杜睿云

半個多世紀前，在我國的神州大地上出現(xiàn)了以限制農(nóng)民自由遷徙為主要目的的戶籍制度，人為構(gòu)筑了城鄉(xiāng)之間的森嚴壁壘。嚴格的戶籍制度在客觀上保證了中國用不到30年的時間就完成了資本的原始積累，加速了工業(yè)化進程，同時在城市和農(nóng)村形成了相對穩(wěn)定的社會環(huán)境。但這也造成了我國農(nóng)民利益權(quán)利的長期缺失，并且給我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的負面影響。

一、我國戶籍制度的歷史成因

城市是人類社會在漫長的演變過程中逐步形成和發(fā)展起來的。英國工業(yè)革命以后，隨著工業(yè)化的發(fā)展，在大多數(shù)西方國家，其社會逐漸由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)和服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會轉(zhuǎn)變，它主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口居住地點向城市的遷移和農(nóng)村勞動力從事職業(yè)向城市二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。在城市化進程中，由于城鄉(xiāng)之間資源分配以及不同部門生產(chǎn)率的巨大落差，農(nóng)村人口向城市流動是一種必然的歷史現(xiàn)象，農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民的差別也是一種自然差別。但是在建國初期，由于長期飽受內(nèi)憂外患之苦，并且受到蘇聯(lián)發(fā)展模式的嚴重影響，我國制定了用農(nóng)業(yè)為工業(yè)“輸血”，保證重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。正是基于上述鞏固新生政權(quán)和加快工業(yè)化進程的需要，相繼制定和出臺了以城鄉(xiāng)分離的“二元”戶籍制度為核心的一系列限制農(nóng)民進城的政策制度，對人口的自由流動和遷徙進行了極為嚴格的控制與限定。但是，隨著改革開放以來我國社會主義各項事業(yè)的不斷發(fā)展與進步，城鄉(xiāng)分離的“二元”戶籍制度已經(jīng)越來越不適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要與要求，因此，能否對其進行合理有效的改革，就成為決定我國能否保持經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定增長與順利構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵因素。

二、對我國戶籍改革的認識

我國的專家學者已經(jīng)在戶籍制度改革方面做了大量卓有成效的研究與探討，這些理論研究對我國戶籍改革的順利進行都將提供諸多積極有益的借鑒和參考。對此，筆者認為，對于我國戶籍制度這塊“堅冰”。應該采取先“破冰”，之后再“融冰”的方法進行化解。

“破冰”的立足點要放在去除套在中國農(nóng)民身上幾十年的無形枷鎖，讓中國農(nóng)民真正獲得遷徙的自由。這不僅是當前經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要，同時也是實現(xiàn)人人平等的社會公平與正義的需要。其實，在現(xiàn)有國情條件下，破除戶籍樊籬，放開對人口流動的限制并不會像一些學者所擔心的那樣會對我國城鎮(zhèn)社會造成巨大沖擊。原因主要有兩點：首先，城鎮(zhèn)就業(yè)的供給將決定農(nóng)民進城的需求，如果城鎮(zhèn)不能提供足夠的就業(yè)機會滿足農(nóng)民在當?shù)厣a(chǎn)生活的需要，那么，鄉(xiāng)土情結(jié)較重的農(nóng)民就不會在收益無法保證的前提下選擇遠離農(nóng)村進入陌生的城鎮(zhèn)去負擔更大的生活成本，即使進入城鎮(zhèn)也一定會在社會保障缺失、教育入學困難、工作就業(yè)緊張等“城鎮(zhèn)推力”的作用下回到農(nóng)村。其次，根據(jù)托達羅人口流動模型，農(nóng)村勞動力做出向城市遷移的決策并不取決于城鄉(xiāng)實際的收入差異，而是城鄉(xiāng)預期的收入差異。同時，受教育程度也是影響人們對預期收入判斷與衡量的關(guān)鍵因素，農(nóng)村居民的受教育程度越高，其向城市轉(zhuǎn)移的預期收入也就越高，因此遷移的可能性也就越大。但是，我國目前的現(xiàn)實情況是農(nóng)村人口受教育程度嚴重不足，受教育質(zhì)量明顯落后，即使他們不受預期收入這個因素的影響制約進入城鎮(zhèn)，也不太可能在城鎮(zhèn)長期工作與生活。因為隨著社會生產(chǎn)力的不斷進步與發(fā)展，各行各業(yè)對勞動者的勞動素質(zhì)與勞動技能的要求也越來越高，低素質(zhì)的勞動力必將被市場所淘汰。我國政府現(xiàn)在雖然已經(jīng)開始重視職業(yè)教育的發(fā)展，并且逐步認識到職業(yè)教育在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移方面的作用，但由于我國教育的總供給歷來就十分短缺，而職業(yè)教育的發(fā)展更是嚴重落后，職業(yè)教育對人才的培養(yǎng)與輸送現(xiàn)在還遠遠達不到高質(zhì)量城鎮(zhèn)化對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的要求。因此，改革戶籍制度，全面放開對人口流動的限制，絕對不會發(fā)生城鎮(zhèn)人口的急劇膨脹。值得欣喜的是。在“破冰”方面，我國已經(jīng)取得了巨大的突破。

