從“三統(tǒng)一”看黨的執(zhí)政方式

李發(fā)銓

[摘要]黨的執(zhí)政方式建設(shè)要遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一這一民主政治建設(shè)的一般規(guī)律，在這一規(guī)律作用下，黨的執(zhí)政方式在黨政關(guān)系方面要實(shí)行黨政分開，在執(zhí)政手段方面要實(shí)行依法執(zhí)政，在執(zhí)政保障上要建立和完善黨內(nèi)民主。

[關(guān)鍵詞]人民當(dāng)家作主；依法治國；依法執(zhí)政；黨內(nèi)民主

[中圖分類號]D262

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0024-04

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國是社會主義民主政治的三個(gè)基本要素，這三個(gè)要素既各有特點(diǎn)，相互區(qū)別，又相互聯(lián)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一，是這三個(gè)要素在保持各自的特點(diǎn)并存在相互間的差別或?qū)α⒒A(chǔ)上的統(tǒng)一，即統(tǒng)一是有差別的統(tǒng)一，差別是統(tǒng)一性之下的差別。三要素的統(tǒng)一性在于人民當(dāng)家作主是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的目的和歸宿。江澤民曾指出：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)人民民主，充分保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，是我國政權(quán)建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿”，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國，都必須適應(yīng)人民民主及其發(fā)展要求，為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主服務(wù)。三個(gè)要素的統(tǒng)一性還可以理解為它們在保持各自特點(diǎn)基礎(chǔ)上的“三位一體”，即黨的領(lǐng)導(dǎo)概念本身就內(nèi)含著人民當(dāng)家作主和依法治國的要求。而人民當(dāng)家作主和依法治國也同樣內(nèi)含著其他兩個(gè)要素的含義，這樣，所謂黨的領(lǐng)導(dǎo)，是指黨尊重人民自己解放自己的權(quán)力，充分發(fā)動群眾，制定反映群眾愿望，符合群眾利益的憲法和法律，通過依法治國正確引導(dǎo)人民為實(shí)現(xiàn)自己的利益采取行動。所謂人民當(dāng)家作主，不是黨代替人民“為民作主”，而是黨組織發(fā)動群眾制定人民的法律，黨依法執(zhí)政，支持群眾通過法定的各種渠道和方式、程序行使民主權(quán)利，管理國家和社會事務(wù)，在社會主義中國，人民當(dāng)家作主只有堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法進(jìn)行才是現(xiàn)實(shí)的。所謂依法治國，就是人民群眾在黨領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，是人民運(yùn)用法律手段和通過法律途徑實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，保障自己的權(quán)利。所依之法是以國家意志的形式體現(xiàn)的人民的根本意志，是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。我們對三個(gè)要素中任何一個(gè)要素都是緊密聯(lián)系其他兩個(gè)要素來理解，這三個(gè)要素的任何一個(gè)身上都凝結(jié)著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相統(tǒng)一的精神，這樣我們就可以深化對三個(gè)要素統(tǒng)一性的認(rèn)識。

三個(gè)要素的差別表現(xiàn)在它們在民主政治建設(shè)中的地位和作用不同，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”黨在三者中是能動的要素，它既是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主的中堅(jiān)力量，是執(zhí)政的主體，又是依法治國的倡導(dǎo)者、踐行者。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，屬于黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行當(dāng)家作主的途徑、手段和方法層次，要做到依法治國，最重要的是黨在執(zhí)政過程中依照憲法和法律規(guī)定掌握并運(yùn)用好國家權(quán)力管理好國家事務(wù)，做到依法執(zhí)政。這樣，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用如何發(fā)揮就成為了三要素在矛盾中達(dá)到統(tǒng)一的關(guān)鍵，如何在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)和依法治國的要求?如何使黨更好地成為人民當(dāng)家作主的手段和工具?這既是民主政治建設(shè)的中心問題，也是黨創(chuàng)建科學(xué)執(zhí)政方式需要解決的中心問題。貫穿于民主政治建設(shè)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的一般規(guī)律，在黨的執(zhí)政方式建設(shè)這一特殊領(lǐng)域則表現(xiàn)為堅(jiān)持黨的執(zhí)政、人民當(dāng)家作主和依法執(zhí)政有機(jī)統(tǒng)一這一特殊規(guī)律。

