孫健慧

我國最近執(zhí)行的《食品安全法》與原來的《食品衛(wèi)生法》相比，其最大改進(jìn)是提高了對食品安全的國家重視，由過去的衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等各管一段，互相扯皮，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理。

食品安全的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

以前我國食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4級，而國家標(biāo)準(zhǔn)又分為食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢測方法不相同，得出的結(jié)論也不同。還有一些產(chǎn)品根本沒有標(biāo)準(zhǔn)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不完整，標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾尤其突出。

1我國的標(biāo)準(zhǔn)太老太少，未與國際接軌。上世紀(jì)80年代初，英、法、德等國家農(nóng)業(yè)初產(chǎn)品采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到80％以上，而我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國際標(biāo)準(zhǔn)的比例僅為23％；1995年制定的食品衛(wèi)生法，僅規(guī)定了291條食品農(nóng)藥殘留指標(biāo)，而國際食品法典則規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，相關(guān)分析方法落后，操作流程長，費(fèi)工費(fèi)時(shí)，對偽劣假冒產(chǎn)品，特別是惡意摻假產(chǎn)品的辨別能力較差。

2同一產(chǎn)品有幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如葡萄酒，就有一個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)和兩個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，此外還有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致市場上葡萄酒產(chǎn)品魚龍混雜，質(zhì)量不高。再如蘋果，既有國家標(biāo)準(zhǔn)，又有農(nóng)業(yè)部頒布的無公害標(biāo)準(zhǔn)、綠色標(biāo)準(zhǔn)、蘋果外觀等級標(biāo)準(zhǔn)，還有原商業(yè)部頒布的蘋果銷售質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

3食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)等重復(fù)交叉，層次不清，例如黃花菜，按照衛(wèi)生部關(guān)于干菜類食品的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，含硫量不能超過0.035毫克／千克。但農(nóng)業(yè)部頒布的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，二氧化硫殘留量不得超過100毫克／千克。兩個(gè)政府部門對黃花菜含硫量的規(guī)定相差兩千多倍。不僅讓執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入尷尬，百姓也迷茫，到底哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)才能有效保障消費(fèi)者和生產(chǎn)者的權(quán)益?當(dāng)年，沈陽市衛(wèi)生部門根據(jù)衛(wèi)生部的標(biāo)準(zhǔn)對市場上的黃花菜進(jìn)行了查處，“毒黃花菜”事件波及全國各地，使黃花菜農(nóng)和生產(chǎn)廠商叫苦不迭，損失慘重。后來在國家多個(gè)部門重視下，黃花菜的含硫量標(biāo)準(zhǔn)才得以統(tǒng)一。

4有的標(biāo)準(zhǔn)空缺殘缺，適用性較差：雖然我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)總共將近3000項(xiàng)，但內(nèi)容不全面，指標(biāo)設(shè)計(jì)涵蓋范圍窄，且存在空白，再加上檢驗(yàn)方法不配套，計(jì)量單位不規(guī)范，由此導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的適用性較差。據(jù)了解，與國際食品法典委員會(CAC)、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)的標(biāo)準(zhǔn)體系相比，我國果蔬標(biāo)準(zhǔn)缺乏一些重要食品加工原料的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和分級標(biāo)準(zhǔn)，無法實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證及優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，貯藏運(yùn)輸及包裝標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)不能滿足果蔬貯藏流通需要，還缺乏二氧化硫、鎘、砷、汞等有害物質(zhì)含量的檢測方法標(biāo)準(zhǔn)。

5部分標(biāo)準(zhǔn)不配套，技術(shù)含量低，缺乏前瞻性。目前，我國已組織制訂農(nóng)業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)400余項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1040項(xiàng)，并啟動了農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制訂修訂專項(xiàng)計(jì)劃和無公害食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)計(jì)劃。但與世貿(mào)組織規(guī)則相比，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)還很不健全。

6檢測方法不一致導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一致：不久前，上海消費(fèi)者狀告雀巢食品含轉(zhuǎn)基因成分，由于我國對轉(zhuǎn)基因缺乏統(tǒng)一的檢測方法，最終導(dǎo)致消費(fèi)者敗訴。一審中，因原被告雙方對選擇檢測機(jī)構(gòu)有分歧，法院指定上海市農(nóng)科院對食品進(jìn)行檢測。上海市農(nóng)科院采用《巢氏PCR方法》檢測后，發(fā)現(xiàn)食品中含有轉(zhuǎn)基因大豆。雀巢方提出異議后，上海市農(nóng)科院又采用農(nóng)業(yè)部《轉(zhuǎn)基因植物及其產(chǎn)品檢測大豆定性PCR方法》檢測，結(jié)果沒有檢測到轉(zhuǎn)基因成分。而第二次檢測結(jié)果成為法院判決的重要依據(jù)。

7標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)內(nèi)容與相關(guān)法律不一致，給食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法帶來困難：例如，火腿目前共有《火腿衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其感官指標(biāo)規(guī)定二級鮮度的色澤，表面可以有霉點(diǎn)，組織狀態(tài)為肉身稍軟，氣味、風(fēng)味略咸，脂肪有輕度酸敗味。但《食品衛(wèi)生法》第六條：“食品應(yīng)當(dāng)無毒，無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，具有相應(yīng)的色、香、味等感官形態(tài)。”兩條規(guī)定不一致，大大降低了《火腿衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的使用價(jià)值。

