論聯(lián)合國大會在環(huán)境保護中的作用

金慧華

摘要《聯(lián)合國憲章》沒有明確賦予聯(lián)合國處理環(huán)境事務的權利能力,但基于聯(lián)合國及其寬泛的宗旨、根據(jù)《憲章》第一章,聯(lián)合國可以依據(jù)經(jīng)濟、社會和人道主義責任的理由,憑借其世界論壇的地位和通過聯(lián)大決議發(fā)揮其環(huán)境保護的功能。

關鍵詞聯(lián)合國大會 聯(lián)大決議 環(huán)境保護

中圖分類號:D813 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-328-02

聯(lián)合國成立時,被賦予的職責是協(xié)調國家之間的關系以維持國際和平與安全、推動全球經(jīng)濟的發(fā)展并促進人權保護。由于環(huán)境保護并非當時全球關注的問題,《聯(lián)合國憲章》沒有明確賦予聯(lián)合國處理環(huán)境事務的權利能力。盡管缺乏特別的授權,但基于聯(lián)合國極其寬泛的宗旨、根據(jù)《憲章》第一章,聯(lián)合國可以依據(jù)經(jīng)濟、社會和人道主義責任的理由,發(fā)揮其環(huán)境保護的功能。而事實上,聯(lián)合國成立之后,聯(lián)合國的一些機構如世界衛(wèi)生組織、教科文組織、糧農(nóng)組織、世界氣象組織等,在各自的活動中都曾涉及環(huán)境保護領域,但這些活動局限于本部門,作用和影響有限。進入五、六十年代,一系列重大的公害事件頻繁發(fā)生,引起了國際社會的深刻反省,各國民眾和政府的環(huán)境保護意識開始覺醒,全球性的環(huán)境保護運動拉開帷幕。

聯(lián)合國大會是聯(lián)合國六個主要機關之一,與安理會一道居于聯(lián)合國各主要機關的中心地位。在聯(lián)合國大會中,除第六(法律)委員會偶爾也審查環(huán)境法律問題,如戰(zhàn)爭期間的環(huán)境保護,大量的環(huán)境事務是由第二(經(jīng)濟和財政)委員會執(zhí)行的。第二委員會通過的決議草案才可以被提交全體會議通過。此外,第二委員會也是聯(lián)合國有關機構包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國發(fā)展署(UNDP)、可持續(xù)發(fā)展委員會(CSD)和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展委員會(UNCTAD)的最后審議機構。 根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第13(1)條規(guī)定,聯(lián)大可基于“促進政治領域的國際合作和國際法的進一步發(fā)展”的目的,作出建議。聯(lián)大的建議雖無法律拘束力,但由于聯(lián)合國的普遍性和廣泛民主性(一國一票制),可通過各國實踐將決議或建議接受為法律或者將決議中的原則納入有拘束力的法律文件中,以發(fā)展國際法。本文通過回顧影響國際環(huán)境法律與政策的聯(lián)大決議,歸納總結聯(lián)合國大會在環(huán)境保護方面所起的重要作用,以期能夠充分利用和發(fā)揮聯(lián)大的功能以發(fā)展和完善國際環(huán)境法。

一、影響國際環(huán)境法律與政策的聯(lián)大決議

(一)“人類共同遺產(chǎn)”概念的提出與形成

“人類共同遺產(chǎn)”這一概念首次出現(xiàn)在1967年馬耳他提議的一項聯(lián)大議題中。馬耳他駐聯(lián)合國代表團建議在第22屆聯(lián)大議程中補充一個議題“關于專為和平目的保留目前國內管轄外海洋下海床洋底及為人類利益而使用其資源的宣言和條約”。建議“……通過國際社會接受一項新的國際法原則……,提供一個未來全球合作的穩(wěn)固基礎……即海床洋底及其底土作為人類共同遺產(chǎn)的特殊地位和應為和平目的而養(yǎng)護并由為全人類的利益之國際當局來管理?！边@一提議被納入聯(lián)大第2749號決議,決議宣稱:“海床洋底及其底土,超越國家司法管轄的限制……是人類共同遺產(chǎn)?！贝撕?這一原則為1982年《海洋法公約》和1979年《月球條約》所吸收,并且在氣候變化和生物多樣性公約中被反復重申?？梢?“人類共同遺產(chǎn)”概念的形成推進了國際社會對超出國家管轄權領域的環(huán)境問題的關注,為 “共同而有差別的責任”這一國際環(huán)境法的基本原則打下堅實的基礎。

