城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的構(gòu)建*

徐小強,王 超

(西南大學(xué) 文化與社會發(fā)展學(xué)院，重慶 北碚 400715)

黨的十七大將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全黨工作的重中之重，并明確將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟作為其首要任務(wù)，目的就是要城鄉(xiāng)資源互補，加強城鄉(xiāng)資源整合，提高農(nóng)民收入水平，縮小逐漸拉大的城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村土地作為農(nóng)民賴以生存的資源，對于農(nóng)民而言，不僅是生產(chǎn)資料，更是其重要的生活依托。尤其在社會保障制度尚不健全的今天，土地對于農(nóng)民的重要性不言而喻。農(nóng)地作為農(nóng)民掌握的主要資源，在提高農(nóng)民收入方面勢必發(fā)揮重要作用。目前農(nóng)地資源尚未得到很好利用，一方面是農(nóng)村用地因青壯年外出打工而出現(xiàn)大量撂荒的情況?！皳?jù)重慶萬州區(qū)調(diào)查顯示，萬州區(qū)農(nóng)業(yè)局信息中心調(diào)查了8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)好、中、差3個層次村的情況(響水、柱山、溪口、燕山、黃柏、走馬、地寶、白土等)：24個村抽樣調(diào)查顯示，2007年撂荒農(nóng)地占耕地面積1.0%～7%(分地理條件撂荒程度不同)?！盵1]另一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要大量土地。這種現(xiàn)實決定土地作為一種資源不可避免地要向高利潤的行業(yè)領(lǐng)域流動。同時，土地是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生命線，其流動勢必關(guān)系農(nóng)民增收和國家穩(wěn)定，因此必須研究出一條科學(xué)的路徑以正確引導(dǎo)農(nóng)民增收,緩解城市壓力,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)

(一)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)從廣義上講，既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，也包括土地功能的流轉(zhuǎn)，即土地用途的變更。狹義的土地流轉(zhuǎn)，是指土地權(quán)利從一個主體轉(zhuǎn)移到另外的主體身上。在我國，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)即狹義的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包人在其承包經(jīng)營期間，將其期內(nèi)享有的土地使用通過轉(zhuǎn)包、租賃、出讓、入股等方式，依法合理進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制農(nóng)民創(chuàng)造精神的延伸。盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律制度尚不健全，還存在很大爭議。甚至于在小范圍的流轉(zhuǎn)試驗還有失敗的教訓(xùn)，然而，我們必須尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。盡管目前政府仍對農(nóng)地流轉(zhuǎn)抱謹慎的態(tài)度，但是任何人都無法回避農(nóng)地在廣大農(nóng)村私下流轉(zhuǎn)的事實。因此，對待農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一新生事物，我們不能總抱懷疑的態(tài)度，要正確理解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)理論及現(xiàn)實的經(jīng)驗教訓(xùn)，摸索出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路。目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多都是在不改變農(nóng)地性質(zhì)即農(nóng)地用途的情況下產(chǎn)生的，是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是堅持所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸承包人的。承包人在承包期內(nèi)自由經(jīng)營，自主支配土地。只要堅持農(nóng)地用途不變、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度不變這兩個基本前提，農(nóng)地流轉(zhuǎn)就絲毫不會影響改革發(fā)展的大局和農(nóng)業(yè)發(fā)展的前景。因此，我們必須對我國的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有清醒的認識。在這個意義上講，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)該規(guī)范和防止農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變和政府“圈地”的行為，而不是阻止流轉(zhuǎn)。這才是農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)該注意的重要環(huán)節(jié)。