執(zhí)政方式是一個(gè)綜合性較強(qiáng)的概念，主要是指一定政黨制度下政黨控制和運(yùn)作國家政權(quán)以實(shí)現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)的手段、途徑和方法，以及體制、機(jī)制等，黨政關(guān)系即黨與國家政權(quán)的關(guān)系是它的主要矛盾，但政黨對國家政權(quán)的控制和運(yùn)作要涉及到多個(gè)領(lǐng)域，如黨是排斥還是吸收其他黨派和政治力量共同治國理政，這是“民主型”和“專制型”執(zhí)政方式的區(qū)別標(biāo)志，這涉及到黨際關(guān)系問題、政黨制度問題；又如，執(zhí)政黨如何處理黨員和組織，下級和上級，民主和集中，黨內(nèi)決策等問題，這是黨內(nèi)民主和黨的建設(shè)的問題，但這些又從根本上影響著政黨執(zhí)掌政權(quán)的思維和決策方式；再如，政黨執(zhí)政都是為了實(shí)現(xiàn)一定的政治目標(biāo)，確定社會各階級、各階層、各界別的利益安排，這就涉及到黨群關(guān)系，而黨群關(guān)系更多的是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的內(nèi)容。因此，執(zhí)政方式既以黨如何運(yùn)作國家政權(quán)為中心問題，同時(shí)又關(guān)涉政黨如何處理黨際關(guān)系、黨內(nèi)關(guān)系、黨群關(guān)系等諸多方面的問題。

執(zhí)政方式是政黨運(yùn)作深層次理論問題的反映和折射，把黨的執(zhí)政與人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，這是建構(gòu)黨的執(zhí)政方式需要遵循的基本方針，是黨的執(zhí)政方式建設(shè)的基本規(guī)律。江澤民指出：“黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家作主，……共產(chǎn)黨執(zhí)政的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主?！边@三者的有機(jī)統(tǒng)一是圍繞黨的執(zhí)政如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主這個(gè)中心問題展開的。黨能否切實(shí)保證人民當(dāng)家作主是檢驗(yàn)執(zhí)政方式是否科學(xué)的根本標(biāo)準(zhǔn)。黨執(zhí)政是黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)掌和運(yùn)作，是黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)(包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府和司法部門在內(nèi))關(guān)系即黨政關(guān)系的展開，黨在這個(gè)空間內(nèi)的行為，直接決定著政黨與國家的關(guān)系，也決定著國家與社會的關(guān)系，黨的執(zhí)政方式是否科學(xué)往往從執(zhí)政黨與公共權(quán)力的關(guān)系中體現(xiàn)出來，因此黨執(zhí)政要實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)，必須正確地處理黨政關(guān)系，這是在創(chuàng)建黨的科學(xué)執(zhí)政方式過程中實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從社會主義國家工人階級政黨(包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi))的執(zhí)政歷史來看，正確處理黨政關(guān)系的關(guān)鍵在于要實(shí)現(xiàn)黨政分開，防止再出現(xiàn)以黨代政，黨政不分的情況。

以黨代政有兩種表現(xiàn)，一種表現(xiàn)是黨撇開或取代國家政權(quán)機(jī)關(guān)直接執(zhí)政，這混淆了黨政各自的性質(zhì)和職能，于理不通，于法無據(jù)。黨是政治組織，黨組織本身沒有治國理政的行政權(quán)力，國家政權(quán)機(jī)關(guān)才是社會公共權(quán)力的載體，這就決定了黨要執(zhí)政只能通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)才能實(shí)現(xiàn)，鄧小平指出：“黨團(tuán)沒有超政權(quán)的權(quán)力，沒有單獨(dú)下命令、下指示的權(quán)力，它的一切決議，只有經(jīng)過政府才能發(fā)生效力，要反對把黨團(tuán)變成第二政權(quán)的錯(cuò)誤”；另一種表現(xiàn)，黨執(zhí)政雖然是通過運(yùn)作國家政權(quán)機(jī)關(guān)來進(jìn)行，但黨凌駕于國家政權(quán)機(jī)關(guān)之上，命令、指揮國家政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行黨的指示、決議和方針政策，國家政權(quán)機(jī)關(guān)成為黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從公共權(quán)力的授受機(jī)制來看，“公共權(quán)力一旦形成，在權(quán)力所有者和權(quán)力使用者之間就形成了相應(yīng)的法理關(guān)系，公共權(quán)力是按照這種法理關(guān)系的要求進(jìn)行運(yùn)作的，政黨可以通過各種符合法律規(guī)范的手段對其運(yùn)作施加影響，但其