而“融冰”的立足點應該著眼于剝離戶籍制度背后的與公民社會生活密切相關(guān)的利益權(quán)利以使其能夠合理流轉(zhuǎn)。就目前的情況來看，在這點上我國還有很長的一段路要走。隨著中國改革開放的不斷深入，我國小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐，但是各個大中城市的戶籍改革卻是如履薄冰，舉步維艱，而這些大中城市戶籍改革始終不能順利推進的主要原因就是因為在大中城市的戶口背后有著相比小城鎮(zhèn)更為紛繁的利益安排，涉及各個利益集團之間的博弈也更加復雜。我國戶籍制度的不合理性并不在于戶口本身，農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口就其自然意義來說僅僅是對人們居住地點和從事職業(yè)的一種規(guī)定和說明，不涉及公民地位與權(quán)利的問題。其最大不合理性表現(xiàn)在人們因為戶口不同而導致其享有的利益權(quán)利以及社會地位的巨大懸殊，而這種懸殊在大中城市表現(xiàn)得就更為明顯。為了更直觀地說明由于我國現(xiàn)行戶籍制度所造成的公民權(quán)益的人為割裂與缺失，這里參照甘滿堂博士在2001年所作研究的基礎(chǔ)上通過下表進行分析。

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民得以從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)甚至大中城市。同時，又因為現(xiàn)行戶籍制度的長期制約，進城農(nóng)民在與戶籍制度密切相關(guān)的教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等諸方面，同城市居民相比始終處于弱勢。難以成為真正意義上的市民。我國的社會結(jié)構(gòu)已然由先前的“二元”結(jié)構(gòu)向著現(xiàn)在的“三元”結(jié)構(gòu)逐步變化，在傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民與市民這兩個群體之間增加了一個農(nóng)民工群體。農(nóng)民工是從第一產(chǎn)業(yè)分離出來進入城市(這里使用“城市”一詞替代“城鎮(zhèn)”主要是因為大中城市里的轉(zhuǎn)移農(nóng)民工與原住居民在社會生活各個方面的比較中，利益權(quán)益的缺失更為明顯)第二、三產(chǎn)業(yè)的打工者，他們既不是真正意義上的農(nóng)民，因為他們已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動：更不是現(xiàn)實意義中的市民，因為他們并沒有完全融入城市生活，也沒有被城市文明所同化。他們往往扮演著農(nóng)民與市民的雙重角色，城市社會對他們的態(tài)度“只是經(jīng)濟吸納。但卻社會拒人”(甘滿堂，2001)，他們從未徹底融入城市，而城市也從未真正接納他們，這種局面如果不能得到改善，必將嚴重影響我國社會的和諧與穩(wěn)定。

三、我國戶籍改革需要解決的中心難題

在改革我國現(xiàn)行戶籍制度的問題上，不論是學界還是民間早已達成共識，但是真正實施起來卻是步履維艱，阻力重重。其實從法律上廢除“戶籍制度”，允許公民“自由遷徙”并不太難，但是切斷戶籍背后的利益臍帶卻是難上加難。因此戶改之難不難在放寬對人口流動的限制，而是難在怎樣打破現(xiàn)有的利益格局，剝離附加在戶口背后的公民政治經(jīng)濟文化權(quán)益，以及怎樣使社會公共服務和公共福利能夠跟上。薄薄的一本戶口簿如果沒有背后勞動就業(yè)、住房養(yǎng)老、教育醫(yī)療等如此之多的“附加值”，它對人們就不會產(chǎn)生任何吸引力，也不可能牽扯出諸多紛繁復雜的社會問題。因此，對我國戶籍制度的改革不能只

