中國(guó)鐵路改革前景探討

司　維

摘要：我國(guó)鐵路自1986年以來(lái)，經(jīng)歷大包干、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、確立鐵路局市場(chǎng)主體、網(wǎng)運(yùn)分離、主輔分離、跨越式發(fā)展、撤銷(xiāo)鐵路分局等措施。尤其在2001年以后，配合黨中央、國(guó)務(wù)院擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策，改革進(jìn)入了快車(chē)道。但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，中國(guó)鐵路仍然存在諸多問(wèn)題，改革效果始終不明顯。在回顧我國(guó)2001年以后的鐵路主要改革歷程的基礎(chǔ)上，分析了改革的結(jié)果及其原因，最后論述了我國(guó)鐵路改革的前景并提出了相應(yīng)的措施。

關(guān)鍵詞：鐵路改革；管理體制；政企不分

中圖分類(lèi)號(hào)：F53

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)08-0008-02

1我國(guó)鐵路改革歷程

中國(guó)的鐵路改革從2001年開(kāi)始進(jìn)入快車(chē)道，鐵道部陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)改革方案。2001年的“網(wǎng)運(yùn)分離”方案由于沒(méi)有結(jié)合我國(guó)國(guó)情被擱置；2003年“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”方案由于預(yù)期效果不明顯而未獲批準(zhǔn)；2005年“撤銷(xiāo)分局”方案的改革效果也遭到質(zhì)疑。

(1)網(wǎng)運(yùn)分離方案擱淺。

2001年，參考英國(guó)的鐵路運(yùn)營(yíng)和管理體制，我國(guó)出臺(tái)“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革方案。

該方案設(shè)計(jì)的原則在于將鐵路網(wǎng)作為競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，引入多元競(jìng)爭(zhēng)主體，實(shí)現(xiàn)鐵路行業(yè)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)格局。但該方案只是簡(jiǎn)單的移植英國(guó)的鐵路改革模式，一方面，未注意到英國(guó)鐵路改革本身存在的問(wèn)題另一方面，“簡(jiǎn)單的移植”必然導(dǎo)致改革的實(shí)施無(wú)法依據(jù)本國(guó)特定的國(guó)情路情。

(2)“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”方案未獲批準(zhǔn)。

在2001年“網(wǎng)運(yùn)分離”方案擱淺后，2003年鐵道部又出臺(tái)“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”的改革方案。

這一方案主要參考了美國(guó)和加拿大的鐵路運(yùn)營(yíng)和管理體制。在美國(guó)，為了運(yùn)輸工業(yè)原料，鐵路線主要連接重要的工業(yè)基地和主要的礦山、森林，往往繞開(kāi)人口中心；為了運(yùn)輸進(jìn)口商品，則要求鐵路連接主要的港口和人口中心，區(qū)域分工非常明晰，鐵路運(yùn)輸效率得到極大的提高。

我國(guó)“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”的方案的主要內(nèi)容是由鐵道部相關(guān)部門(mén)組建國(guó)家鐵路公司，接受管理部門(mén)的授權(quán)，代表國(guó)家行使鐵路經(jīng)營(yíng)職能。在此之下，組建多個(gè)鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司及鐵路建設(shè)投資公司開(kāi)展區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。

不難看出，該方案對(duì)鐵道部震動(dòng)較小，改革成本也小。但卻存在“換湯不換藥”的嫌疑。因此，該方案最終未獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

(3)撤銷(xiāo)分局效果不顯著。

2005年3月18日，在全國(guó)鐵路系統(tǒng)電視電話會(huì)議上，鐵道部部長(zhǎng)劉志軍宣布即日起撤銷(xiāo)哈爾濱、沈陽(yáng)、北京、鄭州、濟(jì)南，上海、廣州、成都、蘭州和烏魯木齊10個(gè)鐵路局下屬的41個(gè)鐵路分局，新成立西安、武漢、太原三個(gè)鐵路局。變“鐵道部－鐵路局－鐵路分局－站段”四級(jí)管理模式為“鐵道部－鐵路局－站段”三級(jí)管理模式。

本次改革算是鐵路改革史上的“大手筆”——作為政府部門(mén)的鐵道部一下子判了41個(gè)法人的死刑，體現(xiàn)了整個(gè)鐵路系統(tǒng)中行政權(quán)力所具有的無(wú)法撼動(dòng)的巨大威力。

回顧我國(guó)鐵路自2001年以來(lái)的改革歷程不難發(fā)現(xiàn)三個(gè)方案各自都有弊端，這也就注定了我國(guó)鐵路改革的效果不會(huì)顯著。

2我國(guó)鐵路改革效果及其原因

(1)鐵路改革效果。

①全行業(yè)效率低仍然下。

我國(guó)鐵路全行業(yè)效率的低下一直是鐵路改革的重點(diǎn)問(wèn)題。但改革了這么多年，鐵路行業(yè)效率仍然低下。按照投入和產(chǎn)出的關(guān)系來(lái)理解效率會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)鐵路行業(yè)在數(shù)量和質(zhì)量都存在效率低下的問(wèn)題。

