王維博

編者按：

中國的民主化進(jìn)程是關(guān)系到13億中國人民切身利益的事。民主，意味著公民在公共事務(wù)中有著廣泛的參與權(quán)、最后的決定權(quán)。隨著中國經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)行，民主化的潮流也在涌動(dòng)。中國民主化給人印象深刻的一點(diǎn)是基層民主，特別是中國許多地方的村委會(huì)、居委會(huì)成員的競(jìng)爭(zhēng)性直接選舉，引起了人們的關(guān)注。

中國的村委會(huì)、居委會(huì)有政府的某些特征(比如一個(gè)區(qū)域只能有一個(gè))，但是不在政府序列之中。中國的現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》《居委會(huì)組織法》將這兩種機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都確定為“自治組織”，村委會(huì)、居委會(huì)實(shí)際上都是中國基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，這些草根權(quán)力機(jī)關(guān)的民主選舉、民主管理的進(jìn)展依然具有重要意義。

在這些基層權(quán)力機(jī)關(guān)中，村委會(huì)的民主選舉開展得較早，而城鎮(zhèn)居委會(huì)的選舉是2002年中國基層民主建設(shè)的重要亮點(diǎn)。

蒙光新在會(huì)上宣布了14條村民公約：一是禁止亂砍伐；二是嚴(yán)禁賭博；三是嚴(yán)禁亂放牛羊；四是禁止唱痞山歌……

正逢秋稻插秧時(shí)節(jié)，村委會(huì)主任韋向生遇到了兩件大事。一件事是上面給他派了4名大學(xué)生“助理”，另一件事是他從鄉(xiāng)里聽說，他和他的那些前任村官，將有望享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，不用自已花錢。

韋向生是廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村村委會(huì)主任。8月初，他把消息告訴果作村(原果作屯，由于當(dāng)年以果作屯為單位成立了第一個(gè)村委會(huì)，此后一直延用“村”)首任村主任韋煥能，自從2005年“退”下來，韋煥能一直希望能將每月78元補(bǔ)貼換成正式的養(yǎng)老金。

29年前，合寨村誕生了中國第一個(gè)“村民委員會(huì)”，與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起，被譽(yù)為中國農(nóng)民的三大歷史性創(chuàng)造。

老主任韋煥能很高興，但韋向生卻隱隱覺得，缺少經(jīng)濟(jì)支持的合寨村委會(huì)，正越來越面臨行政化的尷尬。

“爭(zhēng)水”催生聯(lián)防隊(duì)

水庫爭(zhēng)水事件，催生了分田到戶后的第一個(gè)組織——鄉(xiāng)村聯(lián)防隊(duì)。

南寧乘車北行4個(gè)半小時(shí)，抵達(dá)壯族歌仙劉三姐的故鄉(xiāng)宜州，從宜州再乘車沿崎嶇小路行一個(gè)多小時(shí)，便抵達(dá)位于兩座山峰中間的合寨村。這里三縣交界，上世紀(jì)70年代末，當(dāng)時(shí)還叫合寨大隊(duì)的合寨村，是屬于宜州的一個(gè)壯族村寨。

秋播季節(jié)，村民們頂著烈日，三三兩兩彎著腰在田里插秧。由于上游幾百米遠(yuǎn)有一個(gè)水庫，這里的大部分農(nóng)田都可以種上兩季稻。

也正是這個(gè)建于人民公社時(shí)期、恩澤十幾個(gè)村莊的水庫，催生了“第一村委會(huì)”的前身——治安聯(lián)防隊(duì)。

現(xiàn)任合寨村村委會(huì)主任韋向生說，分田到戶以后，由于村民們亂砍濫伐，水庫蓄水量開始下降。上下游的村莊經(jīng)常為水爭(zhēng)執(zhí)，甚至引發(fā)械斗。一些上游缺水的村民，多次扒開口子，引水灌田，把處在下游、不安全的村民氣得直跳腳。

1979年10月份的一個(gè)晚上，原三岔大隊(duì)(合寨村的前身)3隊(duì)長(zhǎng)韋文林找來大村、新村、肯塄、乾浪四個(gè)小隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)及15名隊(duì)“干部”開會(huì)，商議如何維護(hù)水庫和村莊治安。

