我國(guó)農(nóng)村最低生活保障法律制度的立法價(jià)值選擇

張 靜

摘要當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度建設(shè)的嚴(yán)重滯后,已成為我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié),嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步,因此從法理的視角對(duì)我國(guó)農(nóng)村最低生活保障法律制度的立法價(jià)值選擇進(jìn)行分析,以期對(duì)我國(guó)制定農(nóng)村最低生活保障法律制度提供一定的參考就成為必要。

關(guān)鍵詞農(nóng)村 最低生活保障 立法價(jià)值

中圖分類號(hào):D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-267-02

所謂立法價(jià)值是指通常不是指立法作用或立法的有用性,而是指立法主體的需要與立法對(duì)象(法律所要調(diào)整的對(duì)象)間的相互關(guān)系,表現(xiàn)為立法主體通過(guò)立法活動(dòng)所要追求實(shí)現(xiàn)的道德準(zhǔn)則和利益。立法價(jià)值所強(qiáng)調(diào)的是利益與正義(公平)的統(tǒng)一,用正義原則來(lái)處理各種利益矛盾關(guān)系。立法不是為了利益而分配利益,而是為了實(shí)現(xiàn)正義而分配利益,是以正義為尺度來(lái)分配、評(píng)價(jià)利益的分配。因此,立法者在設(shè)計(jì)、考慮不同利益的傾斜或平衡時(shí),必須符合公平(正義)的價(jià)值要求。

最低生活保障法律制度的基本理念,即該法律制度設(shè)計(jì)的本質(zhì)出發(fā)點(diǎn)和追求目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村最低生活保障法律制度就是在生存權(quán)理念、實(shí)質(zhì)公平、社會(huì)連帶和市場(chǎng)機(jī)制缺陷彌補(bǔ)等文明理念的催化下生成并成長(zhǎng)的,該制度的本質(zhì)內(nèi)核和追求目標(biāo)正是深深根植于對(duì)人的尊重、關(guān)愛(ài)和對(duì)社會(huì)公平的追求等深層次的價(jià)值選擇上,以生存權(quán)保障、實(shí)質(zhì)公平、社會(huì)連帶和市場(chǎng)機(jī)制缺陷的彌補(bǔ)為我國(guó)農(nóng)村最低生活保障法律制度的立論基礎(chǔ)和邏輯原點(diǎn)。

一、生存權(quán)保障

(一)最低生活保障權(quán)是社會(huì)保障權(quán)的重要組成部分,是基本權(quán)利

社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,是社會(huì)權(quán)利的一種。比較各種社會(huì)保障權(quán)的概念,可以發(fā)現(xiàn)基本上都包含了這么幾個(gè)方面:第一,社會(huì)保障權(quán)的主體是公民;第二,社會(huì)保障權(quán)的核心就是獲得物質(zhì)幫助,第三,社會(huì)保障權(quán)的目的是維持生活的需要。

就我國(guó)而言,在權(quán)利體系中,社會(huì)保障權(quán)應(yīng)屬于最基本的權(quán)利和人權(quán),每一個(gè)中國(guó)公民最基本的物質(zhì)需求能否得到滿足直接關(guān)系到憲法、法律規(guī)定的一系列的政治權(quán)利和其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。就社會(huì)保障制度之構(gòu)成的最低生活保障制度而言,其最重要的法理念亦為生存權(quán)保障思想。這個(gè)在我國(guó)憲法規(guī)定中可以得到充分印證。比如2004年《憲法修正案》第33條中增加的第三款之規(guī)定:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)。”人權(quán)保障條款的入憲為公民基本權(quán)利體系保持開(kāi)放性和包容性提供了憲法依據(jù)和制度保障。同時(shí),《憲法》第45條還規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展公民為享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”2004年我國(guó)《憲法修正案》第14條第四款之規(guī)定:“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。最低生活保障的建立健全應(yīng)屬題中之義。

