沈　懿　楊居正

2009年2月28日,溫家寶總理在兩會(huì)召開(kāi)前夕通過(guò)新華網(wǎng)與網(wǎng)民進(jìn)行了首次在線交流, 此舉是繼胡錦濤主席去年6月人民網(wǎng)強(qiáng)國(guó)論壇與網(wǎng)民在線交流之后，中國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)方式與百姓直接交流的又一重要行動(dòng)。借這次在線交流，溫總理深情表示:“今天的在線交流是一次用心談話”，同時(shí)坦言:“我一直認(rèn)為群眾有權(quán)利知道政府在想什么、做什么，并且對(duì)政府的政策提出批評(píng)意見(jiàn)，政府也需要問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民?！?/p>

溫總理的這次在線交流,明確表達(dá)出中央高層在聽(tīng)取民意與關(guān)注民生問(wèn)題上的誠(chéng)意，反映了中央對(duì)各級(jí)政府負(fù)有責(zé)任通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)取民眾意見(jiàn)、接受網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求的立場(chǎng), 也是對(duì)網(wǎng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的充分肯定。當(dāng)前，中國(guó)已有接近人口總數(shù)1/4約3億網(wǎng)民，其中越來(lái)越多的民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求，參與社會(huì)政治生活。盡管還不能一概而論地認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)反應(yīng)的民意就是真實(shí)的民意，但網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府處理一些問(wèn)題能力的評(píng)價(jià)，特別涉及失業(yè)、醫(yī)改、教改、環(huán)境污染、腐敗、違法行政和政府不作為等問(wèn)題上，構(gòu)成了和諧解決的焦點(diǎn)。

是否能夠利用網(wǎng)絡(luò)激發(fā)中國(guó)正在崛起的新網(wǎng)民階層的參與，吸取民間意見(jiàn)構(gòu)建“官民通道”，消除乃至根除目前官民溝通中信息不對(duì)稱、不公開(kāi)、不暢通、不及時(shí)、不作為，是對(duì)中國(guó)當(dāng)代政治的重要挑戰(zhàn)，也是當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)?？偫碓谏显抡ぷ鲌?bào)告座談會(huì)討論中再次提到：“今后各部委只要網(wǎng)上出了個(gè)什么東西是需要解釋的，你們不用請(qǐng)示我，趕緊上網(wǎng)去解釋，別把問(wèn)題拖成一個(gè)不得了的大問(wèn)題！”

然而，綜觀各地區(qū)政府網(wǎng)站建設(shè)中的信息交流,多大程度上達(dá)到了總理的期盼與要求？抑或今天的政府網(wǎng)站建設(shè)仍然停留在信息上網(wǎng)、政府單向發(fā)布的原始階段？帶著這些問(wèn)題, 我們對(duì)目前各省市、各地級(jí)市政府門戶網(wǎng)站建設(shè)中最能體現(xiàn)互動(dòng)交流的四個(gè)欄目——市長(zhǎng)（省長(zhǎng)）信箱、參政議政、網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上信訪，進(jìn)行了逐一考察與評(píng)測(cè), 結(jié)論卻不盡樂(lè)觀。

在289個(gè)地級(jí)市政府門戶網(wǎng)站中，能夠提供“市長(zhǎng)信箱”這一基本欄目的地級(jí)市網(wǎng)站有219家，占全部地級(jí)市網(wǎng)站的75%，但是通過(guò)發(fā)送郵件實(shí)際測(cè)試，能成功反饋信息的地級(jí)市網(wǎng)站只有44家，反饋比例不足20%；設(shè)置“參政議政”和“網(wǎng)上論壇”等互動(dòng)交流的欄目更是鳳毛麟角，地級(jí)市網(wǎng)站只有66家，而其中能發(fā)揮有效功能的不到20家，比例不足10%。由此反映出的很多問(wèn)題不能不引起我們的高度重視。

市長(zhǎng)信箱雖有設(shè)置但功能發(fā)揮有限，有效性亟待提高。

市長(zhǎng)信箱是互動(dòng)交流中最基礎(chǔ)的部分，是政府“一把手”通過(guò)溝通了解民意，利用電子政務(wù)構(gòu)建服務(wù)型政府的標(biāo)志。由于互動(dòng)交流強(qiáng)調(diào)公眾的參與度和交流性，在此次評(píng)測(cè)過(guò)程中，我們除了考察市長(zhǎng)信箱欄目的有與無(wú)以外，還采用E-mail模擬測(cè)試的方法來(lái)具體分析各地級(jí)市市長(zhǎng)信箱的實(shí)際反饋情況。