“聽說城里人成立了治安聯(lián)防隊(duì)，晝夜巡邏，我們也可以搞一個(gè)?！?/p>

“人多勢(shì)眾，四個(gè)村組成治安聯(lián)防，哪個(gè)村子再遇到搶水，大家就_起動(dòng)手。”

當(dāng)過小學(xué)教師的蒙頂堂提議，“如果本地人勾結(jié)外地人來偷盜或者賭博的，要禁止?！?/p>

“對(duì)，聽說其他地方還有拐賣婦女的，我們要防止?！?/p>

“馬牛糟蹋莊稼要找主家問罪?！?/p>

這次會(huì)后，十幾個(gè)人成立了一支義務(wù)聯(lián)防隊(duì)，由韋建仁當(dāng)主任，蒙國祥，韋文金、張現(xiàn)行、蒙國芬為副主任。還起草了一份治安《民約》，將禁賭、防盜、打拐等6條治安規(guī)定寫了進(jìn)去。

首份治安《民約》，火藥味濃厚。長(zhǎng)期研究村民自治的宜州市民政局基層政權(quán)股股長(zhǎng)藍(lán)建恒說，第4條“本片內(nèi)凡有偷牛盜馬者，一鏟九族”，第5條“本片凡有拐、賭、淫、偷不法行為，一律抓來批斗，嚴(yán)重者報(bào)案依法處理”。

這很情緒化，實(shí)際不可能做到，在當(dāng)時(shí)只能貼出來嚇嚇那些“不法分子”。

10天后，在新村球場(chǎng)的曬谷坪上，四村治安聯(lián)防大隊(duì)正式成立。

四個(gè)村129戶，每家來一個(gè)戶主，約120多人。韋向生說，每人自備5塊錢和1斤米，自帶板凳和碗筷，由韋文金當(dāng)場(chǎng)宣讀治安《民約》，各戶代表逐條討論，足足討論兩個(gè)多鐘頭最后由各戶派代表蓋手印。

會(huì)后，興奮的村民從下午2點(diǎn)一直喝到晚上亮燈。

成立治安聯(lián)防隊(duì)的第4天夜里，有消息傳來，上游村莊來了一幫人，扛著大錘和鋼釬，帶了雷管和炸藥，聲稱要在水庫邊炸一個(gè)出水口。韋建仁趕緊吹響牛角號(hào)，集合四個(gè)村治安聯(lián)防隊(duì)員，拿起鳥銃、鋤頭，嚴(yán)陣以待。

“人不犯我，我不犯人!上門械斗，自備棺材!”十幾個(gè)聯(lián)防隊(duì)員守在路口，大聲喊叫。

聲音傳出很遠(yuǎn)。對(duì)方很快撤了，一夜相安無事。

“護(hù)水行動(dòng)”打響了頭炮，讓聯(lián)防隊(duì)員鉚足了勁。11月4日晚，巡邏的聯(lián)防隊(duì)員看到遠(yuǎn)處山路上有人牽著一頭牛。三更半夜，牽牛干什么?隊(duì)員趕緊報(bào)告韋建仁。牛角號(hào)響起來，幾條山路同時(shí)亮起了電筒火把，偷牛人棄牛而逃。

兩次行動(dòng)令聯(lián)防隊(duì)名聲大震，“合寨村有12個(gè)自然屯，一個(gè)屯成立一個(gè)夜間巡邏隊(duì)，幾個(gè)屯又成立一個(gè)治安聯(lián)防隊(duì)?！表f向生說，聯(lián)防隊(duì)日夜巡邏，盤查生人。大家還約定，每天半夜三四點(diǎn)，安排人到村子里轉(zhuǎn)。

“第一村”之爭(zhēng)

五人合抱的大樟樹下，蒙光新、蒙有順等20多位壯族農(nóng)民，組織村民選舉產(chǎn)生了中國第一個(gè)村民委員會(huì)。

“前幾個(gè)月大家積極性很高，但聯(lián)防隊(duì)既沒人管理也沒有報(bào)酬。久而久之，隊(duì)員們開始推托了?！表f向生回憶說。

1980年實(shí)行土地承包后，生產(chǎn)隊(duì)名存實(shí)亡，村內(nèi)亂砍濫伐，賭博鬧事。偷雞摸狗的事情漸多，“村前有條河，外村的人總是到河邊對(duì)洗衣服的婦女唱下流歌，破壞家庭團(tuán)結(jié)，影響很不好。”

