范　文

胡錦濤總書(shū)記在2007年黨的十七大報(bào)告中指出，要加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭。這是黨中央在深刻把握人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)作出的戰(zhàn)略決策。

因此，要切實(shí)增強(qiáng)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的能力，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，就必須按照黨的十七大報(bào)告的要求，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，周密策劃，統(tǒng)籌兼顧，加快建設(shè)科學(xué)合理的能源資源利用體系，力爭(zhēng)以較少的資源和環(huán)境代價(jià)支撐和實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

現(xiàn)階段我國(guó)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中還存在許多問(wèn)題

第一，缺乏對(duì)能源使用效率的管理政策。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)能源的需求也在不斷擴(kuò)張，能源低效使用必然成為我國(guó)能源管理中最為突出的問(wèn)題，而且缺乏對(duì)能效的管理也間接促使了我國(guó)高能耗產(chǎn)業(yè)的盲目擴(kuò)張，這也是造成我國(guó)單位GDP能耗過(guò)多的一個(gè)主要原因。然而從現(xiàn)有的能源開(kāi)發(fā)利用政策來(lái)看，沒(méi)有對(duì)于企業(yè)提高能源開(kāi)采率和利用率的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)或約束政策，從發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，目前的政策管理面過(guò)窄。

第二，末端治理的管理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境政策和管理關(guān)注的重點(diǎn)是污染物的末端治理，確保污染物排放后的無(wú)害化處置。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，污染物排放總量不斷增加，處置設(shè)施和場(chǎng)所建設(shè)滯后，末端治理為主的環(huán)境管理模式越來(lái)越難以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，環(huán)境惡化的趨勢(shì)始終難以扭轉(zhuǎn)。但從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立能源利用的全過(guò)程環(huán)境管理，從源頭控制污染物的產(chǎn)生是非常必要的，也是非常經(jīng)濟(jì)的。我國(guó)當(dāng)前環(huán)境政策的局限性很難對(duì)能源的利用過(guò)程產(chǎn)生影響，導(dǎo)致了環(huán)境政策和管理的缺失，也增加了政府環(huán)境監(jiān)管成本。

第三，能源循環(huán)利用技術(shù)的研發(fā)期待國(guó)家政策支持。我國(guó)制定了一些推動(dòng)廢棄物發(fā)電的鼓勵(lì)政策，但目前在技術(shù)上還不完善，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下無(wú)法大力推廣，而相應(yīng)的鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)政策還比較缺乏。因此，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于利用廢舊物資發(fā)電的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策可以更多地放在技術(shù)的研發(fā)上。

第四，缺乏減少能源使用過(guò)程中污染物排放的政策。我國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用政策中雖然有推動(dòng)廢棄物發(fā)電的政策，但卻缺乏減少能源使用過(guò)程中污染物排放方面的政策，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)能源的持續(xù)、循環(huán)利用支持不足。能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，不僅僅要考慮到能源的循環(huán)利用，而且需要考慮能源環(huán)境效應(yīng)，我國(guó)還需要加強(qiáng)這方面的經(jīng)濟(jì)政策研究。

第五，價(jià)格形成機(jī)制尚待理順。目前，我國(guó)能源的價(jià)格形成機(jī)制尚未理順，在能源資源供給方面，資源稅過(guò)低，且按產(chǎn)量計(jì)征，導(dǎo)致這些資源的市場(chǎng)供給價(jià)格低于均衡水平，進(jìn)而刺激了所有下游環(huán)節(jié)的過(guò)度消耗。在能源的消費(fèi)方面，能源價(jià)格未能反映其全部社會(huì)成本，價(jià)格被低估，導(dǎo)致對(duì)能源的過(guò)度消費(fèi)和粗放使用，使得能源難以得到合理利用，能源的使用效率也難以得到有效提高。因此，應(yīng)加快推進(jìn)生產(chǎn)要素價(jià)格改革，使能源價(jià)格能夠反映其全部成本。

關(guān)于促進(jìn)節(jié)能、環(huán)保等政策的一些思考建議

第一，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制高能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中充分肯定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)節(jié)能事業(yè)的重要性，在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的指導(dǎo)下，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)，以低耗能的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)逐步替代冶金、建材、化工等高耗能產(chǎn)業(yè)。各地進(jìn)行以節(jié)能為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，必須充分與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，因地制宜，實(shí)事求是，制定出合理有效的節(jié)能中長(zhǎng)期目標(biāo)或規(guī)劃，有步驟地開(kāi)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí)改造，限制高耗能工藝和企業(yè)發(fā)展，淘汰低效的耗能設(shè)備，逐步推廣實(shí)行企業(yè)能耗考核制度。

第二，制定合理的能源利用財(cái)稅和價(jià)格政策。

我國(guó)應(yīng)逐步完善能源利用的財(cái)稅和價(jià)格政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，對(duì)能源利用的全過(guò)程進(jìn)行引導(dǎo)，促進(jìn)能源開(kāi)采和運(yùn)輸、一次加工、形成產(chǎn)品、再次利用等各個(gè)環(huán)節(jié)效率的提高，重點(diǎn)支持現(xiàn)階段節(jié)能效益差的環(huán)節(jié)或企業(yè)，以及節(jié)能企業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)品的發(fā)展，實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目?jī)?yōu)先立項(xiàng)、節(jié)能貸款實(shí)行低息或政府貼息，節(jié)能新產(chǎn)品減免稅收、引進(jìn)節(jié)能設(shè)備與技術(shù)減免關(guān)稅等。此外，為從根本上解決我國(guó)能源使用效率低下的問(wèn)題，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)能源價(jià)格的市場(chǎng)化和政府調(diào)控價(jià)格的科學(xué)化，這才是市場(chǎng)機(jī)制下推動(dòng)節(jié)能的原動(dòng)力。