停留在廢除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口本身來進行，一定要抓住戶籍改革主要矛盾中的中心問題，實現(xiàn)重點突破。統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍當然是必須的，但這絕對不是解決問題的關(guān)鍵所在，它只是為我們的改革破題開路，對于從根本上改變我國城鄉(xiāng)“二元”社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀并不能發(fā)揮決定性的作用。對城鄉(xiāng)戶籍制度的改革不能從根本上進行，就好比相關(guān)部門給億萬農(nóng)民開出了一張數(shù)額巨大的空頭支票，因為它的金額巨大，廣大農(nóng)民能夠獲得短暫的驚喜，但當他們發(fā)現(xiàn)支票并不能兌現(xiàn)時，又將產(chǎn)生同樣巨大的失望。因此，突破戶籍改革的瓶頸，關(guān)鍵是解決好前面所提到的三個問題，即如何打破現(xiàn)有的利益格局、如何革除現(xiàn)行戶籍制度的利益分配功能以及如何配套社會保障和公共服務。這三個問題解決了，戶籍改革才有可能真正成功。

四、對我國戶籍改革的政策建議

(一)戶籍改革要先解決好農(nóng)民工問題

對于戶籍改革，筆者認為一步到位的難度很大，而且也容易造成對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的沖擊。因此，我們首先應把重點放在2億農(nóng)民工身上，也就是將與城鎮(zhèn)聯(lián)系最為緊密的這部分“農(nóng)民”的戶口問題解決好，再逐步擴大和深化改革。最終破除束縛農(nóng)民幾十年的戶籍樊籬。改革開放以后，我國的城鎮(zhèn)化建設取得了輝煌的成就。截至2007年底。我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到44.9％，比1982年21.1％的城鎮(zhèn)化水平提高了23.8個百分點，25年間年均增長0.95個百分點。但是，隱藏在我國城鎮(zhèn)化耀眼數(shù)據(jù)背后的是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)差異突出等無法回避的現(xiàn)實矛盾與問題。我國城鎮(zhèn)化過程中所轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口具有非常明顯的“兩棲化”特征，而城鎮(zhèn)特別是大中城市對這些農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在經(jīng)濟發(fā)展上的接納與社會生活中的不接納這一矛盾就是導致我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，人口遷移不具有長期穩(wěn)定性的最主要原因。其中，社會生活中的不接納主要表現(xiàn)在由于戶籍制度的長期影響而使得我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在城鎮(zhèn)的勞動就業(yè)、住房養(yǎng)老、教育醫(yī)療等方面與原住居民的巨大反差。農(nóng)民工為城鎮(zhèn)建設與經(jīng)濟發(fā)展做出了極大的貢獻，但是卻不能分享現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明的豐碩成果，相比我國7億多農(nóng)民而言，解決好這2億多農(nóng)民工的戶口問題，更緊迫也更現(xiàn)實。因此，提高我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，使我國農(nóng)民既能“化”得進去，更能“留”得下來，就是我國戶籍改革的首要一步。