時(shí)任三岔大隊(duì)書記的蒙寶亮找到果地屯的蒙光新，“屯子那么大，光靠聯(lián)防隊(duì)不行，得有個(gè)正式的組織才好管事。”

這個(gè)組織可以管治安的事情，也可以管其他事。比如修路、吃水、集體林場(chǎng)分紅，還有一些家庭糾紛也需要有人調(diào)解。蒙寶亮說。

叫什么名兒呢?當(dāng)過小學(xué)教師的蒙光新說，過去隊(duì)有隊(duì)委會(huì)，校有校委會(huì)，機(jī)關(guān)有工委會(huì)，“我們成立一個(gè)社員委員會(huì)吧?！?/p>

“生產(chǎn)隊(duì)都沒有了，還叫‘社員干什么?”有人質(zhì)疑。

“就叫村民委員會(huì)!”蒙光新說。

1980年1月8日中午，果地屯在村口的球場(chǎng)上舉行了村委會(huì)成立大會(huì)，“全屯800多人，500多人到會(huì)?！表f向生回憶說。

蒙光新在會(huì)上宣布了14條村民公約：一是禁止亂砍伐，二是嚴(yán)禁賭博，三是嚴(yán)禁亂放牛羊，四是禁止唱痞山歌……

村民們一致舉手同意，簽字蓋章。

當(dāng)天夜里，全屯老小在球場(chǎng)聚餐。飯前，每個(gè)戶主領(lǐng)到一張白紙，無記名投票，推選村民委員會(huì)成員。按照得票順序，蒙光新被推選為果地屯村委會(huì)主任，另選出

一個(gè)副主任和三個(gè)委員，分別管賬目會(huì)計(jì)和出納等。“被選出來的‘干部沒有報(bào)酬，純粹是為村里人服務(wù)?！表f向生說。

當(dāng)?shù)氐摹兑酥菔兄尽芬嘤涊d了此次會(huì)議：1980年1月8日，果地屯建立村民委員會(huì)，為中國村民自治第一村。

此后，三岔大隊(duì)的12個(gè)屯紛紛效仿，建起了村委會(huì)。韋向生說，隔壁的果作屯，還偶然地搞了一次“差額選舉”。

1980年2月5日，在屯口一棵五人合抱的大樟樹下，85位村民代表開會(huì)選舉了村委會(huì)。

“果作屯有6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，開始計(jì)劃每個(gè)隊(duì)選1人加入村委會(huì)?！表f向生說，代表們選出6個(gè)人，卻發(fā)現(xiàn)村委會(huì)只需要1個(gè)主任、2個(gè)副主任，1個(gè)出納和1個(gè)會(huì)計(jì)5個(gè)人。于是，只好再次從6人中選出5個(gè)干部。

一次巧合，促成了一次差額選舉。這次會(huì)上，果作生產(chǎn)隊(duì)原隊(duì)長(zhǎng)韋煥能被選為首任村主任，細(xì)心的他，將蓋有村民印章和紅手印的“村規(guī)民約”保存了下來。

不曾想，這張信箋就成了中國首個(gè)村委會(huì)建立的佐證。

1999年底，韋煥能作為“新中國第一位村委會(huì)主任”被邀請(qǐng)參加中央電視臺(tái)的春節(jié)聯(lián)歡晚會(huì)。

從北京回來，韋煥能多了三套新衣服、一雙新皮鞋和一臺(tái)新彩電。他成了大家羨慕的對(duì)象，同時(shí)也引起果地和果作村民之間的摩擦，“第一村”的名義之爭(zhēng)。

原本定的人是蒙光新，但他當(dāng)時(shí)恰好不在，最后成行的是韋煥能。藍(lán)建恒說。果地村民認(rèn)為，最早的村委會(huì)明明是他們成立的，果作則反駁他們拿不出依據(jù)。最后，蒙光新站出來說：“果作果地都屬于合寨村，以后就說第一個(gè)村委會(huì)是合寨村的好了?！?/p>

此事方才平息。

重回“村公所”?

