系的內(nèi)容應該能全面涵蓋環(huán)境法的保護對象，兼顧考慮所有的環(huán)境法律關系主體，以及環(huán)境行為的整個過程，不能在領域上有所遺漏。但是，且前我國已有的基本制度的體系性是很不全面的，缺乏諸如環(huán)境權制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境行政補償制度、環(huán)境損害賠償基金和保險制度、環(huán)境公益訴訟制度、政府環(huán)境責任制度等基本性制度。

另外，許多制度適用的范圍還比較窄，還不能充分發(fā)揮其應有的功能。譬如。環(huán)境影響評價制度目前主要適用于建設項目和專業(yè)規(guī)劃方面，而對于政策、綜合性規(guī)劃、戰(zhàn)略決策等就未予適用。

(2)制度體系構成的失衡。

第一，制度體系縱向的結構斷層，上位制度缺乏配套的下位制度的支撐，下位制度缺乏上位制度的指導。

理想的制度體系應該是上位的基本制度有配套的下位制度作為支撐和支持，以保證上位制度的有效實施I而下位的制度也應有相應的上位制度的宏觀指導，以保證制度實施的正確方向。這樣，制度之間上下呼應相互配合，才能構成協(xié)調(diào)有序與統(tǒng)一和諧的制度體系，才能保證各項功能的良好發(fā)揮以及更好地發(fā)揮制度的整體合力。

我國的制度體系中這方面的問題比較嚴重，譬如環(huán)境事故應急制度作為一項環(huán)境法的基本制度，缺乏下位的與此相呼應的作為支撐的制度，如事故信息通報制度、事故緊急處理制度以及事故政府責任制度等。

第二，橫向的配套性制度。尤其是保障性制度欠缺，使得許多制度運行受阻，實施性能差。

制度的良好運行與實施，除了該基本制度本身的設計要科學之外。制度間的相互協(xié)調(diào)與配合也是很重要的，不能出現(xiàn)制度間相互矛盾的情況。但目前仍然存在問題：“剛性制度”所需配套的“柔性制度”缺失；制度體系內(nèi)不同制度間相互分割甚至相互抵觸，配套性差；保障性制度缺失。

(3)現(xiàn)有制度之間的銜接不暢。配套性不強。

環(huán)境法律制度的問題，除了基本制度、具體制度制度和輔助性制度缺乏外，還有一個問題就是現(xiàn)有制度之間的銜接性不暢配套性不強，譬如現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、清潔生產(chǎn)制度、排污申報登記制度、排污許可證制度之間的銜接就不是很好。

第一，“三同時”制度與“集中治理”制度脫鉤。

根據(jù)“三同時”制度的要求，凡是對環(huán)境有影響的建設項目都必須建設配套的污染防治設施，這種做法實際上是一種分散的點源治理模式，與環(huán)境保護的“分散治理和集中治理相結合”的原則相背，實踐中也可能造成資金上的浪費。并且“三同時”制度，體現(xiàn)了過強的指令性色彩，有必要進行適當?shù)母母铩?/p>

第二，“三同時”制度與清潔生產(chǎn)制度和綜合利用制度的銜接不夠。

“三同時”制度是在建設項目的初步設計階段開始介入，之后雖然貫穿建設項目的施工、投產(chǎn)使用的全過程，但其主要強調(diào)的是在建設項目產(chǎn)生污染物后到把污染物排人到環(huán)境之前的階段必須采取防治措施。從而保障最終的達標排放；而沒有或較少關注生產(chǎn)過程內(nèi)部的清潔生產(chǎn)和綜合利用問題。因此，為了彌補這種的不足，在環(huán)境管理的實踐中，“三同時”制度既要和環(huán)境影響評價制度搞好接力。又要注意和清潔生產(chǎn)以及綜合利用制度搞好銜接。

2我國環(huán)境法基本制度體系的完善

(1)創(chuàng)新環(huán)境法律制度，健全環(huán)境法的制度體系。

以堅持科學發(fā)展觀為指導，以“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”為目標，以“科學民主”、“權利本位”、“公平正義”和“務實高效”為理念，我們應該重新審視我國環(huán)境法律制度，著力建構如下新型的基本環(huán)境法律制度：環(huán)境公益訴訟制度；環(huán)境行政補償制度；環(huán)境損害賠償制度；環(huán)境基金與環(huán)境保險制度；生態(tài)補償制度；環(huán)境行政指導制度；環(huán)境行政合同制度。