數(shù)量上，我國(guó)鐵路運(yùn)力相當(dāng)不足的狀況并沒(méi)有得到改善?？瓦\(yùn)方面，按鐵道部提供的數(shù)據(jù)，中國(guó)鐵路日常開(kāi)行的客車(chē)大約能提供坐席280萬(wàn)個(gè)左右，而在春運(yùn)高峰期，日均旅客可達(dá)430萬(wàn)人次；貨運(yùn)方面，以03年冬季為例，當(dāng)年冬天全國(guó)煤炭日均申請(qǐng)車(chē)皮達(dá)7萬(wàn)車(chē)左右，但鐵路只能滿(mǎn)足4萬(wàn)車(chē)左右。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有鐵路里程占世界鐵路總里程6％，卻完成了世界鐵路24％的運(yùn)量。

我國(guó)鐵路運(yùn)能短缺似乎是一種常態(tài)。為何多次改革都解決不了這個(gè)問(wèn)題?更匪夷所思的是與鐵路運(yùn)力不足形成強(qiáng)烈反差的現(xiàn)象——在繁忙路線，乘客第一時(shí)間到售票窗口買(mǎi)不到票，可上車(chē)后有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的空位，同樣，在一些鐵路貨運(yùn)站常常會(huì)看到有貨有車(chē)，但就是不裝車(chē)，這是為什么?

質(zhì)量上，我國(guó)鐵路運(yùn)輸行業(yè)一直存在著的服務(wù)質(zhì)量差、服務(wù)價(jià)格高的問(wèn)題從來(lái)沒(méi)有得到解決。

②鐵路市場(chǎng)化融資難的問(wèn)題仍未得到解決。

長(zhǎng)期以來(lái)，鐵道部門(mén)資金短缺已成常態(tài)，多次改革后，這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有解決。政企不分的體制下，鐵路建設(shè)資金主要來(lái)源于國(guó)家的撥款，但作為投資主體的國(guó)家在面對(duì)沉沒(méi)成本巨大的鐵路行業(yè)時(shí)，他的投資潛力變得很有限，那么盡快撬動(dòng)民間資本成為當(dāng)務(wù)之急。于是從2005年開(kāi)始，鐵道部就開(kāi)始頻頻向各界發(fā)布投融資的信息，但應(yīng)者寥寥，究其原因，與我國(guó)鐵道行業(yè)的政企不分的管理體制不無(wú)關(guān)系。

(2)導(dǎo)致以上結(jié)果的原因——政企不分。

①政企不分導(dǎo)致我國(guó)鐵路運(yùn)力不足。

在我國(guó)，由于政企不分的管理體制，運(yùn)輸企業(yè)不能根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)規(guī)劃運(yùn)量，也不能依此獲取收入，企業(yè)只能完成鐵道部下達(dá)的運(yùn)量和收入指標(biāo)，更大的問(wèn)題是，鐵道部指標(biāo)的下達(dá)是根據(jù)下級(jí)上一年指標(biāo)的完成狀況來(lái)制定的。也就是說(shuō)，下級(jí)指標(biāo)完成得越好，次年指標(biāo)任務(wù)越重，任務(wù)重本身不要緊。要緊的是下級(jí)拼命的完成了任務(wù)獲得的收入不是自己的，下級(jí)只能更加被動(dòng)，正是這種“鞭打快?！钡墓芾矸椒ǎ瑖?yán)重制約了鐵路運(yùn)能的最大釋放，同時(shí)也造成了運(yùn)輸企業(yè)行為扭曲。不得不說(shuō)我國(guó)運(yùn)力的不足很大程度上是“體制性運(yùn)能不足”。所以，體制不改，效率何以提高?

②政企不分導(dǎo)致了我國(guó)鐵路運(yùn)輸行業(yè)服務(wù)質(zhì)量差、服務(wù)價(jià)格高等問(wèn)題。

在我國(guó)政企不分的管理體制下，仍采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的定價(jià)方式，不論距離長(zhǎng)短，所有客運(yùn)價(jià)格均由鐵道部制定，企業(yè)沒(méi)有定價(jià)權(quán)，而票價(jià)的制定又不考慮地區(qū)鐵路建設(shè)成本差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)行統(tǒng)一票價(jià)；定價(jià)同時(shí)也缺乏人性化——無(wú)座和硬座完全沒(méi)有道理是一樣的價(jià)格。企業(yè)掌握不了定價(jià)權(quán)，收入也不是自己的，企業(yè)哪有激勵(lì)去改善經(jīng)營(yíng)管理?我國(guó)鐵路運(yùn)輸企業(yè)存在著嚴(yán)重的“體制性收入激勵(lì)不足”的問(wèn)題。員工收入方面，工資基本固定，員工也沒(méi)有激勵(lì)好好工作，相反會(huì)使員工通過(guò)抬高服務(wù)價(jià)格來(lái)增加額外收入。