(二)禁止大型浮游流網(wǎng)捕撈和其他海洋生物資源方面的決議

流網(wǎng)捕撈技術不僅威脅了目標物種——如金槍魚和劍魚的削減,也威脅了順帶捕撈物種——海豚、鯊魚和鯨的安全(通常被捕獲后隨即被丟棄)。在第44/225號決議《大型浮游流網(wǎng)對世界大洋和海洋生物資源的影響》中,聯(lián)大號召全球在1992年6月30日前對所有流網(wǎng)捕撈作業(yè)強行暫禁。此后的一年里,聯(lián)大不斷強調國際社會執(zhí)行44/225決議的重要性和區(qū)域性漁業(yè)組織“牢記” 44/225決議之目標的重要性。更值得關注的是,聯(lián)大第46/215決議不僅再次呼吁執(zhí)行44/225決議,而且制訂了促進執(zhí)行的中期措施。根據(jù)46/215決議,不再產(chǎn)生新的流網(wǎng)捕撈,現(xiàn)有的流網(wǎng)捕撈于1992年6月30日減少50%,并于1992年12月31日前完全取消。盡管聯(lián)大決議不具有法律拘束力,但當時三個主要的使用流網(wǎng)的國家和地區(qū)——日本、韓國和臺灣都宣布將尊重聯(lián)大決議。對于不遵守決議的國家和地區(qū),如歐盟,聯(lián)大通過了49/436決定,表明將進一步關注不遵守決議的報告、力勸成員國當局確保遵守決議、并稱“將施加符合國際法的適當制裁以對付與暫禁大型流網(wǎng)作業(yè)相悖的行為”。聯(lián)大的決議及其引起的國際社會的反應有利地推動了“禁止大型浮游流網(wǎng)捕撈”的習慣國際法的形成。

(三)氣候變化

聯(lián)大有關氣候變化的決議旨在提高環(huán)境意識和協(xié)調國際組織間的活動。聯(lián)大第43/53號決議宣布為今世后代保護全球氣候,指出氣候變化是“人類共同關注”(a common concern of mankind)的,并力勸政府和科學機構把氣候變化視為優(yōu)先問題。由于全球變暖會對整個國際社會造成影響,43/53決議雖未把全球大氣視作各國主權之上的共同財產(chǎn),但也視其為全球聯(lián)合體(a global unity)。“人類共同關注”一詞雖無確切的法律效果,但把氣候變化議題排進了國際議程,使其成為國際社會關注的合法目標。此后,聯(lián)大通過44/207決議,強調討論氣候變化的緊迫必要性、力勸政府盡一切可能限制或阻止對氣候產(chǎn)生負面影響的活動。在該決議中,聯(lián)大重申“……由于其普遍性的特征,聯(lián)合國體制是協(xié)調全球環(huán)境問題政治行動的合適場所”。(第5段)經(jīng)過國際會議和聯(lián)大對氣候變化公約草案的討論、擬訂,公約的最后文本于1992年5月在東京通過,并在里約大會上開放簽字。聯(lián)大為《氣候變化框架公約》的談判直至1994年3月生效提供了組織機構和資金上的支持。

(四)南極洲

《1959年南極條約》是特定歷史條件下的產(chǎn)物,這一地區(qū)的決策權被掌握在12個原始簽字國和那些正在進行科考的國家手里。理論上說,南極洲這一珍貴的環(huán)境的命運是由《南極條約》協(xié)商會議協(xié)商國、而非國際社會所決定的。在發(fā)展中國家努力尋求把南極洲礦產(chǎn)認定為人類共同遺產(chǎn)的過程中,“南極洲問題”終于被列入1983年聯(lián)大的議程。盡管人類共同遺產(chǎn)最終未能適用于南極洲,但它有助于促進《1991年南極環(huán)境保護議定書》的談判。該議定書規(guī)定在今后50年內,禁止在南極大陸進行任何商業(yè)開發(fā)礦產(chǎn)資源和石油資源活動,這意味對南極國際社會已經(jīng)形成對南極的共同關注。聯(lián)大第47/57號決議嘗試說服《南極條約》成員國——聯(lián)大的普遍性質使其成為決定南極政策的適當場所;號召起草建立南極自然養(yǎng)護或世界公園的國際公約的行動應由國際社會充分參與。

由于與《南極條約》協(xié)商國利益的沖突,南極洲問題已經(jīng)成為聯(lián)大議程的長久議題。聯(lián)大欲在此問題上取得進展,切實可行的方法是對條約協(xié)商國施加壓力,增強條約制度的透明度,使國際社會(非協(xié)商國、政府間國際組織和非政府組織等)能列席協(xié)商會議和獲取相關資料;并要求協(xié)商會議的文件公布和送交聯(lián)合國秘書處備案。

(五)《世界自然憲章》

《世界自然憲章》與《斯德哥爾摩宣言》和《里約熱內盧宣言》一樣,旨在探求和形成國際環(huán)境法的基本原則。自然保護同盟在扎伊爾總統(tǒng)莫布圖的提議下起草了《世界自然憲章》,后在聯(lián)大為34個發(fā)展中國家共同發(fā)起提案,于1982年以111票對1票(美國)和18票棄權通過。