“市長(zhǎng)信箱”欄目的提交方式一般有兩種：一種是直接給出郵件地址或通過(guò)調(diào)用Outlook等郵件客戶端來(lái)提交信件；另一種是采用在線信件填寫的方式。從方便公眾的角度看，我們認(rèn)為后一種方式更為有效，并且可以避免一系列技術(shù)問(wèn)題，方便初級(jí)網(wǎng)民。

從2008的評(píng)測(cè)結(jié)果看，在289個(gè)地級(jí)市政府門戶網(wǎng)站中，設(shè)有“市長(zhǎng)信箱欄目”的地級(jí)市有219個(gè)，占總比例約75%，相對(duì)于2004年評(píng)測(cè)得到的比例有所上升，并且絕大多數(shù)網(wǎng)站都能采用在線填寫的方式，這相對(duì)于2004年有了較大的提升。同時(shí)我們依然看到有1/4的地級(jí)市網(wǎng)站中的市長(zhǎng)信箱不存在或無(wú)法使用，說(shuō)明連互動(dòng)交流中最基本的部分都沒(méi)有完成。

其次，我們對(duì)所有可使用的市長(zhǎng)信箱進(jìn)行了有效性測(cè)試，通過(guò)咨詢某一民生問(wèn)題來(lái)考察信箱的回復(fù)情況。通過(guò)回復(fù)統(tǒng)計(jì)，我們將回復(fù)的網(wǎng)站分為3類：3日內(nèi)回復(fù)；1周內(nèi)回復(fù)；1周以上回復(fù)。

從回復(fù)統(tǒng)計(jì)上看，219家設(shè)置“市長(zhǎng)信箱”的網(wǎng)站能回復(fù)的有44家，回復(fù)率僅有20%，雖然相對(duì)于2004年“市長(zhǎng)信箱”欄目的反饋情況，無(wú)論是絕對(duì)數(shù)量還是比例都有了一定提升，但也在一定程度上說(shuō)明“市長(zhǎng)信箱”的功能在部分城市仍然沒(méi)有得以發(fā)揮，有些純粹是公眾心目中“臉譜”擺設(shè)。

從具體郵件的回復(fù)內(nèi)容上看，部分城市采用了“模版式”的回復(fù)，這種公式化的答復(fù)對(duì)具體問(wèn)題的解釋相對(duì)模糊，用戶較難獲得自己需要的信息，并不值得提倡。做的好的比如深圳、紹興等城市的市長(zhǎng)信箱除了簡(jiǎn)要回復(fù)用戶的問(wèn)題外，還提供專門的12345市長(zhǎng)咨詢系統(tǒng)，方便用戶使用電話進(jìn)行更詳細(xì)的咨詢，服務(wù)更加人性化。

大部分政府網(wǎng)站未能真正使用“參政議政”與“網(wǎng)上論壇”，官民互動(dòng)交流存在嚴(yán)重障礙。

推進(jìn)政府決策民主化是我國(guó)政府當(dāng)前工作的一個(gè)重點(diǎn)，以往采用的市民聽(tīng)證會(huì)是一個(gè)途徑，但由于組織成本、參與人員等多方面原因，并不是兼顧效率和民主的最佳方案。值得慶幸的是，通過(guò)構(gòu)建參政議政專欄，電子政務(wù)為政府決策民主化提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。參政議政可以采用意見(jiàn)征詢、在線調(diào)查、網(wǎng)上聽(tīng)證等多種形式進(jìn)行，內(nèi)容也可以涉及多方面，例如“老城區(qū)改造”、“出租車漲價(jià)”、“新圖書館選址”等，通過(guò)廣泛的意見(jiàn)征集，保證決策結(jié)果的全面性、民主性。

但是，從測(cè)試情況來(lái)看, 目前做得非常不理想，很多參政議政欄目形同虛設(shè)，根本沒(méi)有訪問(wèn)量，也沒(méi)有回復(fù)記錄, 有的半年沒(méi)有更新, 成為擺設(shè)。做的比較好的象焦作市門戶網(wǎng)站提供的“網(wǎng)上聽(tīng)證”系統(tǒng)通過(guò)公開(kāi)政府計(jì)劃，向廣大市民征求意見(jiàn)，在“圖書館選址”問(wèn)題上市政府通過(guò)匯總意見(jiàn)，采用網(wǎng)民投票留言的方式，對(duì)民意進(jìn)行廣泛的調(diào)查，群眾參與積極性也很高，建議留言達(dá)到近800條，總投票也超過(guò)16萬(wàn)，充分體現(xiàn)了互動(dòng)交流的特點(diǎn)。