底線必須是不改變這種法理關(guān)系?！眹艺?quán)機(jī)關(guān)作為公共權(quán)力的承擔(dān)者，它由民眾授權(quán)產(chǎn)生，是民意的代表機(jī)關(guān)，只能依民意而為，黨雖是人民利益的代表，但黨的意志畢竟不同于人民的意志，黨的意志只有不僅在內(nèi)容上與人民利益真正相符合，而且在形式上得到人民及國家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可，才能因其代表著人民的意志并表現(xiàn)為國家意志而被國家政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行。黨凌駕于國家政權(quán)機(jī)關(guān)之上，就是凌駕于民眾及民意之上，這就不僅破壞了國家政權(quán)機(jī)關(guān)只能依人民意志運(yùn)作的法理關(guān)系，也違背了政黨與民眾之間的基本邏輯關(guān)系。

以黨代政的危害性首先在于它使國家權(quán)力集中于黨，導(dǎo)致黨組織行政化，權(quán)力化，官僚化，黨忽視領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮而熱衷于搞行政命令，不再能很好地融入群眾，凝聚群眾，代表群眾，引導(dǎo)群眾，服務(wù)群眾，這就削弱了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。其次，從政黨政治理論看，政黨是民眾控制公共權(quán)力之手的延伸，是向國家反映社會愿望的中間環(huán)節(jié)，實(shí)行以黨代政，把黨放在與國家權(quán)力機(jī)關(guān)重合的位置上，“就使民眾與公共權(quán)力之間失去了溝通的環(huán)節(jié)，民眾也失去了對公共權(quán)力施加影響、監(jiān)督和控制的工具”，這就割裂了政黨、國家和社會民眾之間的有機(jī)聯(lián)系，失去民眾監(jiān)督的公共權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)就可能偏離甚或脫軌于公共權(quán)力所有者——民眾意志和利益的軌道，造成公共權(quán)力和人民權(quán)利之間，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主之間的政治平衡被打破，政治統(tǒng)一被破壞。在國際共運(yùn)史上，蘇東國家正是由于執(zhí)政黨權(quán)力的過度集中和擴(kuò)張導(dǎo)致權(quán)力變異，導(dǎo)致人民權(quán)利的喪失和人民國家權(quán)威的淪落。這揭示了以黨代政的致命問題：黨在根本上是人民利益的代表，但以黨代政卻制造了黨脫離群眾的可能，這種執(zhí)政方式實(shí)質(zhì)是黨代替人民作主或“為民作主”，它與共產(chǎn)黨執(zhí)政是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主、充當(dāng)人民當(dāng)家作主的工具是不同的。鄧小平曾深刻指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具?！惫伯a(chǎn)黨執(zhí)政的一切理念、形式和內(nèi)容，都應(yīng)從這個(gè)基本前提出發(fā)。因此，共產(chǎn)黨執(zhí)政必須實(shí)行堅(jiān)決的黨政分開，從而實(shí)現(xiàn)由黨代替人民作主，“為民作主”向領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，“由民作主”的轉(zhuǎn)變，這是黨的執(zhí)政本質(zhì)的必然要求，又體現(xiàn)著黨的執(zhí)政方式建設(shè)的基本規(guī)律。