歷史開了一個(gè)不大不小的玩笑，最早成立村委會(huì)的廣西，成為最早撤掉村委會(huì)的地方，進(jìn)而引發(fā)全國的“撤委建所”潮。

1987年，連任兩屆村主任的韋煥能，被換了一個(gè)名稱：村長(zhǎng)。原來的村委會(huì)被改作村公所。

1985年11月，柳州地區(qū)的融水縣在285個(gè)自然村組建村委會(huì)的同時(shí)，把33個(gè)村委會(huì)改建為村公所，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予的行政管理職能，領(lǐng)導(dǎo)各村工作。村公所干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，屬集體性質(zhì)的合同干部，基本上脫產(chǎn)工作，由國家發(fā)工資。緊接著，廣西其他地方紛紛“撤委建所”。

曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年的藍(lán)建恒看來，“撤委建所”，事出有因?！案母镩_放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任務(wù)十分繁重，組織整頓、結(jié)構(gòu)調(diào)整、“三提五統(tǒng)”、財(cái)稅入庫、土地延包、社會(huì)穩(wěn)定、司法調(diào)解、教育投入、文化建設(shè)、優(yōu)撫助殘、計(jì)劃生育……加上許多臨時(shí)性、突擊性任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整天忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)。

“上面千條線，下面一根針”。任務(wù)下來，無論合理與否，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須落實(shí)，而村民卻不好“管”了。

藍(lán)建恒說，“村民不理那么多，他們認(rèn)為不合理的就拒絕執(zhí)行?！?/p>

面對(duì)巨大的壓力，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開始抱怨：鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民自治中失去了對(duì)鄉(xiāng)村的控制能力，農(nóng)民指揮不動(dòng)，任務(wù)無法完成。

1985年，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)構(gòu)——“村公所”開始在廣西成立。隨后云南、廣東、海南等9個(gè)省市也開始推行村公所試點(diǎn)。

“村公所的干部像風(fēng)箱里的老鼠，兩頭受氣，”韋煥能說。

上級(jí)的許多任務(wù)不合實(shí)際，比如有的山區(qū)不適合種水稻，上級(jí)卻下達(dá)了糧食產(chǎn)量的任務(wù)，種不種?種了明擺著叫農(nóng)民吃虧，激起干群矛盾。無奈之下，謊報(bào)數(shù)字，應(yīng)付差使。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定農(nóng)村基層組織是村民委員會(huì)而不是村公所。不管村公所和村委會(huì)“兩塊牌子一套班子”，還是村委會(huì)改村公所，都在變相剝奪村民的自治權(quán)利。

時(shí)任廣西民政廳基層政權(quán)處處長(zhǎng)韋永華同樣看到了這一問題，1994年，民政廳向自治區(qū)黨委和人大提交《關(guān)于撤銷村公所改設(shè)村民委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告》，建議撤銷村公所、改設(shè)村委會(huì)，減少管理層級(jí)，減輕群眾負(fù)擔(dān)，使村民開展村民自治。

1994年，在民政廳的建議下，廣西開始撤銷村公所，恢復(fù)村委會(huì)。但仍有少數(shù)地區(qū)在村委會(huì)和村公所之間徘徊。

官員內(nèi)部也有不同的意見。1995年，中共柳卅I地區(qū)委員會(huì)向自治區(qū)黨委提出《關(guān)于柳州地區(qū)暫不開展將村公所改為村民委試點(diǎn)工作的請(qǐng)示》，請(qǐng)求暫不撤所，文中列舉了設(shè)村委會(huì)不利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有礙于維護(hù)安定團(tuán)結(jié)等5條理由。

民政廳很快以文件的方式向自治區(qū)黨委建議，全區(qū)都應(yīng)按照自治區(qū)黨委的統(tǒng)一部署撤所改委，不能在個(gè)別地區(qū)搞特殊化。

當(dāng)時(shí)有兩種意見，一是主張撤委建所，二是堅(jiān)持搞村委會(huì)。藍(lán)建恒說，

堅(jiān)持搞村公所的認(rèn)為村委會(huì)“不聽話”，一些政策規(guī)定的稅收費(fèi)用收不上來，方針政策貫徹落實(shí)不下去，村公所可以行政化管理，有利于政府工作。