第三，制定節(jié)能技術(shù)研發(fā)政策。

由于能源價(jià)格機(jī)制不完善，企業(yè)缺乏節(jié)能降耗的內(nèi)在動(dòng)力，節(jié)能技術(shù)的總體水平不高，制定節(jié)能技術(shù)政策非常必須而緊迫。我國(guó)節(jié)能技術(shù)政策應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)政策；節(jié)能技術(shù)咨詢；推廣政策和節(jié)能技術(shù)試點(diǎn)示范項(xiàng)目。其中節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)政策是核心。節(jié)能技術(shù)政策的落實(shí)需要社會(huì)各部門(mén)的共同支持和參與，需遵循最佳可用技術(shù)(BAT)的原則。從中央到地方，從經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、能源企業(yè)到科學(xué)技術(shù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、計(jì)劃、環(huán)保等部門(mén)都有職責(zé)或義務(wù)推行和實(shí)施節(jié)能技術(shù)。其中國(guó)家發(fā)改委和科學(xué)技術(shù)部等有關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)承擔(dān)主要的技術(shù)政策制定和執(zhí)行工作。

第四，推廣自愿性協(xié)議。

鼓勵(lì)企業(yè)自發(fā)性節(jié)能行為自愿性政策是政府管理政策的一個(gè)全新領(lǐng)域，與公眾參與、信息公開(kāi)等制度一同成為新型的社會(huì)調(diào)控制度，成為政府、市場(chǎng)之外的重要社會(huì)調(diào)控機(jī)制。采取節(jié)能自愿性協(xié)議能夠鼓勵(lì)企業(yè)制定切實(shí)可行且又高于一般水平的能源效率目標(biāo)。節(jié)能自愿性協(xié)議不僅要設(shè)計(jì)具體的目標(biāo)，還要有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間表，以及簽約方的責(zé)任與義務(wù)。在通過(guò)有關(guān)部門(mén)(可以是政府，也可以是第三方獨(dú)立單位)評(píng)估認(rèn)可后，將給以鼓勵(lì)(獎(jiǎng)狀、環(huán)境標(biāo)識(shí)、新聞媒體的宣傳等)，甚至給以資金補(bǔ)貼，企業(yè)從中可以得到直接或間接的經(jīng)濟(jì)效益；如果違約，也要受到約定的處罰。我國(guó)應(yīng)逐步推廣節(jié)能自愿性協(xié)議，把自愿性政策與節(jié)能領(lǐng)域的優(yōu)惠政策和處罰政策聯(lián)系起來(lái)，從雙方面推動(dòng)企業(yè)參與自愿性協(xié)議的積極性。

第五，發(fā)展節(jié)能認(rèn)證體系。

近些年我國(guó)非常重視政府采購(gòu)對(duì)社會(huì)消費(fèi)的影響作用，加大了對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的采購(gòu)需求。我國(guó)于1998年制定了節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度；至2008年已經(jīng)確定了40種產(chǎn)品為節(jié)能產(chǎn)品，但從總體看參與節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證的品種太少，不足以支持政府對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的需求。因此，我國(guó)應(yīng)首先加大節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證工作力度，擴(kuò)大產(chǎn)品認(rèn)證范圍，為規(guī)范節(jié)能產(chǎn)品市場(chǎng)和納入政府綠色采購(gòu)奠定技術(shù)基礎(chǔ)。其次，在政府采購(gòu)清單中加大對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的需求，對(duì)某些快速消費(fèi)品的購(gòu)買(mǎi)可以考慮強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)的要求，以鼓勵(lì)節(jié)能產(chǎn)品的推廣和應(yīng)用。

第六，抓緊完善《節(jié)約能源法》配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要抓緊完善《節(jié)約能源法》的配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制(修)訂《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查條例》、《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》(修訂)、《節(jié)能監(jiān)察管理辦法》等配套法律規(guī)范。完善節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，各省、自治區(qū)、直轄市制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品能耗限額和產(chǎn)品能效強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)，按程序報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

第七，探索建立支持推進(jìn)節(jié)能減排的長(zhǎng)效機(jī)制。

長(zhǎng)效機(jī)制包括：研究出臺(tái)鼓勵(lì)節(jié)能減排的稅收政策，建立節(jié)能產(chǎn)品政府強(qiáng)制采購(gòu)制度，完善城市污水處理和排污收費(fèi)制度，逐步達(dá)到治標(biāo)治本，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排的積極性；研究運(yùn)用市場(chǎng)手段或機(jī)制推進(jìn)節(jié)能減排工作，包括實(shí)行排污權(quán)有償取得和交易制度；建立跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有償取得和建立礦山企業(yè)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，以及研究建立碳交易制度等等。

(作者單位：安徽省科技情報(bào)研究所)