(二)統(tǒng)籌全局進行戶籍改革

當年我國實行城鎮(zhèn)戶籍準入制度是由于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，而今對它的改革也應綜合考慮我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要來進行。這并不是忽視戶籍改革中公民基本權(quán)利平等的重要意義，而是希望戶籍改革要從國家戰(zhàn)略發(fā)展高度進行。經(jīng)濟的發(fā)展和社會的全面進步才是最終廢除我國戶籍制度的關(guān)鍵，光從法律角度進行的戶改雖然正義，但卻不能解決改革中的主要矛盾與問題。我國戶籍制度的改革本身并不復雜，但與戶籍制度相關(guān)的其他附加制度的改革卻錯綜復雜，如教育改革、醫(yī)療改革、社會保障改革等等。這些都因為國家財政支付能力有限和利益集團之間的相互博弈而舉步維艱。因此。對戶籍管理制度進行改革必須考慮地區(qū)之間的現(xiàn)實差異，中央把握大的改革方向，確定改革的試點城市，選擇一些經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢明顯，財政收入實力雄厚的省市率先推行戶籍制度改革。也就是先在一部分地區(qū)進行改革，讓少數(shù)人先享受戶籍改革帶來的好處，之后再推行全面的改革，去除戶籍制度的枷鎖。同時，戶籍改革要與我國的城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，發(fā)揮職業(yè)教育在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力方面的重要作用，使轉(zhuǎn)移勞動力的受教育程度與其戶口相關(guān)聯(lián)。這樣既能保證城鎮(zhèn)化建設的高質(zhì)量，又能全面提高我國農(nóng)村人口的整體素質(zhì)。適應國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需要。

(三)剝離與戶籍相關(guān)的配套利益

這一點，是戶籍改革中最難解決的一個問題，因為在經(jīng)濟蛋糕沒有做得足夠大之前，它一定會侵占一部分利益集團的既得利益。剝離戶籍背后的配套利益實質(zhì)就是實現(xiàn)公民利益權(quán)利的無差別化，如果既不想使現(xiàn)在得到“利益蛋糕”的人獻出他們手中的一部分“蛋糕”，而又要給更多的人分享“蛋糕”的權(quán)利，那么只能把現(xiàn)有“蛋糕”做大，而且要做得足夠大。只有做到這一點，我國現(xiàn)行戶籍制度背后所附加的各種利益才有可能被完全剝離或?qū)崿F(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，這也符合馬克思所說的“物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀”的觀點。因此，對于我國的戶籍改革而言，夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)至關(guān)重要，也就要求我們必須加快社會主義經(jīng)濟建設，特別是加快社會主義新農(nóng)村建設與農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。只要得不到經(jīng)濟基礎(chǔ)的強有力保證，那么，公民權(quán)利人人平等的實現(xiàn)就只能是我們的美好愿望。

(四)創(chuàng)新戶籍改革手段

戶籍改革是擺在我國政府和學者面前的一項艱巨任務，對它的改革，既需要大勇氣，更需要大智慧。要有大勇氣就是要求我們的政治家要拿出一種天變不足畏，祖宗不足法，流俗之言不足恤的改革魄力，敢于挑戰(zhàn)改革過程中遇到的困難和阻力，為最終實現(xiàn)創(chuàng)建和諧社會的既定目標鋪平道路：要有大智慧就是要求我們的政策制定者不要局限于條條框框，而是要在借鑒吸收其他國家戶籍管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的現(xiàn)實國情，走出一條具有中國自己特色的戶籍改革之路，通過理論研究和大膽實踐探索出一條既能剝離戶籍背后的利益權(quán)利或使其能夠合理流轉(zhuǎn)，又不至于產(chǎn)生新的社會矛盾與群體對立的戶籍改革之路。比如，可以推行在一地工作滿一定時間或者納稅達到多少金額就可申請轉(zhuǎn)為當?shù)貞艨诘霓k法，這樣就實現(xiàn)了從個人貢獻與居住事實角度出發(fā)來辦理戶口的遷移。另外，還可通過稅收征收的方式對國民經(jīng)濟財富進行二次分配，如實行城鎮(zhèn)化建設稅或社會保障稅的征收。具體來說，就是采取工廠企業(yè)與個人按利潤和工資收入的一定比例分別繳納，再由地方財政補貼部分，中央統(tǒng)籌安排，將這些稅收收入作為國家專項資金用于對農(nóng)民工實行統(tǒng)一的社會保障。

五、結(jié)語

如今，我國現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)越來越不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和要求，破除阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戶籍樊籬，使這個計劃經(jīng)濟時代留下的最后一堵高墻能夠安然地“壽終正寢”，既是維護我國社會公平正義的客觀需要，同時也是確保中國經(jīng)濟保持高速穩(wěn)定增長與社會安定和諧的必要前提。雖然戶籍改革異常艱難。但是相信在黨中央，國務院的正確領(lǐng)導和地方政府的積極探索下，我國戶籍制度的改革必將取得最后的勝利?！罢x或許會遲到，但它永遠也不會缺席。”