(二)馬克思主義地租理論

馬克思主義的地租理論是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。恩格斯在《論住宅問題》中明確指出：“消滅土地私有制不是要消滅地租，而是要求把地租——雖然是改變過的形式一一轉(zhuǎn)交給社會”。我國農(nóng)地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅持所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，農(nóng)村集體獨占土地所有權(quán)，農(nóng)民享有承包土地的使用權(quán)，通過經(jīng)營獲取收益。由此可以看出，農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)民獲得收入的主要保證。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，承包方必須向流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)的一方付費。馬克思的地租理論告訴我們，農(nóng)地作為稀缺資源，任何人使用都必須付費，才能體現(xiàn)土地資源的價值，才能確保流轉(zhuǎn)土地方的利益。因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)要建立起完善的有償使用機制，雙方通過公平交易、互惠互利，使農(nóng)民真正享有農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實惠。在構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的今天，通過土地使用付費和市場合理優(yōu)化配置資源，建立起資源自由流動、健康有序、合理規(guī)范的市場；通過收取地租，提高農(nóng)民收入，縮小日益增長的城鄉(xiāng)收入差距；通過流轉(zhuǎn)，也可以增強人們的土地資本觀念，極大提高農(nóng)地資源的利用率，減少農(nóng)地資源的浪費，如撂荒。可見馬克思主義的地租論為合理流轉(zhuǎn)農(nóng)地資源，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)濟效益提供了強大的理論支持，將極大促進農(nóng)地資源的快速流轉(zhuǎn)?！霸谖覈鐣髁x公有制條件下，國家通過地租這一經(jīng)濟杠桿的應(yīng)有，實現(xiàn)土地資源、資產(chǎn)合理計價和有償、有限期的使用，不僅有利于在經(jīng)濟上實現(xiàn)國家和集體的土地所有權(quán)，而且能促進土地資源的合理配置和土地資產(chǎn)效益的充分發(fā)揮，從而推動社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”。[2]

二、構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的必然性

(一)土地流轉(zhuǎn)成為我國農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差距縮小的重要途徑

世界銀行在《中國國家經(jīng)濟報告：推動公平經(jīng)濟增長》中指出，中國近年來在減少貧困方面做出了巨大努力，但是中國居民的收入差距卻明顯擴大。20世紀(jì)80年代初我國基尼系數(shù)約為0.28，90年代初約為0.38，1999年為0.437。根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)組織規(guī)定：基尼系數(shù)若低于0.2表示收入絕對平均；0.2～0.3表示比較平均；0.3～0.4表示相對合 理；0.4～0.5表示收入差距較大；0.6以上表示收入差距懸殊。2001年的世行報告認為，我國面臨收入差距擴大的嚴峻挑戰(zhàn)。如果目前城鄉(xiāng)家庭收入差距和各省城鄉(xiāng)家庭收入增長速度不平衡的趨勢持續(xù)下去，收入差距將會急劇擴大，基尼系數(shù)將會從1999年的0.437上升到2020年的0.474。[3]

改革開放以來，我國居民收入差距經(jīng)歷了一個較大的波折歷程。1978年城鄉(xiāng)收入比為2.57∶1，1985年達到歷史最低點為1.8∶1，1994年達到2.86∶1，1997年為2.47∶1，小于改革開放前水平。1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸拉大為2.9∶1，2002年繼續(xù)擴大為3.11∶1，2003年擴大到3.23∶1,近幾年來出現(xiàn)加速拉大的趨勢。特別是經(jīng)濟相對落后的西部廣大地區(qū)，農(nóng)民收入極低，城鄉(xiāng)差距懸殊。從表1可以看出，西部的城鄉(xiāng)差距遠遠高于全國水平，再加上城市居民享受的各種實物性補貼等因素，城鄉(xiāng)之間實際收入差距更大。[4]

表1 西部與全國城鄉(xiāng)居民收入差距比較(1999～2003)

城鄉(xiāng)居民收入差距主要是農(nóng)民收入過低，因此提升農(nóng)民收入是必要之舉。中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所收入分配課題組1995年和2002年對全國住戶的抽樣調(diào)查顯示，1995—2002年農(nóng)地價值實際增長率為-25.7%，年均為-4.2%，可見在中國傳統(tǒng)小戶經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中，農(nóng)地資源未能得到合理充分的利用。農(nóng)地作為農(nóng)民掌握的主要資源，必須在縮小城鄉(xiāng)差距上發(fā)揮重要作用，農(nóng)地發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于政府在土地流轉(zhuǎn)市場中的定位。

