崔　寧

摘要本文以長(zhǎng)三角為例，認(rèn)為漠視或規(guī)避多元主體利益問(wèn)的沖突是傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃失敗的根本原因，維護(hù)公共利益是區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)要求。從地方本位入手，指出長(zhǎng)三角地區(qū)各個(gè)行政主體間由于利益不協(xié)調(diào)的一些表現(xiàn)，闡明協(xié)調(diào)政府問(wèn)利益是區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)，并提出了區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施管理調(diào)整若干建議，從而提高區(qū)域規(guī)劃編制的合理性、決策的科學(xué)性和實(shí)施的可行性。

關(guān)鍵詞長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃政府競(jìng)爭(zhēng)利益協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：17061.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近年來(lái)，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)在區(qū)域合作中的發(fā)展勢(shì)頭可以說(shuō)是有目共睹的，但是，隨著區(qū)域合作的增多，各個(gè)地方政府間的利益沖突也增多，不同層級(jí)政府“各自為政”的理性選擇，其結(jié)果往往表現(xiàn)出整體上的發(fā)展無(wú)序和不理性，而地方發(fā)展規(guī)劃作為反映地方政府意圖的規(guī)劃，不可避免地受到政府競(jìng)爭(zhēng)行為的影響①，本文將從政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)方面來(lái)探討長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。

一、長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)調(diào)中的主要障礙一政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)

區(qū)域規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地利用的總體部署，其目標(biāo)是發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)，達(dá)到人和自然的和諧共生，促使區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展②，其核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)。

由于地方本位，即地方政府為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和地方政府的政績(jī)目標(biāo)，從而追求本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益最大化，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中從本位主義的角度出發(fā)，采取相應(yīng)的措施、策略或政策的一種行為原則或行為方式。③地方政府競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)發(fā)展環(huán)境的改善，在一定程度上成為倡導(dǎo)區(qū)域一體化的重要力量。然而，正如一些學(xué)者所指出的，長(zhǎng)三角是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的都市密集地區(qū)，但是諸多行政單元各自進(jìn)行“理性選擇”的整體結(jié)果卻表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展的無(wú)序和惡性近域競(jìng)爭(zhēng)。④目前長(zhǎng)三角地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)所造成的區(qū)域協(xié)調(diào)障礙主要表現(xiàn)在如下若干方面：

(一)政策上的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

以招商引資為例，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，吸引資金、引進(jìn)項(xiàng)目是正常的。因?yàn)?，無(wú)論是地方官員的政績(jī)指標(biāo)還是稅收與就業(yè)都需要產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的支撐。但是，目前長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的各個(gè)地方政府采取甩賣式的競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到了非常慘烈的程度。蘇州是中國(guó)吸引外資最為成功并將這個(gè)戰(zhàn)略發(fā)揮到極至的榜樣，但蘇州也為此付出了相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)。一份江蘇省的內(nèi)部刊物披露，蘇州的土地開(kāi)發(fā)成本為每畝20萬(wàn)元，但是為了引進(jìn)外資，卻將地價(jià)壓至每畝15萬(wàn)元。在惡性競(jìng)爭(zhēng)的利益驅(qū)使下，周邊的吳江、寧波、杭州地區(qū)只好將地價(jià)壓至每畝5萬(wàn)元的超低水平。實(shí)際上，滬、浙、蘇三地也都舉行過(guò)聯(lián)合招商引資活動(dòng)，這本應(yīng)成為三方進(jìn)行加強(qiáng)信息溝通、利益協(xié)調(diào)、開(kāi)展深層次發(fā)展的重要契機(jī)或者說(shuō)平臺(tái)。而恰恰相反，這一聯(lián)合招商活動(dòng)最終演變成區(qū)內(nèi)各城市競(jìng)相壓價(jià)，相互攀比優(yōu)惠政策的惡性競(jìng)爭(zhēng)。⑤

(二)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。

所謂產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，是指區(qū)域內(nèi)地區(qū)間的工業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性程度較高，相似系數(shù)越接近1，表明相似程度越高。目前，長(zhǎng)三角16城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)高達(dá)80％以上，尤其是汽車、家電和現(xiàn)代通信設(shè)備等制造行業(yè)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化是一個(gè)相當(dāng)突出的問(wèn)題，這在微觀經(jīng)濟(jì)層面上導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的兩重經(jīng)濟(jì)損失。⑥

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的接近、資源稟賦的相似，以及歷史上要素和產(chǎn)品在地緣上的交換互動(dòng)而形成的緊密性經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，是長(zhǎng)三角區(qū)域工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高相似性的一個(gè)重要原因?；谝陨弦蛩兀瑓^(qū)域內(nèi)政府決策行為也往往具有相似性，在一定的財(cái)政壓力之下，地方政府往往是從本地區(qū)的就業(yè)、增加稅收、政府政績(jī)等角度去選擇和投資具有高額利潤(rùn)的加工業(yè)項(xiàng)目整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源配置狀態(tài)就必然呈現(xiàn)同構(gòu)性。