《世界自然憲章》改變了傳統(tǒng)的以人為中心的思維方式,認識到自然本身的價值。其前言稱“人類是自然的一部分,生命有賴于自然系統(tǒng)的功能維持不墜,以保證能源和養(yǎng)料的供應?！薄懊糠N生命形式都是獨特的,無論對人類的價值如何,都應得到尊重,為了承認其他有機體的內在價值,人類必須受行為道德準則的約束?！薄稇椪隆返幕驹瓌t包括“自然應得到尊重”;“地球上遺傳的生存能力不應被危害,必要的維持所有生命形式生存的充分數(shù)量水平的棲息地應被保障?！薄皯o予獨一無二的生態(tài)系統(tǒng)和稀有及瀕危物種的棲息地以特別的保護?！薄稇椪隆芬髮⒆匀槐Ｗo原則貫穿于社會和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中,規(guī)劃必須考慮自然系統(tǒng)維持人類長期利用的能力;不浪費但有限制的利用自然資源;必須避免可能對自然產(chǎn)生不可逆轉損害的活動;干擾自然的活動要提前進行評估。同時要求國家對個人的環(huán)境損害提供救濟。

可以看出,《世界自然憲章》被寄予闡明保護自然原則的厚望:首先,它由聯(lián)合國大會以決議的方式表述;其次,《憲章》第14條要求將其原則“反映在各國的法律和實踐中”;再次,《憲章》中通篇使用“必須”(shall),而非“應當”(should)或“必須努力以”(shall endeavour to),足見其立法意圖。然而在現(xiàn)實中盡管都是不具有法律拘束力的軟法,《憲章》尚未獲得與《斯德哥爾摩宣言》一樣的地位。

二、聯(lián)合國大會在環(huán)境保護方面的作用

從聯(lián)合國大會的相關活動可以看出其在環(huán)境環(huán)境領域發(fā)揮重要作用:

首先,聯(lián)合國大會成為建構環(huán)境保護政策和形成合意的重要場所。聯(lián)合國大會作為環(huán)境決策的世界性場所,是各國交換理念和對所爭議問題形成國際合意的論壇。聯(lián)大的決議是全世界意見的表述,因而具有重大的政治和道德影響力,這可以從1972年人類環(huán)境會議至1992年環(huán)境與發(fā)展會議期間全球環(huán)境意識迅速提高上看出?！?1世紀議程》建議,聯(lián)大是環(huán)發(fā)大會后續(xù)行動的主要決策機構,可以審議和評價《21世紀議程》的執(zhí)行情況。

其次,聯(lián)合國大會通過其所作出的決議推進國際法的發(fā)展。聯(lián)大決議本身并不具有法律拘束力,但它們或者通過被納入有拘束力的國際條約,或者通過作為發(fā)展國際習慣法的基礎來影響決策過程,從而直接或間接地對影響實體法律責任的發(fā)展。

再次,聯(lián)合國大會通過創(chuàng)設其他聯(lián)大機構,增強保護環(huán)境的國際組織力量。根據(jù)《憲章》第22條聯(lián)大有權設立其認為于行使職務所必需之輔助機關,即聯(lián)大可以設立聯(lián)大專門機構、署和委員會。聯(lián)大已經(jīng)創(chuàng)立了具有環(huán)境保護功能的機構包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國開發(fā)署(UNEP)和可持續(xù)發(fā)展委員會(CSD),上述組織為保護環(huán)境已開展了大量的工作,并取得可喜的成就。

第四,聯(lián)合國大會召集全球性會議以促進環(huán)境問題的國際談判。從1954年聯(lián)大決定召集養(yǎng)護海洋活的資源大會時起,它一直致力促進全球會議以磋商有拘束力的公約、勸告性的部長級宣言或說明性的行動計劃來保護全球環(huán)境的各種不同要素。1972年人類環(huán)境大會和1992年環(huán)境與發(fā)展大會都是聯(lián)大召集的。繼UNCED之后,聯(lián)大不僅在環(huán)境政策評價方面,而且在引領國際談判進程方面起了核心作用。有關氣候變化、沙漠化、小島嶼發(fā)展中國家、跨界魚類種群和高度洄游魚類種群等的聯(lián)合國會議都是由聯(lián)大協(xié)助安排的。UNCED后期,決定召開全球環(huán)境會議的程序性的聯(lián)大決議的數(shù)量甚至超過了實體性的決議。

最后,聯(lián)合國大會可以請求國際法院發(fā)表咨詢性意見,以澄清法律爭議。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第96條,大會或安全理事會對于任何法律問題得請國際法院發(fā)表咨詢意見。1994年聯(lián)大要求國際法院對“在任何情況下威脅使用或使用核武器是否為國際法許可?”發(fā)表咨詢意見。

綜上所述,聯(lián)合國大會在環(huán)境保護中發(fā)揮的作用是聯(lián)大其他機構所無法取代的。但同時必須清楚地認識到,由于聯(lián)合國是國家間的組織,其財政困難和在環(huán)境保護領域的權威性不夠將影響聯(lián)合國大會作用的充分發(fā)揮。

注釋:

①張海濱.聯(lián)合國在世界環(huán)境事務與發(fā)展中的作用.國際政治研究.1995(1).

②曹建明,周洪鈞,王虎華.國際公法學.法律出版社.1998年版.第334頁.

③第136條第7款;第11(1)條。

④UNGA Resolution 45/197.

⑤Agenda 21, Chapter 38.9.

⑥UNGA Resolution 49/75/K of 15 December 1994.