(二)土地資源本身迫切需要向高利潤的領(lǐng)域流動

我國市場經(jīng)濟發(fā)展到今天,土地市場仍未放活,依舊處于國家計劃安排中,在國家嚴格控制下土地要素流動受到了很大的限制。一方面，世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)不景氣,中國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)利潤更是為負值，缺乏競爭力,造成土地大量閑置；另一方面，由于人口眾多、人多地少等因素導(dǎo)致土地資源缺乏,致使資源合理流動勢在必行。

土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)科技化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提升我國農(nóng)業(yè)競爭力。但是，由于我國農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟大量的存在，“草帽地”現(xiàn)象阻礙著生產(chǎn)力的革新，新技術(shù)無法大規(guī)模推廣。在世界農(nóng)業(yè)市場極不景氣的今天，資金向高收入行業(yè)領(lǐng)域流動，而較少流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，限制了我國農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展。因此，農(nóng)地合理規(guī)范流轉(zhuǎn)，可以有效地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)的效益，提升我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位。

(三)當(dāng)前政府在土地流轉(zhuǎn)中職能的錯位

政府將其需要的農(nóng)地收歸國有，強行壟斷一級土地市場，在土地收益和土地補償之間賺取了高數(shù)額的差額利潤，形成了一個巨大的利益空間?！澳暇┦姓?002年向農(nóng)民征用土地的最低價為8萬～20萬元人民幣(包括土地補償費、安置補助費和地上附著物和青苗補償費)，而轉(zhuǎn)手拍賣價高達980萬人民幣，最低價120萬人民幣?！盵5]在政府取得巨大收益的同時，相對較低的一次性土地補償極易使失地農(nóng)民失去安身立命的基礎(chǔ)，造成嚴重的社會問題。這種做法無異于殺雞取卵、竭澤而漁。巨大的利潤空間刺激了政府低價強行征用農(nóng)地的行為，使政府取代了農(nóng)民成為利益主體,與民爭利。這些與和諧社會構(gòu)建和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不相吻合的現(xiàn)實都要求構(gòu)建科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)機制,建立利益均衡機制。

三、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實中的困境與原因分析

(一)目前設(shè)計的土地使用制度使農(nóng)民產(chǎn)生求穩(wěn)心態(tài)，阻礙了流轉(zhuǎn)

土地作為農(nóng)民賴以生存的主要資源,不僅具有生產(chǎn)性質(zhì),還具有社會保障性質(zhì)。我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在20世紀(jì)70年代安徽鳳陽縣小崗村農(nóng)民群眾首創(chuàng)的，是適應(yīng)相對低下的生產(chǎn)力水平的，是與農(nóng)民迫切需要脫貧的現(xiàn)實需要相聯(lián)系的，是與強烈的小農(nóng)經(jīng)濟意識相適應(yīng)的。 隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)技術(shù)水平都發(fā)生了很大變化，使原有的相對固定的制度已不能適應(yīng)發(fā)展的需求，迫切需要變更土地使用制度，靈活流轉(zhuǎn)農(nóng)地。目前的制度阻礙著農(nóng)地的正常流轉(zhuǎn)體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面,一些農(nóng)業(yè)專業(yè)戶因為農(nóng)地缺乏無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,阻礙了先進生產(chǎn)要素進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,影響了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,造成土地和先進生產(chǎn)要素、人才等資源的浪費。另一方面土地社會保障的性質(zhì)造成缺乏經(jīng)營技巧或勞動力的農(nóng)戶不敢輕易放棄土地，形成了農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營的倒退。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度不允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，已不能適應(yīng)現(xiàn)代市場，迫切需要建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度?！稗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的繼承、補充、完善和過渡。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決當(dāng)前我國農(nóng)村土地利用細碎化、棄耕撂荒及閑置狀況的有效途徑，對于實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入以及推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展均有積極作用”。[6]