(三)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性問(wèn)題突出。

由于長(zhǎng)三角各地方政府片面追求自身利益最大化，進(jìn)行地區(qū)大戰(zhàn)與地區(qū)封鎖，進(jìn)而損害了地方政府之間的應(yīng)有合作關(guān)系，從而出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生。例如，因工業(yè)污水和生活污水的排放量急劇增加，生態(tài)環(huán)境惡化，使本區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重威脅。特別是在太湖地區(qū)，流域面積僅占全國(guó)的0138％，各種污水排放量卻高達(dá)32億噸／年，為全國(guó)的10％，大大超過(guò)了環(huán)境的承載能力，嚴(yán)重威脅了人民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。⑦

正如奧爾森所闡述的“集體行動(dòng)的困境”⑧一樣，在長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化面前，各地方政府往往囿于局部的地方利益，對(duì)區(qū)域公共事務(wù)和公共問(wèn)題采取“不作為”和“搭便車”的態(tài)度，即都不想付出治理成本，卻想享受治理績(jī)效，結(jié)果必然是區(qū)域公共物品供給持續(xù)性不足、區(qū)域公共事務(wù)無(wú)人間津。

二、區(qū)域規(guī)劃管理調(diào)整一公共利益的實(shí)現(xiàn)

地方政府間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)制約了長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，因而，無(wú)論從國(guó)家層面，還是從單個(gè)城市區(qū)域?qū)用?，都殷切期盼并試圖通過(guò)區(qū)域規(guī)劃制定出一種多方共同遵守的“游戲規(guī)則”，引導(dǎo)區(qū)域整體朝著良性互動(dòng)、有序競(jìng)爭(zhēng)的方向發(fā)展。⑨就長(zhǎng)江三角洲地區(qū)而言，在當(dāng)前分權(quán)體制和多元投資的背景下，自上而下的編制和實(shí)施管理模式已不再適應(yīng)目前區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施管理模式亟須調(diào)整。

(一)構(gòu)建不同層級(jí)政府間利益對(duì)話的平臺(tái)。

分權(quán)制后，地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，而不再僅僅是上級(jí)政府決策的被動(dòng)執(zhí)行者，而是地方社會(huì)事務(wù)的管理者，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者。對(duì)長(zhǎng)江三角洲而言，要想將區(qū)域規(guī)劃做的好，并能夠切實(shí)可行地將其付之實(shí)踐，首先必須建立一個(gè)由地級(jí)市及其以上的城市政府組成的區(qū)域規(guī)劃與管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，為不同層級(jí)地方政府間利益對(duì)話、交流、碰撞，直至走向融合構(gòu)建一個(gè)互動(dòng)互求和利益協(xié)商的平臺(tái)。該機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，關(guān)鍵在于地方利益協(xié)調(diào)和最后仲裁工作。在加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃管理問(wèn)題的討論上，多數(shù)學(xué)者建議規(guī)劃?rùn)?quán)力的適當(dāng)上收，籌建一個(gè)絕對(duì)權(quán)威的、擁有規(guī)劃和投資權(quán)力的機(jī)構(gòu)。但是這種機(jī)構(gòu)如果不能平衡、協(xié)調(diào)規(guī)劃中多元行動(dòng)體利益的話，那么區(qū)域規(guī)劃又將重新回歸計(jì)劃集權(quán)管理的老路。⑩

(二)逐步提高區(qū)域規(guī)劃中公眾參與。

與當(dāng)前城市規(guī)劃公眾參與實(shí)踐相比，區(qū)域規(guī)劃中公眾參與相對(duì)滯后。梁鶴年認(rèn)為，公眾參與是一種“契約式”的民主，是規(guī)劃?rùn)?quán)力的分配和再分配。區(qū)域規(guī)劃編制和實(shí)施管理僅僅由政府(不同層級(jí)政府)來(lái)完成是不夠的，其最后實(shí)施在很大程度上必須得到公眾支持、配合才能得以實(shí)現(xiàn)。因而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，提高公眾參與是區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的必然，即在正式的規(guī)劃途徑之外，開(kāi)辟一條不完全是官方的意見(jiàn)交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道，通過(guò)制定公平準(zhǔn)則，建立公開(kāi)的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過(guò)程，以尋求解決區(qū)域發(fā)展中的各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個(gè)透明度高、可信度強(qiáng)、滿足全社會(huì)愿望的區(qū)域規(guī)劃。通過(guò)公眾參與這種社會(huì)開(kāi)放式的規(guī)劃(即規(guī)劃管理的社會(huì)化)，廣泛地吸納來(lái)自社會(huì)各界的不同聲音，從而規(guī)避了由于公共信息不對(duì)稱