③政企不分導(dǎo)致鐵路市場(chǎng)化融資困難。

在政企不分的體制下，運(yùn)輸資源必須由鐵路主管部門(mén)統(tǒng)一指揮調(diào)度；運(yùn)價(jià)形成機(jī)制與內(nèi)部財(cái)務(wù)清算機(jī)制缺乏透明度；鐵路外部投資者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范空白；鐵路吸引社會(huì)資金后的使用管理如何得到有效切實(shí)的監(jiān)控也沒(méi)有具體的政策。

政企不分導(dǎo)致投融資主體錯(cuò)位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)理應(yīng)是市場(chǎng)化融資的主體，但在鐵路行業(yè)政企不分的體制下，政府卻成為了鐵路融資的主體。這種體制性的錯(cuò)

位顯然違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。

政企不分導(dǎo)致投資主體的權(quán)益得不到保障。地方鐵路與合資鐵路在諸多方面受到經(jīng)營(yíng)上的歧視性待遇，無(wú)法平等的享有各種資源的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，即使投資了，最后也不得不作出退出的決定。

政企不分導(dǎo)致投資主體的回報(bào)率更低。鐵路行業(yè)本身的自然壟斷性，巨大的沉沒(méi)成本，以及回報(bào)周期的長(zhǎng)時(shí)間，導(dǎo)致鐵路行業(yè)對(duì)民間資本的吸引力本來(lái)較小，而在政企不分的體制中，政府并未對(duì)私人資本應(yīng)享有的定價(jià)權(quán)、收益權(quán)、退出機(jī)制做出明晰的政策規(guī)定和法律保障，吸引力就更小了；同時(shí)，在鐵道部實(shí)行高度集中統(tǒng)一指揮的條件下，任何社會(huì)投資主體對(duì)鐵路運(yùn)輸資源的配置都不具備話語(yǔ)權(quán)，如此一來(lái)，就算有意向投資的民營(yíng)和外資企業(yè)也會(huì)望而卻步了。

政企不分導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸企業(yè)不具有融資資格和能力——他們既非法人實(shí)體亦非市場(chǎng)主體，不具備財(cái)產(chǎn)權(quán)也不具有經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而沒(méi)有資格成為鐵路融資的主體，也不具有價(jià)格制定權(quán)。綜上，投資主體無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)化融資，那么他們的投資無(wú)疑會(huì)被淹沒(méi)在“國(guó)鐵”巨大的資本存量和增量之中，致使其在股權(quán)結(jié)構(gòu)中比重微小，毫無(wú)發(fā)言權(quán)。

政企不分的管理體制不改，鐵路改革就注定只能是小打小鬧，效率問(wèn)題就注定得不到解決。

3未來(lái)前景：政企分開(kāi)

(1)政府方面。

第一，弱化鐵道部職能和權(quán)力。一方面，應(yīng)該把火車(chē)的調(diào)度指揮權(quán)下放給鐵路局并且把財(cái)務(wù)清算中心從鐵道部分離出來(lái)；另一方面，中央要加強(qiáng)對(duì)鐵道部的監(jiān)管，更充分的掌握鐵路行業(yè)完善的信息。

第二，鐵道部要轉(zhuǎn)變角色，歸還職權(quán)。鐵道部不應(yīng)是鐵路改革和發(fā)展的主體，企業(yè)才是，只有完成了這個(gè)轉(zhuǎn)變，企業(yè)才會(huì)真正的改革，改革才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，效率才會(huì)提高。

第三，政府管制要獨(dú)立化、科學(xué)化，政府要規(guī)范行業(yè)行為、管理行業(yè)政策和規(guī)則。更應(yīng)該把直接經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給企業(yè)，變干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)為激勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)，變直接定價(jià)為規(guī)劃定價(jià)范圍。

第四，建立完備的監(jiān)督體制、專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必要時(shí)應(yīng)由外部機(jī)構(gòu)對(duì)鐵路實(shí)施具體改革。

第五，提供法律保障，鼓勵(lì)私企、外企參與，關(guān)鍵是要維護(hù)他們的權(quán)益。

第六，預(yù)先制定好綜合改革方案，避免重復(fù)；方案出臺(tái)前要進(jìn)行充分的論證和聽(tīng)證；改革要分階段進(jìn)行，避免盲目。

第七，盤(pán)活現(xiàn)有資源，拓寬融資渠道，提高資金配置效率，打破壟斷，鼓勵(lì)民營(yíng)和外資資金，保證其正常經(jīng)營(yíng)并獲得合理投資回報(bào)。

(2)企業(yè)方面。

第一，鐵路運(yùn)輸企業(yè)能夠根據(jù)實(shí)際需求來(lái)調(diào)度火車(chē)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并且讓企業(yè)擁有價(jià)格制定權(quán)，使其更有激勵(lì)去贏利。

第二，鐵路運(yùn)輸企業(yè)擁有直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正成為鐵路改革和發(fā)展的主體。

第三，鐵路企業(yè)擁有定價(jià)權(quán)，企業(yè)可以在鐵道部規(guī)定的價(jià)格浮動(dòng)范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要合理定價(jià)。

第四，鐵路運(yùn)輸企業(yè)接受政府的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，但企業(yè)本身?yè)碛凶灾鳈?quán)。