(二)缺乏有領(lǐng)導(dǎo)力的村民組織

在我國農(nóng)村，由于種種原因，相當(dāng)一部分村級組織渙散，對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也缺乏正確的認識。村級組織中可供支配的資源越來越少，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也不能給村級組織帶來實際效益。村級組織任務(wù)繁重，既要處理各種社會矛盾，又要完成上級布置的基層事務(wù)。因此，村級組織不再熱心于創(chuàng)造增收，而是成為“守夜人”。無錫市惠山區(qū)堰橋街道的調(diào)查顯示，作為基層的一級組織，村級組織直接面對老百姓，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾、利益沖突集中交織體現(xiàn)，村干部尤其是村主要領(lǐng)導(dǎo)工作壓力明顯加重，既要按時完成上級組織各個部門下達的任務(wù)，又要為全體村民辦好實事。即使是經(jīng)濟實力較強的村，也感覺“如履薄冰”，經(jīng)濟實力較差的村更是感覺“苦不堪言”；而承擔(dān)如此繁重工作的村干部，既沒有編制，社會保障也少，包括組織調(diào)動、升遷的機會也很少，他們的思想顧慮較多，普遍存在“守攤頭”思想，缺乏加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力。[7]

(三)政府對土地流轉(zhuǎn)市場的壟斷

政府壟斷一級市場,強行將需要的集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?而支付的賠償金與高額的利潤不成比例,而且一次性賠償后再無后續(xù)保障措施，使喪失土地所有權(quán)的農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)，產(chǎn)生了種種矛盾?！霸谀壳暗恼鞯刂贫认?農(nóng)民喪失了雙重權(quán)利:土地賣不賣,不由農(nóng)民決定;即使農(nóng)民要賣地，也沒有與買方平等談判價格的權(quán)利。并且現(xiàn)行的補償原則規(guī)定只有按征用土地的原有用途進行補償,說白了它是對農(nóng)民原來在這塊土地上從事農(nóng)業(yè)時收益進行補償,而與這塊土地的未來用途和地價升值毫無關(guān)系。它既不與土地非農(nóng)化的價值相關(guān)聯(lián),也不與土地非農(nóng)化的級差收益增加相關(guān)聯(lián),它至多只是對農(nóng)民在當(dāng)時當(dāng)?shù)貤l件下所失土地的絕對地租的補償。這種補償方式實際上是對賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)的剝奪,將農(nóng)民排除在工業(yè)化過程中土地級差收益的分配之外”。[8]

隨著世界全球化趨勢的不斷加強，我國與世界各國之間的交流也日益頻繁，英語作為世界上適用范圍最廣的語言，對我們的生活發(fā)揮著越來越重要的影響。因此，學(xué)校的英語教學(xué)效果備受關(guān)注，高中階段的英語教學(xué)是培養(yǎng)學(xué)生英語語言能力、文化意識、思維品質(zhì)和學(xué)習(xí)能力的關(guān)鍵途徑，其教學(xué)效果影響著學(xué)生的英語學(xué)習(xí)興趣、知識水平和運用能力，對學(xué)生未來的英語學(xué)習(xí)有著難以磨滅的影響。利用微課的教學(xué)形式，可以有效地提高教學(xué)的質(zhì)量，促進學(xué)生英語閱讀、口語、寫作等多種能力的發(fā)展。因此，教師要積極轉(zhuǎn)變自身的教育理念和教學(xué)方式，將教學(xué)內(nèi)容與微課有機地結(jié)合起來，設(shè)計出符合學(xué)生學(xué)習(xí)特點和發(fā)展需求的教學(xué)方案，以促進高中英語教學(xué)效果的提高。