性致使區(qū)域規(guī)劃偏離公共利益的可能性。

(三)注重區(qū)域規(guī)劃過(guò)程管理。

相比于其他類型的規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃更具有宏觀性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的特征，追求的是區(qū)域10年、20年或更長(zhǎng)時(shí)間段的長(zhǎng)期利益。但受規(guī)劃決策者“有限理性”和規(guī)劃中信息不對(duì)稱約束，區(qū)域長(zhǎng)期利益很難具體把握，追求區(qū)域長(zhǎng)期利益只可能是建立在一個(gè)個(gè)短期利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不斷變化的區(qū)內(nèi)外環(huán)境而不斷修正的過(guò)程。

注重規(guī)劃過(guò)程管理對(duì)于日新月異的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)更具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。盡管區(qū)域規(guī)劃過(guò)程管理煩瑣，大大增加區(qū)域規(guī)劃管理的成本，但通過(guò)這種規(guī)劃過(guò)程管理，卻實(shí)現(xiàn)了區(qū)域規(guī)劃最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，即大大提高了規(guī)劃的實(shí)踐可操作性。與指令性很強(qiáng)的終極目標(biāo)規(guī)劃管理相比，注重階段目標(biāo)(為了實(shí)現(xiàn)短期利益)的過(guò)程管理使規(guī)劃更富有彈性，以應(yīng)對(duì)不斷變化的外部環(huán)境。這并不意味著區(qū)域規(guī)劃應(yīng)拋棄原有的“剛性”約束。作為政府宏觀調(diào)控的一種重要手段，解決在環(huán)境保護(hù)等方面的“市場(chǎng)失靈”是區(qū)域規(guī)劃的重要職責(zé)。

三、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)國(guó)際區(qū)域規(guī)劃理論發(fā)展前沿及中國(guó)的實(shí)際，有學(xué)者認(rèn)為。長(zhǎng)江三角洲一體化區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體系以下一些新的理念：其一。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)市場(chǎng)化使區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)要素配置產(chǎn)生差異性，如果這種差異性發(fā)展過(guò)度，就會(huì)引發(fā)一系列失衡。因此，需要通過(guò)區(qū)域規(guī)劃的作用進(jìn)行調(diào)節(jié)，區(qū)域規(guī)劃成為政府宏觀調(diào)控的重要手段。其二，區(qū)域的開(kāi)放性特點(diǎn)使得區(qū)域規(guī)劃不能直接靠計(jì)劃干預(yù)來(lái)實(shí)施，而是要通過(guò)資源共享機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)發(fā)揮效應(yīng)。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變。由主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢慢退回到公共服務(wù)職能上，企業(yè)將開(kāi)始扮演制度變化的主角，這也是企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位慢慢確立的過(guò)程。同時(shí)，用法律進(jìn)一步規(guī)范中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，實(shí)現(xiàn)制度化的權(quán)力分享。在這個(gè)過(guò)程中，綜合性發(fā)展規(guī)劃將主要描述發(fā)展期內(nèi)政府所要做的工作以及為私營(yíng)部門提供信息服務(wù)，重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃的作用將不斷提高，規(guī)劃主要是約束政府的，體現(xiàn)出政府行為的透明性和可預(yù)期性。

注釋：

①惠彥，陳雯，政府間競(jìng)爭(zhēng)行為與地方發(fā)展規(guī)計(jì)劃編制，地域研究與開(kāi)發(fā)，2008年第2期

②崔功豪，魏清泉，陳宗必，區(qū)域分析與規(guī)劃，高等教育出版社，1999年版，第23-26頁(yè)，

③張(景頁(yè))瀚，長(zhǎng)江三角洲一體化進(jìn)程研究，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年版，第300頁(yè)

④張京祥，都市密集地區(qū)區(qū)域管治中行政區(qū)劃的影響，城市規(guī)劃，2002年第9期

⑤王擴(kuò)建，長(zhǎng)江三角洲區(qū)域合作中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年第2期

⑥郭茜琪，長(zhǎng)三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源整合的制度環(huán)境分析，理論學(xué)刊，2006年第6期

⑦姚先國(guó)，謝曉波，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為分析，中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2004年第3期

⑧臭爾森，集體行動(dòng)的邏輯，上海人民出版社，2006年版，第23頁(yè)。

⑨谷人旭，李廣斌，區(qū)域規(guī)劃中的利益協(xié)調(diào)初探一以長(zhǎng)江三角洲為例，城市規(guī)劃，2006年第8期

⑩區(qū)域規(guī)劃中的利益協(xié)調(diào)研究一以長(zhǎng)江三角洲為例，2006年第8期