《食品安全法》明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則。要求國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，不重復(fù)、不沖突，也不留空白。據(jù)了解，老百姓最關(guān)心的乳品質(zhì)量安全統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)正在制定中，今年下半年就會出臺。

統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定后，關(guān)鍵是公眾如何獲得食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息?《食品安全法》不僅賦予了公眾的知情權(quán)，還規(guī)定了制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)機(jī)關(guān)向公眾免費(fèi)發(fā)布信息，以及方便公眾查閱的義務(wù)。

食品安全的統(tǒng)一管理

以前，我國的食品安全監(jiān)管體系是一種“政出多門、管理交叉、責(zé)任不明”的多頭分段監(jiān)管體制。監(jiān)管部門的數(shù)量多時(shí)甚至達(dá)到20～30個(gè)，形成“十個(gè)大蓋帽管不好百姓一頓飯，八個(gè)部門管不好一頭豬”的現(xiàn)象。

一是管理體系中存在職責(zé)交叉和管理“真空”，形成“不好管、管不好”的狀況。有人將這種體制稱作“五龍治水”，即由衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、商務(wù)部門形成多頭監(jiān)管；還有人稱這種體制中有“八個(gè)婆婆”，即由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工業(yè)、商業(yè)、環(huán)保、城管、出入境檢驗(yàn)檢疫等八部門分段監(jiān)管，有時(shí)一個(gè)環(huán)節(jié)多個(gè)部門插手，有時(shí)多個(gè)環(huán)節(jié)一個(gè)部門監(jiān)督，體制錯(cuò)綜復(fù)雜。以豬的監(jiān)管為例：第一個(gè)環(huán)節(jié)是生產(chǎn)獸藥的企業(yè)，由農(nóng)業(yè)部獸藥局、工商局負(fù)責(zé)；第二個(gè)環(huán)節(jié)是使用獸藥的養(yǎng)殖業(yè)，由農(nóng)業(yè)部管理；第三、四個(gè)環(huán)節(jié)是作為獸藥載體的飼料生產(chǎn)企業(yè)和飼料添加劑，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；第五、六個(gè)環(huán)節(jié)是生豬收購和屠宰企業(yè)，除個(gè)體和私營業(yè)者外，均由商務(wù)部門負(fù)責(zé)；第七、八個(gè)環(huán)節(jié)是銷售及衛(wèi)生監(jiān)督，是由商業(yè)部、國家質(zhì)檢總局和衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。

問題是許多部門都在執(zhí)法，又各自執(zhí)法。衛(wèi)生部門查許可證、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)環(huán)境；行業(yè)主管部門管行業(yè)規(guī)范；質(zhì)檢部門查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；工商部門管違法經(jīng)營。四家檢測機(jī)構(gòu)都有權(quán)依據(jù)法律的規(guī)定，各自實(shí)施或者委托食品檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行食品衛(wèi)生質(zhì)量的抽檢；在信息公布方面，四個(gè)部門都有權(quán)公布自己對食品衛(wèi)生質(zhì)量抽檢的結(jié)果；在行政處罰方面，四家分別根據(jù)食品衛(wèi)生法、產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法給予行政處罰。在實(shí)際監(jiān)管過程中，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存，部門間責(zé)任不清的現(xiàn)象非常突出。一旦出現(xiàn)了問題，各部門紛紛找借口互相推諉，而且辯解理由都很充分，導(dǎo)致責(zé)任不清，難分主次，使部門問責(zé)流于形式。

二是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期拜金主義和無道德現(xiàn)象削弱了監(jiān)管部門在食品安全上的行為自律。有費(fèi)可收、有利可圖的事情，則多家監(jiān)管，“打籃球”，爭利益，有媒體形容為，“一個(gè)部門前腳剛走，另一個(gè)部門后腳就來了”；而有責(zé)無利或責(zé)大于利時(shí)，則“打排球”，互相推諉。

《食品安全法》完善了食品監(jiān)督管理體制，建立全程監(jiān)管體系：從三個(gè)層次明確規(guī)定了食品安全管理體制。

第一，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國范圍的食品安全監(jiān)管工作。可以掌握全局，加強(qiáng)各部門之間的配合和溝通，彌補(bǔ)監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的漏洞與空白，使段與段之間實(shí)現(xiàn)無縫對接，消除“都不管”地帶；同時(shí)，對食品安全實(shí)行分段監(jiān)管，衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全；工商行政管理部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的安全；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的安全；實(shí)現(xiàn)從原料到產(chǎn)品、從生產(chǎn)到流通的全程監(jiān)管。對于分管部門不履行職責(zé)監(jiān)管，造成危害的，將追究相關(guān)部門以及領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

第二，是縣級以上地方人民政府，負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。

第三，是縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理、食品藥品監(jiān)督管理部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)。

此外，還對媒體的監(jiān)督等有了明確的規(guī)定，實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布。以往在食品安全信息發(fā)布中，各家媒體關(guān)于食品安全的信息報(bào)道不盡相同，使原本就弄不清楚事實(shí)的老百姓更加迷茫。尤其是一些媒體為吸引公眾眼球，或斷章取義，或撲風(fēng)捉影，發(fā)布一些不可靠的食品安全信息，制造信任危機(jī)。因此，統(tǒng)一公布食品安全信息是非常必要的。

我們相信，隨著食品安全法的實(shí)施，實(shí)行食品安全的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理，一定會讓老百姓吃得更安全。