如果說(shuō)參政議政體現(xiàn)的是政府與民眾的交流，網(wǎng)上論壇體現(xiàn)的則是民眾與民眾的交流。相比于參政議政，網(wǎng)上論壇的開(kāi)放度和自由度更大，因此管理難度更大，這使得在電子政務(wù)的初級(jí)階段，極少的門戶網(wǎng)站敢于“吃這只螃蟹”。蕪湖市的網(wǎng)上論壇通過(guò)設(shè)定“社區(qū)生活”、“咨詢投訴”等多個(gè)與市民生活緊密相關(guān)的專題，有專門版主進(jìn)行管理回復(fù)，論壇的作用也得以全面發(fā)揮，論壇的同時(shí)在線人數(shù)達(dá)到500余人，可以與中等公共社區(qū)媲美。值得特別指出的是，蕪湖的“市民心聲論壇”除了提供高級(jí)搜索和主題分類等人性化的論壇技術(shù)以外，還提供了非常詳細(xì)的“新手上路手冊(cè)”，充分考慮到對(duì)網(wǎng)絡(luò)并不熟悉市民的情況。

網(wǎng)上監(jiān)督少而又少, 欄目設(shè)置幾成門面。

2007年《國(guó)家信息化整體框架》指出，電子政務(wù)的一大要?jiǎng)?wù)是加強(qiáng)民主監(jiān)督，建立公開(kāi)透明的政府。網(wǎng)上信訪為政府提供了又一監(jiān)督渠道，可以更加有效地監(jiān)督政府行為，消除“灰色區(qū)域”，真正做到政府辦事，全民監(jiān)督。

目前網(wǎng)上信訪投訴有兩種形式，一種是公開(kāi)各部門信訪電話與地址，另一種是采用在線填寫，即時(shí)提交的方式。事實(shí)上，由于第一種形式實(shí)際并沒(méi)有擴(kuò)展信訪方式，只是做到了信息公開(kāi)，網(wǎng)上信訪更應(yīng)該采取第二種形式。與“網(wǎng)上咨詢”不同，信訪投訴的信件大多采用非公開(kāi)處理的方式，因此在評(píng)測(cè)過(guò)程中，我們實(shí)際很難考量投訴的實(shí)際處理情況。但后臺(tái)的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 從使用情況來(lái)看欄目的使用并不頻繁，部分欄目的最近一次更新都在三個(gè)月至半年以上，這使得網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有名無(wú)實(shí)。

綜上所述，目前政府網(wǎng)站在信息互動(dòng)與交流方面主要存在以下幾大問(wèn)題:

一是互動(dòng)功能仍然以單向發(fā)布為主，缺乏互動(dòng)交流，政府部門服務(wù)意識(shí)與溝通意識(shí)明顯欠缺。

圖1匯總了互動(dòng)交流平臺(tái)下各類指標(biāo)的得分（滿分為10分），我們的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：目前只有領(lǐng)導(dǎo)（市長(zhǎng)）信箱和在線調(diào)查得分合格，在5-6分; 反映領(lǐng)導(dǎo)信箱真實(shí)反饋質(zhì)量的有效性指標(biāo)、網(wǎng)上聽(tīng)證、網(wǎng)上論壇的平均得分都非常低，分別為1.22,1.38和0.62。這說(shuō)明當(dāng)前電子政務(wù)門戶網(wǎng)站的互動(dòng)交流功能雖已經(jīng)建立，但仍然停留在“被動(dòng)交流”階段，中央期盼的主動(dòng)性的征詢民意、融智于民的做法，目前各地政府落實(shí)得還相當(dāng)有限，背后的原因值得深思。

二是互動(dòng)交流“有名無(wú)實(shí)”，不少欄目成為擺設(shè)。

在互動(dòng)交流類項(xiàng)目中，最常見(jiàn)與最普遍的問(wèn)題是欄目缺乏更新，訪問(wèn)量低，造成了欄目建設(shè)資源的浪費(fèi)。因此，“有欄目、無(wú)人氣”，是目前政府互動(dòng)交流的最主要問(wèn)題。

比如很多省市都有招商頁(yè)面，但仔細(xì)審核其內(nèi)容卻存在極大漏洞。首先頁(yè)面的發(fā)布時(shí)間往往都在網(wǎng)站剛改版的日期，之后就沒(méi)有更新；另外在投資預(yù)算上，所列金額明顯有隨意填寫的嫌疑。最近被網(wǎng)民曝光的《看看史上最牛的政府網(wǎng)站群》三原縣40余個(gè)政府職能部門的網(wǎng)站也是一個(gè)例證：大部分職能部門的網(wǎng)頁(yè)都淪為擺設(shè)，或者是空白頁(yè)，或者純粹就是一個(gè)模板而已，僅有幾個(gè)更新了的網(wǎng)站也是寥寥數(shù)語(yǔ)，并配發(fā)了4張網(wǎng)站問(wèn)題現(xiàn)狀的照片。網(wǎng)民質(zhì)疑：“花錢跟風(fēng)建網(wǎng)站，卻沒(méi)有專人管理更新，時(shí)間長(zhǎng)了，咋能不成擺設(shè)？”

