促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

馮家臻

近年來，隨著陜西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始活躍起來。通過土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地向種植大戶集中，向精品高效產(chǎn)業(yè)集中，向龍頭企業(yè)集中，使一些農(nóng)民從單純的種植收入轉(zhuǎn)變?yōu)楣べY收入+租金收入+分紅收入+糧食補(bǔ)貼四種收入。但是，總體來看，陜西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，落后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，也低于中西部一些省區(qū)的水平。2007年底，符合法律規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)面積90萬畝左右，占全省承包地的2％，而全國土地流轉(zhuǎn)比例平均為4.57％，浙江、江蘇、廣東分別為27.6％、16.5％、14.4％，新疆、湖南、湖北分別為10％、8％、5％。

為推動陜西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，除了應(yīng)堅持“自愿、依法、有償”的原則，因地制宜、分類指導(dǎo)的原則和三不原則(不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益)以外，還應(yīng)在以下五個方面下工夫。

加大政策宣傳力度引導(dǎo)農(nóng)地參與流轉(zhuǎn)

陜西農(nóng)地流轉(zhuǎn)慢、規(guī)模小的一個重要原因是農(nóng)民“戀地”情結(jié)重。主要表現(xiàn)在：一是看好土地的收益功能。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家出臺了很多支農(nóng)惠農(nóng)政策，僅糧食直補(bǔ)，每畝五十多元直接補(bǔ)到農(nóng)民的銀行卡上，使一些農(nóng)民不想出租土地；二是留戀土地的保障功能。有些長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，視土地為命根子和今后的退路，害怕土地流轉(zhuǎn)后，將來生活沒有保障，因此，寧可粗放經(jīng)營，撂荒棄耕，也不流轉(zhuǎn)；三是不少農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識比較嚴(yán)重，存在小富即安的思想，投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險，務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán)，滿足于守土經(jīng)營、交親戚耕種，這種觀念在一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性增強(qiáng)。

農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，讓農(nóng)民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性，是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提。因此，要充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的自覺性、積極性。要按照《農(nóng)村土地承包法》《合同法》和農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策要求，使農(nóng)民明白農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、方式和政策，做到依法、自愿、有償，因地制宜地實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。要積極開展試點(diǎn)，組織農(nóng)戶現(xiàn)場觀摩，及時總結(jié)和推廣典型經(jīng)驗，充分發(fā)揮典型示范作用，使廣大農(nóng)民和承包業(yè)主看到土地流轉(zhuǎn)帶來的實際效益，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，努力形成支持土地流轉(zhuǎn)、參與土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍。

加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理指導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)

目前，陜西農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一的管理辦法，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、手續(xù)不完善。一些地方農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作還沒有展開；農(nóng)戶私下進(jìn)行自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)比例，流轉(zhuǎn)土地口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少，未用合同來規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，缺少公證，也沒有在農(nóng)業(yè)、土地管理部門備案，從而為后期產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，難以調(diào)解；一些地方干部不尊重農(nóng)民意愿，越權(quán)強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，引起群眾強(qiáng)烈不滿。

為解決上述問題，政府要用行政手段規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。一是抓緊制定出臺《陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。目前，擬定管理辦法已具備有利條件。據(jù)悉，江蘇、吉林、安徽、新疆、重慶、濟(jì)南、杭州等省市自治區(qū)和一些城市，均出臺了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的專題文件；陜西安康市、平利縣、石泉縣、高陵縣等也推出了相關(guān)文件和實施細(xì)則，可資借鑒。有了規(guī)章辦法，就可以依法加強(qiáng)管理，克服一些干部和群眾的違法操作行為。二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。中央已明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，按照這一要求，抓緊做好農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作，讓流轉(zhuǎn)的主體與客體都心安理得，為穩(wěn)定流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。三是依法加強(qiáng)登記管理。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，使用統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任等，提高合同簽約率。建立土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，對變更土地承包關(guān)系的流轉(zhuǎn)地，及時由經(jīng)營管理部門辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更登記手續(xù)。四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的檔案管理工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村要對流轉(zhuǎn)合同立卷歸檔，永久保存，實行規(guī)范化管理。

完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地順暢流轉(zhuǎn)

與沿海發(fā)達(dá)省份相比，陜西土地流轉(zhuǎn)滯后的難點(diǎn)在于尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。不少地方?jīng)]有專人對土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行指導(dǎo)和管理，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力；也缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”現(xiàn)象，土地難以上市交易；進(jìn)行民間交易，地價普遍偏低，直接損害農(nóng)民利益；另外，由于缺少土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，沒有辦法為土地使用權(quán)入股、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行價格評估和監(jiān)督，嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

為扭轉(zhuǎn)上述情況，一是逐步建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。依托縣(區(qū))農(nóng)業(yè)行政主管部門，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作辦公室，全面抓好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查等日常工作；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)搞好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地資源的清查工作，履行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申請、合同鑒證、流轉(zhuǎn)備案、調(diào)解糾紛等管理服務(wù)；村一級要明確一名農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理員，及時掌握土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)信息。二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以鄉(xiāng)、村、組為單位，全面統(tǒng)計農(nóng)村土地承包、農(nóng)村勞動力、土地流轉(zhuǎn)供需情況等信息，建立土地流轉(zhuǎn)信息采集系統(tǒng)和共享平臺，逐步實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息的網(wǎng)絡(luò)化管理。三是探索建立土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。要積極發(fā)展市場化的“土地流轉(zhuǎn)交易所”、