(四)土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全

土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的中介組織、咨詢機構(gòu)、公證和仲裁機構(gòu)，再加上政府缺乏有效的管理，法律法規(guī)尚不健全且社會保障制度尚不完善。這些不規(guī)范因素導(dǎo)致我國土地流轉(zhuǎn)市場缺乏有效的監(jiān)督，進而出現(xiàn)內(nèi)部交易、土地違法違規(guī)操作案件。據(jù)衛(wèi)星遙感資料顯示，一般的違法占用土地一般要占到總量的20%～30%，有的地方多達80%。缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，政府職能缺位，市場中介機構(gòu)缺乏，往往導(dǎo)致農(nóng)民急于流轉(zhuǎn)卻無法找到合適的買家，而愿意的承包商也無法承包到合適的土地；公證機構(gòu)與仲裁機構(gòu)缺乏，使得土地流轉(zhuǎn)方利益往往得不到有效保障，大大影響了土地流轉(zhuǎn)的進程；二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還比較低，無法吸納眾多的剩余勞動力，使土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定。土地是重要的社會保障資料，是農(nóng)民安身立命的根本，因此缺乏健全的農(nóng)村社會保障制度也是造成土地難以流轉(zhuǎn)的重要原因。

四、構(gòu)建適應(yīng)我國國情的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制

(一)法國、日本的土地使用流轉(zhuǎn)經(jīng)驗對我們的啟示

目前，法國政府在將小農(nóng)場土地合并的同時，限制土地過度兼并。政府規(guī)定，農(nóng)地使用和轉(zhuǎn)讓時，私有農(nóng)地一定要用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上進行建筑。對于棄耕和劣耕者，國家有權(quán)征購、提高土地稅或讓其出租。政府明確規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓不可分割，整塊土地只能整體繼承或出讓。法國還建有土地市場管理機構(gòu)——土地事務(wù)所，并建有土地市場。土地的轉(zhuǎn)讓和出租必須經(jīng)過管理機構(gòu)的批準(zhǔn)，不獲其批準(zhǔn)，土地轉(zhuǎn)讓無效。土地事務(wù)所對小塊土地具有先買權(quán)，整治合并后，賣給有經(jīng)營前途的農(nóng)民。土地銀行購買土地后，再租給農(nóng)民，訂立長期租約，以刺激投資?？傊?，現(xiàn)階段法國土地制度和土地流轉(zhuǎn)的特點就是將土地市場分成市地市場和農(nóng)地市場，兩個市場嚴格劃開，不得混同。[9]這種將市地市場與農(nóng)地市場分開的制度值得我國土地流轉(zhuǎn)制度研究和借鑒。政府支持鼓勵農(nóng)地在不改變用途的情況下合理流轉(zhuǎn)并注重加強監(jiān)督管理和服務(wù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度十分值得我國學(xué)習(xí)。我國是一個具有十三億人口的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位和糧食的重要性不言而喻。因此，面對我國快速的城市化進程所帶來的農(nóng)地越來越少與人口越來越多的現(xiàn)實矛盾，依靠進口糧食是極不現(xiàn)實的。如果形成對國際糧食依賴，一旦出現(xiàn)危機和供應(yīng)緊張，將會影響到國家安全與社會穩(wěn)定。

日本對土地實行的管制主要有以下幾個方面：一是土地權(quán)利移動的管制。禁止農(nóng)地改革所創(chuàng)設(shè)的自耕地出租，禁止佃耕地的轉(zhuǎn)租。二是佃耕地占有的限制。禁止不在村地主擁有土地；在村地主的出租也不允許超過一公頃。三是佃租的管制。出租地的佃額按國家規(guī)定的限額用貨幣交納，由法令規(guī)定其最高限額，不準(zhǔn)超額收取費用。四是佃耕權(quán)的保障。規(guī)定地主收回出租地要受到嚴格的限制。[10]從日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度中我們可以得到一些啟示:日本與中國有相似之處，日本的自耕農(nóng)體制與中國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的小農(nóng)經(jīng)濟類似；日本與中國一樣具有人多地少的矛盾，甚至日本的農(nóng)地條件還不如中國，換言之，日本土地流轉(zhuǎn)環(huán)境還不如中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有優(yōu)勢，盡管兩者有很大的相似性。對于我國而言，大部分農(nóng)地分布于中西部地區(qū)，自然條件相對較差，經(jīng)濟和科技條件也相對較弱，因此日本中小規(guī)模土地經(jīng)營的經(jīng)驗適合我國國情。換句話說，日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度對于目前我國而言具有重要的參考意義。