黨政不分，以黨代政的執(zhí)政方式根源于黨在理論上混淆了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政兩個(gè)概念，并在實(shí)踐中以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替了黨的執(zhí)政，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政是既相互聯(lián)系又相互區(qū)另4的兩個(gè)概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)靠的是權(quán)威，它根源于黨以這種或那種方式贏得的群眾對黨從內(nèi)心的崇尚和普遍認(rèn)同，自覺授權(quán)和自愿服從，而不是權(quán)力性的脅迫或強(qiáng)制。黨的執(zhí)政靠的是權(quán)力，執(zhí)政是對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作，國家政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)就是行使公共權(quán)力，以強(qiáng)制力為依托來治國理政。兩者的聯(lián)系在于，一方面黨的執(zhí)政是以黨充分發(fā)揮對群眾的團(tuán)結(jié)凝聚，激勵(lì)感召，代表引導(dǎo)作用從而建立黨的權(quán)威為基礎(chǔ)的。另一方面，在黨成為執(zhí)政黨的情況下，黨的執(zhí)政成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本手段，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須立足于通過黨執(zhí)政即黨作為國家制度內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力量運(yùn)作國家制度來實(shí)現(xiàn)。黨應(yīng)增強(qiáng)執(zhí)政意識，將領(lǐng)導(dǎo)活動納入到國家憲法和法律的規(guī)范制約下。我國是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過長期武裝斗爭才建立的，黨在長期革命歷程中贏得了民心、民信，牢固樹立了黨的權(quán)威，這使黨在建國以后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)仍習(xí)慣于從黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度治國理政，它以黨的權(quán)威為保證，以黨的政策而不是國家法律為主要手段，以發(fā)動群眾運(yùn)動為主要途徑來治理國家。執(zhí)政過程中黨是“憑借政治上的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位而不是憑借法律上的執(zhí)政地位來主導(dǎo)國家生活。在這種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式中，黨不是作為執(zhí)政黨，而是作為不依賴于國家法律和制度而存在的領(lǐng)導(dǎo)力量進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，它要么撇開國家法律和制度進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，要么代替國家法律和制度進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。傳統(tǒng)的黨政不分，以黨代政和黨的高度集權(quán)就是在這種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式下形成的”。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)沒有納入法制軌道，法律的權(quán)威沒有樹立起來，國家法律(包括憲法)被虛置，憲政缺位，不能對黨及其領(lǐng)導(dǎo)活動進(jìn)行有效的法律制約，導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威畸形膨脹，使得黨客觀上具備了撇開國家機(jī)關(guān)和法律制度直接執(zhí)政的能量，這正是黨的領(lǐng)導(dǎo)所以能代替黨的執(zhí)政的原因所在，因此，解決黨政不分，以黨代政問題的對策在于實(shí)行法治。實(shí)行法治是規(guī)范黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨政分開的基本途徑和根本保障，社會主義法治是依據(jù)反映人民意志的法律進(jìn)行社會管理和治理的活動，它作為治國的基本原則，主要在于制約和規(guī)范政治權(quán)力，保障人民的權(quán)利。法治要求黨的執(zhí)政權(quán)的取得和行使都應(yīng)以法律為依據(jù)，黨必須依照憲法和法律的規(guī)定，依照法定程序與國家政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，在此基礎(chǔ)上形成制度化的法律關(guān)系，依法對國家實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。

從黨政分開的內(nèi)涵看，黨政分開一方面是要明確黨政各自的職能，實(shí)現(xiàn)黨政職能分開，特別是要明確黨的執(zhí)政職能，即執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中究竟應(yīng)有哪些職權(quán)責(zé)任，要劃清執(zhí)政黨對公共權(quán)力施加影響的邊界，另一方面，黨政分開又應(yīng)在此基礎(chǔ)上構(gòu)建黨運(yùn)作國家權(quán)力機(jī)關(guān)的合乎法理關(guān)系的黨政聯(lián)系機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨政之間在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)和耦合。這兩個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)都有賴于法治，首先，依法治國要求黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，“我們黨無論是發(fā)文件，還是領(lǐng)導(dǎo)什么工作，都應(yīng)該以憲法和法律為依據(jù)”，黨不能把自己置于憲法和法律的要求和監(jiān)督之外，不允許越過憲法和法律另搞一套。這實(shí)質(zhì)上是解決“黨的權(quán)威大還是國家意志大，黨的政策大還是國家法律大”的問題，確立憲法和法律在社會政治生活一切方面處于至上地位，改變以黨代政中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威畸形膨脹的狀況，通過維護(hù)憲法和法律的權(quán)威來維護(hù)黨的權(quán)威，全面加強(qiáng)黨政關(guān)系的法律基礎(chǔ)，運(yùn)用法制把黨的執(zhí)政行為控制在符合政權(quán)運(yùn)作法理關(guān)系的界限內(nèi)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)黨政職能分開的目的。其次，依法治國要求黨必須通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)把自己的方針政策國家意志化、轉(zhuǎn)化成法律后，再出國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施，禁止黨的決議、方針政策未經(jīng)政權(quán)機(jī)關(guān)國家意志化就要求國家和社會執(zhí)行的行為。這就界定了黨運(yùn)作國家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨政聯(lián)系機(jī)制在于黨按照法定程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)化，依法執(zhí)政。黨執(zhí)政的重點(diǎn)和運(yùn)作公共權(quán)力的主要手段，就是通過法定程序進(jìn)行立法工作，爭取把本黨的主張和決定被代表國家意志的國家立法機(jī)關(guān)接受和通過，上升為法律。