(2)完善現(xiàn)有的各項基本制度。

第一，完善我國的環(huán)境管理體制，建立和優(yōu)化部門協(xié)調(diào)的機制，加強部門之間的合作，即針對資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護等問題，建立定期或年度的部門聯(lián)合執(zhí)法檢查。加強對生態(tài)環(huán)境有重大影響的資源開發(fā)和項目建設的環(huán)境影響評價。建立較完善的生態(tài)保護統(tǒng)計體系。建立自然保護區(qū)動態(tài)管理機制，開展定期的自然保護區(qū)的質量和管理能力評估，建立自然保護區(qū)警告、升降級制度。把各級政府對本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護責任落到實處，建立生態(tài)環(huán)境保護與建設的審計制度。

第二。推進和完善環(huán)境保護目標責任制。我國政府的環(huán)境保護責任目前主要體現(xiàn)為政府環(huán)境保護目標責任制。這一制度在我國目前的一些立法和政策性文件中已有體現(xiàn)，但并未真正形成一項完善的環(huán)境保護目標責任制度。由于考核內(nèi)容缺乏量化指標、考核力度不夠、對環(huán)境指標的重要性認識不足等諸多原因，政府環(huán)境保護目標責任制基本只流于形式，立法上缺乏具體明細的規(guī)定，難以操作，實際上其實施效果也很不好。

第三，完善環(huán)保獎勵和優(yōu)惠制度。所謂環(huán)保獎勵和優(yōu)惠制度，是指法律規(guī)定對環(huán)境保護與資源節(jié)約有貢獻的個人和單位進行獎勵或給予其享受傾向性優(yōu)惠、優(yōu)先、保護等待遇的制度。目前我國對于該制度還不是很重視，有的雖然也寫在了法律上，但由于過于原則與抽象而缺乏操作性，今后，我國應大力加強環(huán)保獎勵和優(yōu)惠制度的改革與完善。從正面積極的促進環(huán)境法治建設的順利進行。

最后，對其他制度的完善。主要有完善環(huán)境影響評價制度；完善環(huán)境治理設施的“三同時”制度；完善排污申報制度；完善排污許可制度；完善環(huán)境稅費制度；完善限期治理制度；完善公眾參與制度。

(3)注重制度之間的協(xié)調(diào)和配合，提高制度體系的整體功能

就完善環(huán)境法制而言，我們必須做好以下幾方面的工作。一是必須構建環(huán)境保護的法治實踐中迫切需要而現(xiàn)有立法沒有的新型環(huán)境法律制度。二是必須對現(xiàn)有的環(huán)境法律制度進行修訂和完善，使之能夠適用環(huán)境法治的需要。

除此之外，我們還必須理順各項制度之間的關系，以提高制度體系的整體功能。既要防止制度的重復建設，又要防止制度的真空，還要通過完善相關制度的立法，減少和消除制度之間的矛盾，使制度之間能夠相互補充和互相協(xié)調(diào)，彼此銜接形成一套嚴密的制度鏈條，從而發(fā)揮制度體系的整體合力。

3結語

我國的環(huán)境法制建設自步入正軌(1979年)以來，已有三十年的歷史，回顧我們環(huán)境法制的歷程，我們確立了環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、清潔生產(chǎn)制度、循環(huán)利用制度、環(huán)境許可制度、限期治理制度、環(huán)境糾紛解決和侵權救濟制度等環(huán)境法律制度，已經(jīng)取得了一定的成就，但是，在面對污染嚴重、資源短缺、生態(tài)失衡的環(huán)境安全和資源安全問題越來越嚴重的殘酷現(xiàn)實時，在環(huán)境法律制度上。還是存在制度真空、制度滯后和制度銜接不暢等不良現(xiàn)象，在制度存在問題的情況下就需要制度創(chuàng)新和完善，從而實現(xiàn)環(huán)境法律制度與市場經(jīng)濟銜接、互補并且共同發(fā)展，促進可持續(xù)發(fā)展，保護環(huán)境和環(huán)境權益，發(fā)展環(huán)境保護市場，防止污染轉嫁，促進環(huán)境法律制度改革，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。