堅(jiān)持搞村委會(huì)的人認(rèn)為，村公所是國民黨政府時(shí)期的稱呼，設(shè)村公所等于倒退60年，而且村公所只服從上頭的命令，而村委會(huì)就可以按農(nóng)村實(shí)際辦事。

在藍(lán)建恒看來，廣西的這些爭(zhēng)論，正是當(dāng)時(shí)全國范圍內(nèi)關(guān)于要不要村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是“領(lǐng)導(dǎo)”還是“指導(dǎo)”關(guān)系等一系列問題的激烈辯論的縮影。

1996年3月，在廣西民政廳多次督促下，柳州地區(qū)撤掉村公所。當(dāng)年底，廣西共建立和恢復(fù)村委會(huì)14800多個(gè)，長(zhǎng)達(dá)9年的村公所歷史在廣西結(jié)束。其他各省也陸續(xù)將村公所改為辦事處，或直接撤銷，恢復(fù)了村委會(huì)。

村民自治兜了一大圈，又回到了村委會(huì)基層民主的道路。

“行政化”困境?

沒有集體經(jīng)濟(jì)的支持，村委會(huì)運(yùn)作困難，單純依靠政府財(cái)政，則面臨“行政化”的困境。

數(shù)十年過去，“民主自治第一村”的村委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)并不順利。

韋向生告訴《中國新聞周刊》，從最早產(chǎn)生村委會(huì)開始，合寨村定的就是三年一換屆。但是因?yàn)榉N種原因，經(jīng)常是不能按期舉行。

2002年6月，38歲的韋向生當(dāng)選為合寨村村主任，同時(shí)兼任村支書。雖然支書主任“一肩挑”，至今已連任三屆，但韋向生時(shí)常感慨，他的權(quán)力甚至比過去一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)權(quán)力還小。

1976年，初中畢業(yè)的韋向生開始幫生產(chǎn)隊(duì)“計(jì)工分”?！吧a(chǎn)小隊(duì)一般都有隊(duì)長(zhǎng)、副隊(duì)長(zhǎng)、輔導(dǎo)員和記分員和一名指導(dǎo)員。在韋向生的眼中，當(dāng)隊(duì)長(zhǎng)不僅全家光榮，開會(huì)可以記工分，一年下來，還有“照顧工分”，將來子女讀書可以優(yōu)先推薦

分田到戶之后，集體經(jīng)濟(jì)基本上沒有，村委會(huì)的全部資產(chǎn)就是這棟兩層辦公樓和樓前的院子，韋向生說，全村一年有25000元收入，其中包括集體林場(chǎng)承包費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵(lì)種甘蔗的獎(jiǎng)金和部分土地承包費(fèi)。

“土地承包費(fèi)主要給村民小組長(zhǎng)發(fā)補(bǔ)貼，每人每月30元，數(shù)額都是村民代表討論決定的。”韋向生說，他手上可調(diào)動(dòng)的資金不到2萬元。

為了維持村委會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，從1999年起，村官的補(bǔ)貼全部由市財(cái)政統(tǒng)一發(fā)，每月90元。2002漲到每月130元，去年市里再次發(fā)文，村支書、村主任“一肩挑”的每月380元，不是“一肩挑”的每月330元。

據(jù)藍(lán)建恒介紹，去年全市210個(gè)村，社區(qū)，“一肩挑”的已達(dá)到180多個(gè)。

拿著公家的錢，韋向生的事務(wù)多了起來，“每天要應(yīng)付各種各樣的會(huì)議、學(xué)習(xí)，年底還接受鄉(xiāng)里的目標(biāo)管理考核?！表f向生無奈地說，村委會(huì)越來越像一個(gè)部門，村集體沒有錢，修路，改水、建文化中心、民房改造這些都要向上級(jí)伸手要，韋向生每天的主要工作就是向鄉(xiāng)里跑項(xiàng)目，要資金。

另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，由于人多地少，越來越多的人外出打工，有時(shí)想要召集村民開會(huì)商議事情，“有時(shí)圍村子轉(zhuǎn)好幾圈也找不出幾個(gè)年輕人”。

顯然，村委會(huì)職能行政化已成為合寨的新困擾，村民的自治還需要更多的動(dòng)力。