“土地托管中心”、“托田所”等中介服務(wù)組織，為供需雙方提供流轉(zhuǎn)平臺，提供合同、法律、競價、風(fēng)險保障等服務(wù)；探索建立和完善土地銀行，從事土地使用權(quán)收儲和轉(zhuǎn)讓服務(wù)；成立“農(nóng)村用地價格評估機(jī)構(gòu)”，為土地流轉(zhuǎn)提供有效服務(wù)；健全土地糾紛調(diào)處和仲裁機(jī)構(gòu)，及時化解各種矛盾；要逐步將土地流轉(zhuǎn)過渡為市場行為，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管和服務(wù)。四是大力培育市場主體，增強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的承接能力。扶持壯大龍頭企業(yè)，將分散的土地集中起來向龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)；引導(dǎo)扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織，鼓勵城市和外來人才、資本、技術(shù)等資源要素向農(nóng)村流動，參與農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營；鼓勵干部向農(nóng)民租地搞示范、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人典型引路，帶動農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)租承包，逐步發(fā)展成土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營大戶。五是加快推進(jìn)和穩(wěn)定農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。這是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最根本的舉措。因為土地能不能流轉(zhuǎn)、能不能集中起來發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，主要取決于農(nóng)村人口能不能向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并能穩(wěn)定地就業(yè)。

制定政策措施，加快土地流轉(zhuǎn)

為了鼓勵支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，部分省市出臺了扶持政策。江蘇省出臺《財政扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施意見》，省財政設(shè)立2000萬元農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金，通過以獎代補(bǔ)的方式，對規(guī)模較大、土地集中流轉(zhuǎn)的流出方(農(nóng)戶)給予

一次性獎勵。扶持的基本條件是，具有穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)期限在3年以上，單宗土地流轉(zhuǎn)面積在1000畝以上，由財政部門對土地流出方按每畝100元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性獎勵。杭州從2009年起的3年內(nèi)，市財政每年安排不少于500萬元的專項資金，用于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。對土地流轉(zhuǎn)做出貢獻(xiàn)的，除獎勵農(nóng)戶外，還獎勵土地信托等經(jīng)營組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織，獎金少則2萬～3萬，多則8萬。杭州還注意加強(qiáng)對規(guī)模經(jīng)營主體用地的支持。對流轉(zhuǎn)期限5年以上、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范、規(guī)模經(jīng)營面積100畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體，在不影響耕作層恢復(fù)的前提下，允許其在流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)按流轉(zhuǎn)面積3‰～5‰比例的土地，建造生產(chǎn)需要的簡易倉(機(jī))庫、生產(chǎn)管理用房、曬場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施。成都也出臺了類似的土地支持政策。如何妥善解決撂荒土地問題，重慶市也積累了成功經(jīng)驗。

各縣區(qū)要高度重視土地撂荒問題，組織力量對撂荒土地進(jìn)行全面、徹底的調(diào)查清理，掌握情況、分析原因，制定切實可行的解決措施。要通過有效的激勵機(jī)制，引導(dǎo)撂荒土地的農(nóng)民自愿將土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體，支持各類規(guī)模經(jīng)營主體承租、經(jīng)營撂荒土地。對撂荒一年以上的承包土地，集體經(jīng)濟(jì)組織要按規(guī)定組織代耕，代耕收入歸代耕者。對舉家長期外出且失去聯(lián)系農(nóng)戶的撂荒土地，集體經(jīng)濟(jì)組織要代為流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益歸原承包方。

如果說沿海地區(qū)的政策和經(jīng)驗，在陜西一些地方開花結(jié)果還有困難，我們也可以總結(jié)安康市平利縣的經(jīng)驗。平利縣圍繞信貸、財政、幫扶、配套、鼓勵五個方面，出臺了十五條扶持政策推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，值得陜西各縣區(qū)學(xué)習(xí)。

完善社會保障體系使農(nóng)民放心土地流轉(zhuǎn)

近年來，陜西農(nóng)村社會保障工作取得突破性進(jìn)展，但保障層次仍然很低，覆蓋面不大，社會化程度不高，保障功能欠佳，多數(shù)農(nóng)民依然依靠土地收入來解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等基本生活問題，不敢輕易把土地流轉(zhuǎn)出去。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與加強(qiáng)社會保障是緊密聯(lián)系的整體。完善社會保障，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)應(yīng)抓好兩個環(huán)節(jié)：一是建立和完善城市相關(guān)制度，使遷入城市定居、有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農(nóng)民，享受市民待遇。用城市制度平等解決他們的住房、社保、就業(yè)、子女就學(xué)等問題。二是加快健全農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化農(nóng)村土地的福利和社會保障功能。加大對農(nóng)村困難群體的救濟(jì)扶助力度，把新型農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、五保供養(yǎng)、就業(yè)引導(dǎo)和最低生活保障等政策落到實處，增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和穩(wěn)定感，消除其思想顧慮。有條件的地方還可開展農(nóng)民以土地承包權(quán)換城鎮(zhèn)社會保障、以農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)住房試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營發(fā)展和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。