法律化、制度化是民主得以實(shí)現(xiàn)和有效運(yùn)行的重要條件和基本保障，鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！币陨戏治稣f明，

克服黨政不分，以黨代政，實(shí)現(xiàn)黨政分開的現(xiàn)實(shí)路徑是把黨的執(zhí)政全面納入法制化軌道，使黨政關(guān)系獲得充分的法律規(guī)范和法律保障，始終堅(jiān)持依法治國和依法執(zhí)政。這正是我們提出依法治國是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本途徑和法制保證的重要依據(jù)和理由。我們黨的執(zhí)政方式實(shí)現(xiàn)制度化和法律化，一方面要求在法制層面上健全權(quán)力運(yùn)作，特別是黨政分開的具體法律法規(guī)，為依法執(zhí)政提供完備的法律保障，另一方面更重要的是在行動層面上黨要自覺地依照憲法和法律規(guī)定的國家政權(quán)運(yùn)作方式來執(zhí)掌國家政權(quán)，把依法治國精神貫徹到具體執(zhí)政過程中，真正做到依法執(zhí)政。

人民代表大會制度是我國的政權(quán)組織形式即政體，我國國家權(quán)力的法定運(yùn)作方式是人民代表大會制度的方式。依法執(zhí)政要求黨通過法定的政權(quán)運(yùn)行方式進(jìn)行執(zhí)政，主要是指黨通過實(shí)行人民代表大會制度，經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定程序制定法律或作出決定，把黨的主張變成國家意志，通過國家行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行。堅(jiān)持依法執(zhí)政就是要把執(zhí)政重心轉(zhuǎn)到支持和配合人民代表大會行使職權(quán)上，使人民代表大會制度高效持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

在依人民代表大會制度執(zhí)政過程中存在兩個(gè)問題，一是黨的意志要轉(zhuǎn)化成國家意志，必須經(jīng)由人民代表大會審查并通過；二是黨如何才能使自己的主張和意志被人民代表大會通過從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政。前者意義在于，人民代表大會制度為人民意志上升為法律提供了制度上的保證。黨是國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)者，人民的意志一般是經(jīng)由黨的整合和提煉后提交給人民代表大會的，由于多種因素的影響，這個(gè)過程中形成的黨的意志與本來意義上的人民意志可能有差別甚至背離，在以黨代政條件下，黨的意志無論在事實(shí)上是否與人民意志相符都可以直接付諸實(shí)施，但在依法執(zhí)政條件下，黨的意志要經(jīng)由人民代表大會轉(zhuǎn)化為法律后才能被實(shí)施和執(zhí)行，這個(gè)轉(zhuǎn)化過程實(shí)際是人民及其代表機(jī)關(guān)對黨的意志的合人民性的審查，通過審查，否定那些不符合人民真實(shí)要求和意志的部分，使其不能上升為法律，從而防止它們借人民意志的名義被實(shí)施而產(chǎn)生負(fù)面影響。這是依法執(zhí)政對以黨代政中黨可能脫離群眾，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主之間政治平衡和政治統(tǒng)一可能被破壞這一風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。黨只有通過人民代表大會制度執(zhí)政，才能使自己的意志與人民意志的統(tǒng)一取得合法性，而不經(jīng)過人民代表大會制度的法定程序，直接把黨的主張視為國家意志加以執(zhí)行的做法，只能是“替民作主”。這就說明，黨堅(jiān)持依法執(zhí)政，就是要從制度上和法律上保證黨的執(zhí)政活動始終代表最廣大人民的根本利益，人民的意志和利益是依法治國與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的基礎(chǔ)，也說明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的歸宿和目的是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