上述問(wèn)題的原因之一是大部分職能部門人手不夠，培訓(xùn)不及時(shí)，另外一個(gè)原因恐怕是公眾的使用率問(wèn)題。一個(gè)欄目一旦沒(méi)有人關(guān)注、沒(méi)有人使用，欄目建設(shè)也自然缺乏需求方的指引，結(jié)果絕不會(huì)理想。因此，電子政務(wù)在建設(shè)過(guò)程中一方面政府要加強(qiáng)自身的培訓(xùn)力量, 另外要對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行宣傳，讓他們了解如何去使用政府門戶網(wǎng)站的功能，了解電子政務(wù)的優(yōu)勢(shì)與便利, 這種供給與需求的相互促進(jìn)才能使得電子政務(wù)更快更健康的發(fā)展。

三是有些政府網(wǎng)站純屬“花架子”工程，弄虛造假時(shí)有發(fā)生。

比有名無(wú)實(shí)更加嚴(yán)重的是，某些政府門戶網(wǎng)站弄虛作假，部分欄目完全是“形象工程”。下圖2是某知名網(wǎng)站的網(wǎng)上辦事欄目，從子項(xiàng)目上看，該網(wǎng)站提供辦事指南、表格下載、在線申報(bào)、辦件查詢、監(jiān)督投訴等多個(gè)功能，同時(shí)提供按部門分類的選擇，表面上十分完美。但我們多次登錄嘗試均無(wú)法順利網(wǎng)上申報(bào)，這是網(wǎng)站本身的問(wèn)題還是我們?cè)u(píng)測(cè)的偶然誤差？經(jīng)過(guò)幾次跟蹤調(diào)查，在該欄目的辦件查詢項(xiàng)目，我們找到了“破綻”。

我們?cè)诓煌掌趯?duì)該網(wǎng)站的“辦件統(tǒng)計(jì)”進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)除了2008年9月份該網(wǎng)站受理和辦結(jié)都是156948件之外，從10月到11月一直是161112件（截止到2008年12月1日，依舊如此），而每天居然都有276件辦結(jié)事項(xiàng)。這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯然不真實(shí)，網(wǎng)站徒有其表，其實(shí)沒(méi)有提供真實(shí)的網(wǎng)上申報(bào)辦理服務(wù)。

為此，我們認(rèn)為政府網(wǎng)站的建設(shè)不能再流于形式上的“上網(wǎng)”工程，必須深入到具體功能的有效使用。能否發(fā)揮實(shí)際效果、能否真正有助于提高政府“執(zhí)政為民”的服務(wù)能力，是衡量網(wǎng)站建設(shè)好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。真正的電子政務(wù)強(qiáng)調(diào)供給方與需求方的互動(dòng)，即政府與企業(yè)、政府與個(gè)人間的交流、反饋與提升，只有加強(qiáng)服務(wù)導(dǎo)向的互動(dòng)交流，才能真正避免電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中的“花架子”，即表面功能完善事實(shí)無(wú)人問(wèn)津的處境。反之, 如果電子政務(wù)建設(shè)仍然是靠行政驅(qū)動(dòng)而并不是需求驅(qū)動(dòng)與服務(wù)導(dǎo)向，就勢(shì)必造成在進(jìn)行電子政務(wù)的建設(shè)過(guò)程中為了完成上級(jí)要求而敷衍作業(yè)，欄目建設(shè)空有其表，最終是資源閑置與極大的浪費(fèi)。

今天的中國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入了全球化與網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì),要觀察一個(gè)地方的政治風(fēng)氣，不妨可以首先觀察它的政府網(wǎng)站。一個(gè)互動(dòng)型的服務(wù)性網(wǎng)站，還是一個(gè)灌輸型的宣傳性網(wǎng)站，背后折射出的是當(dāng)?shù)卣畧?zhí)政理念的差異——是以民為本抑或仍然是官本位。科學(xué)發(fā)展觀之核心是“以人為本”，建立責(zé)任政府、服務(wù)政府、法制政府的最終是建立一個(gè)“以人為本”的服務(wù)型政府，從以往自上而下的監(jiān)管型轉(zhuǎn)變成自下而上的服務(wù)型政府，如何用科學(xué)手段溝通民意暢通民生，消除乃至根除目前官民溝通中信息不對(duì)稱、不公開(kāi)、不暢通、不及時(shí)、不作為，已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重大挑戰(zhàn)。

（作者單位：北京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心）