(二)社會(huì)保障權(quán)是生存權(quán)的重要組成部分

生存權(quán)是人類的首要權(quán)利或者是最起碼的權(quán)利。無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家,生存權(quán)都是每個(gè)公民所平等享有的。我國(guó)的社會(huì)保障法律制度,在法理論上的研究起步較晚。不過(guò),人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到 ,作為社會(huì)保障權(quán)基礎(chǔ)和前提的生存權(quán)是社會(huì)保障法律體系的基本理念之一。從各國(guó)關(guān)于生存權(quán)的規(guī)定來(lái)看,生存權(quán)作為人權(quán)的基本內(nèi)容,是社會(huì)保障立法的理論基礎(chǔ)。講人權(quán)最重要的是生存權(quán),《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定:“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬健康和福利所需要的生活水準(zhǔn),包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必須的社會(huì)服務(wù),在遭到失業(yè)、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí),有權(quán)享受社會(huì)保障?！鄙鏅?quán)得不到保障,其他一切人權(quán)都是空話。國(guó)家和社會(huì)為了解決社會(huì)成員在社會(huì)產(chǎn)品分配中的差異和不公,通過(guò)法律強(qiáng)制建立了社會(huì)保障制度,賦予有生活困難的公民和其他社會(huì)成員獲得基本生活保障的權(quán)利,即社會(huì)保障權(quán)。可見(jiàn),社會(huì)保障權(quán)是以生存權(quán)的形式在各國(guó)的立法中出現(xiàn)的,國(guó)家有義務(wù)通過(guò)法律確立并保障這一權(quán)利。

(三)生存權(quán)是人權(quán)的重要組成部分

人權(quán)即人的權(quán)利或作為人類的權(quán)利,是人作為人的屬性所享有的、不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的基本權(quán)利。《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定:“作為社會(huì)的一員有權(quán)享受社會(huì)保障,并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由的發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn),這種實(shí)現(xiàn)是通過(guò)國(guó)家努力和國(guó)際合作并依照各國(guó)的組織和資源情況。”

隨著人權(quán)理論的不斷發(fā)展,人權(quán)的內(nèi)涵也不斷擴(kuò)大,在這種思想背景下,生存權(quán)作為現(xiàn)代人權(quán)理念的基本內(nèi)容,其思想內(nèi)容逐漸明確,并被人們所認(rèn)識(shí)。從國(guó)際范圍看,第二次世界大戰(zhàn)后,生存權(quán)的概念在全世界范圍內(nèi)被普遍接受,成為人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是社會(huì)保障立法的理論基礎(chǔ)。生存權(quán)是指作為社會(huì)個(gè)體的人生存所必不可少的權(quán)利,是基于人類的生存本能而自然產(chǎn)生的。生存權(quán)的思想認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該將保護(hù)弱者生存作為自己的義務(wù)。德國(guó)的《魏瑪憲法》第一次通過(guò)立法將生存權(quán)確定下來(lái),并賦予其內(nèi)涵,即生存權(quán)不僅僅是人活著的權(quán)利,而且是能夠體面地生活,能夠充分體現(xiàn)人的價(jià)值,有尊嚴(yán)地生活的權(quán)利。隨著生存權(quán)在人權(quán)體系中核心地位的確立,人權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化:人權(quán)的內(nèi)容是以生存權(quán)為構(gòu)成基礎(chǔ)的現(xiàn)代人權(quán);人權(quán)的目的是以社會(huì)整體對(duì)平等、生存的追求;人權(quán)的保障方式為國(guó)家直接向人權(quán)主體提供人權(quán)實(shí)現(xiàn)條件和清除人權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙的積極保障方式,公民對(duì)國(guó)家的抵抗和國(guó)家所必須保持的抑制被公民對(duì)國(guó)家的依賴和國(guó)家必須進(jìn)行的介入所取代,國(guó)家從不驚擾個(gè)人權(quán)利的守夜人變成了應(yīng)公民請(qǐng)求而行的奉事者。在現(xiàn)代人權(quán)觀念中,公民為求生存而獲得財(cái)產(chǎn)并不以其履行義務(wù)為前提,而是由國(guó)家負(fù)起保障公民生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任,國(guó)家有接受公民生存請(qǐng)求的義務(wù)。國(guó)家為了解決社會(huì)成員在社會(huì)產(chǎn)品分配中的差異和不公,通過(guò)最低生活保障法律制度,賦予有生活困難的公民和其他社會(huì)成員有獲得基本生活保障的權(quán)利,從而滿足其體面地生存的需要。最低生活保障成為了實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)的重要救濟(jì)方式,成為了實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)和價(jià)值目標(biāo)的保障體系。