第二個(gè)問題實(shí)質(zhì)是依法執(zhí)政和人民代表大會制度對黨的領(lǐng)導(dǎo)提出的挑戰(zhàn)，因?yàn)辄h的意志只有取得與人民意志的統(tǒng)一，在體制上被人民代表大會通過，轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵竞?，才能產(chǎn)生執(zhí)政效能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政。所以黨在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政過程中就必須建立保證自己的路線、方針、政策以及決策行為真正代表人民利益，體現(xiàn)人民的要求，得到人民的認(rèn)同和支持的機(jī)制，這屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)作用如何發(fā)揮的問題，即黨如何聯(lián)系群眾，凝聚群眾，代表群眾，引導(dǎo)群眾的問題。一般說來，執(zhí)政黨可以通過其在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組織、黨員、擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位的黨員干部來保證黨的意志國家化，但是，他們行使自己職權(quán)的合法性來自于他們在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的具體職位，如果他們在行使職權(quán)時(shí)因遵從黨的意志而違背了人民的意志，就會被人民代表機(jī)關(guān)罷免，所以共產(chǎn)黨執(zhí)政把優(yōu)勢僅建立在權(quán)力之上是靠不住的，它的優(yōu)勢更應(yīng)在于引導(dǎo)和服務(wù)。這樣就必然要求提高黨集中民意、服務(wù)民眾、贏得民心的能力，而這種能力有賴于通過發(fā)展黨內(nèi)民主來生成。

在依法執(zhí)政條件下，執(zhí)政黨必須建立并完善自身的內(nèi)部民主機(jī)制，在保障黨員民主權(quán)利基礎(chǔ)上使黨內(nèi)的各種意見都充分發(fā)表出來，正常地開展討論、爭論、批評和自我批評，達(dá)到在民主基礎(chǔ)上的集中，才能充分反映民意和集中民智，做到?jīng)Q策的科學(xué)化和民主化，使黨的路線、方針、政策符合人民的利益，為人民所認(rèn)同并被人民代表大會通過，最終才能回應(yīng)依法執(zhí)政執(zhí)政方式的價(jià)值內(nèi)核——人民當(dāng)家作主。黨的十六大報(bào)告指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命”，關(guān)系到黨的執(zhí)政地位和生死存亡，社會主義國家共產(chǎn)黨在一黨長期執(zhí)政、不存在競爭性政黨，缺乏異體監(jiān)督力量條件下，如果沒有黨內(nèi)民主，必然功能衰退，執(zhí)政能力衰弱，失誤頻繁，喪失生機(jī)和活力，最終將在人民的選擇中被淘汰。黨內(nèi)民主“主要價(jià)值就是通過黨內(nèi)的民主參與、監(jiān)督和選擇，保證黨的干部和黨的各級組織，自覺堅(jiān)持人民利益，從人民利益出發(fā)，以正確的決策回應(yīng)人民的參與、監(jiān)督和選擇，回應(yīng)人民代表機(jī)關(guān)對國家權(quán)力的行使，從而在機(jī)制上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)人民民主?！秉h內(nèi)民主機(jī)制是一個(gè)“為黨的決策接受人民參與和監(jiān)督，為黨所輸出的理論、路線、政策和國家權(quán)力組織活動經(jīng)得起人民選擇，得到人民群眾及其代表機(jī)關(guān)認(rèn)同和支持，提供內(nèi)部保證”的機(jī)制。黨內(nèi)民主通過健全黨內(nèi)的民主生活，增強(qiáng)黨的生機(jī)和活力，黨內(nèi)民主以及由此帶來的組織活力是推動人民民主發(fā)展的重要力量。同時(shí)，黨內(nèi)民主具有開放的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，它不僅接受黨員，而且要接受廣大人民群眾和民主黨派的民主監(jiān)督。黨的主張的形成過程和變成國家意志的過程，就是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和人民民主的過程。這種開放性的黨內(nèi)民主結(jié)構(gòu)是黨內(nèi)民主推動人民民主的關(guān)鍵所在。

從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一看黨的執(zhí)政方式，我們看到黨的執(zhí)政方式只有實(shí)行黨政分開，才能為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主奠定基礎(chǔ)；只有實(shí)行依法執(zhí)政，才能在劃清黨政職能基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)的黨運(yùn)作國家政權(quán)的機(jī)制，做到黨政分開，而只有立足于發(fā)展和完善黨內(nèi)民主機(jī)制才能真正實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政。黨內(nèi)民主是依法執(zhí)政和黨政分開能夠?qū)崿F(xiàn)的支撐點(diǎn)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者統(tǒng)一的結(jié)合點(diǎn)和立足點(diǎn)。黨內(nèi)民主、依法執(zhí)政、黨政分開是構(gòu)建黨的執(zhí)政方式必須堅(jiān)持的三個(gè)基本原則，這是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一這一民主政治建設(shè)基本規(guī)律對黨的執(zhí)政方式的必然要求和具體體現(xiàn)。

責(zé)任編輯李秀華