綜合看來，法日土地流轉(zhuǎn)對于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)可資借鑒的地方在于：一是加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途的管制，切實保護好我國稀缺的農(nóng)地資源。二是設(shè)立專門的政府機構(gòu)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場加強監(jiān)管和服務(wù)。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)要因地制宜，不能盲目追求規(guī)模，要根據(jù)客觀實際進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

(二)廣東南海土地股份制模式、四川安岳農(nóng)地流轉(zhuǎn)租賃模式對我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建的啟示

廣東南海率先創(chuàng)造性發(fā)明了土地股份制。目前廣東省的南海、順德、三水共有土地股份合作社近3 000個，入股土地面積逾百萬畝。南海模式實行以土地使用權(quán)入股，按股分紅。同時，勞動力還可以在本區(qū)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營或外出務(wù)工，大大提高了農(nóng)民收入，既保證了農(nóng)民的穩(wěn)定收入，農(nóng)民又可以依靠勞力靈活取得收入，南海模式建立起了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的長效機制。可以看出，農(nóng)地入股，承包方、農(nóng)民個人承擔(dān)有限責(zé)任，互利互惠，既規(guī)避了風(fēng)險，又加快了土地流轉(zhuǎn)和剩余勞動力流轉(zhuǎn)，切實提高了農(nóng)民收入。

四川省資陽市安岳縣通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地來發(fā)展檸檬，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營，既提高了農(nóng)民收入，又發(fā)展了高科技農(nóng)業(yè)，已形成規(guī)模效應(yīng)和龍頭帶頭效應(yīng)。當(dāng)?shù)貦幟首钤缫M于美國，現(xiàn)今通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素聚集，形成了農(nóng)業(yè)高科技產(chǎn)業(yè)，從質(zhì)量上超過了美國，大量出口西歐。目前全縣檸檬產(chǎn)量已占全國70%,成為中國檸檬之鄉(xiāng)。安岳農(nóng)戶在出租土地的同時給規(guī)模經(jīng)營者打工，進一步提高了收入。例如城北鄉(xiāng)陶海村供流轉(zhuǎn)土地1 000多畝發(fā)展檸檬產(chǎn)業(yè)，較大的業(yè)主都雇用有十幾個到幾十個固定勞務(wù)工，農(nóng)忙還要雇用一些小工，如檸檬套袋一個2分錢、采摘檸檬一斤2分錢。2007年該村流轉(zhuǎn)土地收益60萬元、勞務(wù)費收入70萬元。安岳農(nóng)地流轉(zhuǎn)之所以取得實效，不僅在于其采取了土地租賃的流轉(zhuǎn)形式，更在于其租金和制度的合理性，值得我們學(xué)習(xí)。其內(nèi)容主要包括以下幾點：第一，租金短期調(diào)節(jié)機制，規(guī)定每畝水田年租是700斤稻谷，每年按9月20日當(dāng)?shù)厥袌錾现械鹊竟葍r格折現(xiàn)；旱地年租則為400斤小麥或玉米市價。第二，糾紛處置辦法，若雙方對市價各執(zhí)一詞，則直接支付糧食。第三，租金的長期調(diào)節(jié)機制，雙方約定，如果當(dāng)?shù)仄骄€產(chǎn)大增，則重新協(xié)調(diào)租金折谷數(shù)量。這些方法充分體現(xiàn)了安岳人民的智慧。自2000年安岳大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地以來，7年糧價漲跌無常，卻絲毫沒有動搖其土地流轉(zhuǎn)制度。[11]安岳經(jīng)驗告訴我們，以戶為單位的小農(nóng)經(jīng)營只是穩(wěn)農(nóng)之策，在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之下，沖破家庭束縛，推動勞動力轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)才是富農(nóng)之策。安岳農(nóng)民沒有走向市場，也沒有進入城市，而是出租土地，獲得穩(wěn)定資產(chǎn)收入，同時就地實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移，真正使農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差距縮小。安岳的成功經(jīng)驗值得我們深思。