總之,社會(huì)保障法律制度所蘊(yùn)含的生存權(quán)理念,對(duì)于解決被聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)認(rèn)定為最為脆弱的社會(huì)弱者“無(wú)地農(nóng)民、受排斥的農(nóng)民、農(nóng)村工人、農(nóng)村失業(yè)者、城鎮(zhèn)窮人、移民勞動(dòng)者、土著人、兒童、老人和其他受到特別影響的群體”,特別是對(duì)于解決在我國(guó)具有普遍性的生存權(quán)弱者身份性和生存權(quán)脆弱性的農(nóng)民更具現(xiàn)實(shí)意義。建立有中國(guó)特色的以保障生存權(quán)為基礎(chǔ)的中國(guó)農(nóng)村最低生活社會(huì)保障法律制度,給予農(nóng)民以法律上的特殊的扶持和保護(hù),是生存權(quán)理念之要求,也是建設(shè)和諧社會(huì)之要求。

二、實(shí)質(zhì)公平

“公正善良之術(shù)”。法是實(shí)現(xiàn)公平的手段。公平是人們處理利益關(guān)系的一種價(jià)值評(píng)價(jià)。公平可以分為三類:一類是機(jī)會(huì)公平。機(jī)會(huì)是指從事某種行為的權(quán)利。機(jī)會(huì)公平是指社會(huì)賦予的從事某種行為的權(quán)利平等。機(jī)會(huì)是一種資源,可為社會(huì)成員帶來(lái)利益期待,同時(shí)具有稀缺性,有時(shí)不能覆蓋全體社會(huì)成員。二類是規(guī)則公平,又稱制度公平,是指在進(jìn)入、退出、競(jìng)爭(zhēng)、分配、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的公平對(duì)待。規(guī)則公平要對(duì)不同的社會(huì)成員不做非理性的區(qū)別對(duì)待,從反方面說(shuō)就是相同的人和相同的情形必須得到相同的至少是相似的待遇。三類是結(jié)果公平,由于個(gè)體差異的存在,機(jī)會(huì)公平往往導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的不公平。優(yōu)勝劣汰的法則可以促進(jìn)效率,但利益的兩極分化會(huì)激發(fā)尖銳的社會(huì)矛盾,威脅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的安全。在此意義上注重結(jié)果公平將有利于社會(huì)的和諧。社會(huì)制度的公平與正義的實(shí)質(zhì)在于:怎樣合理地將社會(huì)共同創(chuàng)造的價(jià)值、財(cái)富和軀體利益,以及社會(huì)共同的負(fù)擔(dān)或責(zé)任分配給社會(huì)成員;當(dāng)這種合理的分配規(guī)則被違反而造成社會(huì)爭(zhēng)端甚至社會(huì)沖突時(shí),又怎樣合理地、公正地解決。簡(jiǎn)言之,即分配的公平和訴訟的公平。社會(huì)保障法所追求的公平價(jià)值取向,側(cè)重于分配領(lǐng)域,為分配的公平。這種分配的公平絕不等同于絕對(duì)的平等,它符合正義的要求,是建立在平等(equity)的基礎(chǔ)上的合理的分享(fair shares)。

然而,從20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)出現(xiàn)了收入分配過(guò)分懸殊的問(wèn)題,且城鄉(xiāng)收入分配差距更為顯著。有學(xué)者稱“從整個(gè)社會(huì)看,城鄉(xiāng)居民收入不平等和社會(huì)地位不平等是中國(guó)社會(huì)主要問(wèn)題之一,甚至有可能是一系列不平等問(wèn)題中最主要的問(wèn)題。”因此,如果說(shuō)社會(huì)保障制度契合了人類對(duì)平等,尤其是經(jīng)濟(jì)平等理念的追求的話,那么,以社會(huì)正義和社會(huì)公平理念作為中國(guó)最低生活保障法律制度尤其是農(nóng)村最低生活保障法律制度重要的理論基礎(chǔ), 堅(jiān)持給予農(nóng)民“國(guó)民待遇”原則,同時(shí)要對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)進(jìn)行偏重保護(hù),只有偏重保護(hù),才能實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)質(zhì)公平,不僅順應(yīng)了現(xiàn)代文明的發(fā)展趨勢(shì),也必將極大地促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

三、市場(chǎng)機(jī)制缺陷的彌補(bǔ)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都是為了自己的經(jīng)濟(jì)利益而行動(dòng),都獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的后果,因此,每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都有真正的內(nèi)在動(dòng)力與外在壓力,為取得成功而最大限度的發(fā)揮自己的聰明才智,市場(chǎng)機(jī)制條件下的機(jī)會(huì)平等可以讓每個(gè)人擁有平等的法律地位,擁有同樣的成功機(jī)率,從而鼓勵(lì)各種各樣不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的人擁有相同的機(jī)會(huì)在事業(yè)上成功。機(jī)會(huì)平等和結(jié)果的不平等是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征。并且,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,結(jié)果不平等的情況會(huì)加劇,財(cái)富越來(lái)越集中在少數(shù)人手中,那些競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱的群體在競(jìng)爭(zhēng)中越來(lái)越處于不利的地位。

實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的不可動(dòng)搖的目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效配置,市場(chǎng)機(jī)制具有鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)追求效率的特點(diǎn)。市場(chǎng)運(yùn)行必將自發(fā)地傾向于效率,但卻不會(huì)自發(fā)地追求公平。而社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的有效機(jī)制,保障公平,防止貧富過(guò)分懸殊,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)定順利運(yùn)行的必要條件。只有二者有機(jī)結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的目標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)證明,要建立完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,離不開(kāi)健全的社會(huì)保障體系。

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)工業(yè)化、城市化和國(guó)際化的速度不斷加速,這導(dǎo)致傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)退出歷史舞臺(tái),農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)加劇。同時(shí),市場(chǎng)向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的不斷滲透,使我國(guó)農(nóng)業(yè)具有“過(guò)渡性農(nóng)業(yè)”的特征,

承擔(dān)了大量的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),如自然災(zāi)害、供求變化、價(jià)格變動(dòng)和意外事故等,這種風(fēng)險(xiǎn)僅僅靠農(nóng)民自己來(lái)承擔(dān)和分解既是不可能也是不公平的。當(dāng)這些風(fēng)險(xiǎn)不能通過(guò)農(nóng)民的自身力量化解時(shí),他們就面臨著因風(fēng)險(xiǎn)而致病、生活無(wú)著落的問(wèn)題。因此,必須由國(guó)家出面來(lái)協(xié)調(diào),建立包括農(nóng)村最低生活保障制度在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障體制,這是廣大農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)適應(yīng)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的基本條件,也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的必要條件。

建立農(nóng)村最低生活保障法律制度,就是要平衡農(nóng)村各類主體之間的利益,使農(nóng)民的生存權(quán)利得到基本保障,使收入水平差距縮小,使所有的農(nóng)民在貧困的時(shí)候能夠獲得物質(zhì)幫助,使所有的需要幫助的農(nóng)民都能“共同沐浴公共財(cái)政的陽(yáng)光?！边@樣才有利于社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,把農(nóng)村最低生活保障制度建立健全起來(lái),是完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律體系非常重要和必要的環(huán)節(jié),也是建立和諧社會(huì)主義社會(huì)的重要組成部分。

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