(三)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建中的政府職能與市場建設(shè)

1.政府職能轉(zhuǎn)變

1968年英國的富爾頓報告標(biāo)志著公共行政領(lǐng)域一種新的范式產(chǎn)生，即新公共管理主義出現(xiàn)。這種新的典范使得公共行政僵死的、森嚴的等級制的官僚組織形式轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘?、以市場為基礎(chǔ)的形式。這不僅僅是管理形式或管理風(fēng)格的變化，更為重要的是政府社會角色及政府與公民關(guān)系方面的重大變化。[11]從20世紀(jì)80年代中期以來。新公共管理使得許多西方發(fā)達國家公共部門的管理發(fā)生相應(yīng)變化，標(biāo)志著新公共管理主義已經(jīng)成為公共部門一種全新的典范。新公共管理主義認為，政府應(yīng)該注重管理而不是制定政策，應(yīng)該注重績效評估和效率，實現(xiàn)權(quán)力下放與責(zé)任制，采取服務(wù)外包。注重管理，意味著政府更能適應(yīng)市場變化，靈活做出反應(yīng)；政府更應(yīng)該是市場的監(jiān)督者而不是直接參與者。就我國土地流轉(zhuǎn)而言，政府應(yīng)該放松管制，引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)過市場流轉(zhuǎn)，主要工作是監(jiān)督規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。加強立法，做好法律解釋等服務(wù)；完善農(nóng)村社會保障制度，從制度上保障城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌發(fā)展。注重績效評估和效率，意味著政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該簡化辦事程序，提高效率，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。并且注重產(chǎn)出而不是投入，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入到政府考核之中，制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)各級政府切實為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)。實現(xiàn)權(quán)力下放，即政府應(yīng)該給予下級組織，特別是村一級單位以自主權(quán)；實行責(zé)任制意味著加強管理，責(zé)任人必須為其決策帶來的后果承擔(dān)責(zé)任。服務(wù)外包，即政府采用靈活多樣的方式，將服務(wù)外包給非盈利組織或其他機構(gòu)，有利于縮減政府職能和成本，政府只用做好監(jiān)督即可?？偠灾?，從新公共管理角度，政府職能應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場的彈性的管理模式。新公共管理并不意味著政府的重要性削弱，僅僅是政府角色的變化而已。農(nóng)地流轉(zhuǎn)尤其需要政府職能轉(zhuǎn)變。按照社會主義市場經(jīng)濟要求，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該實現(xiàn)：從無所不為的全能政府到有所為有所不為的有限政府轉(zhuǎn)變；政府工作應(yīng)當(dāng)主要集中到經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制定、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會管理和公共服務(wù)等方面上來，將原有的干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。[12]

2.構(gòu)建完善的土地市場機制

首先，政府必須加強和健全農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面的法制建設(shè)，建立專門的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法來對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)中介、流轉(zhuǎn)后的利益分配、監(jiān)管機構(gòu)及違法責(zé)任追究等進行法律上的約束和規(guī)范，以促進與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的人和事能在法律的大框架內(nèi)規(guī)范行事。這樣，一方面以法的權(quán)威力量保障著使用農(nóng)民自由地流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)，另一方面又以法的規(guī)范形式制約著農(nóng)地在使用中涉及的各利益主體的種種不法行為，形成一種具有普遍約束意義的秩序和規(guī)則，把人們的自由限制在社會所決定和容許的范圍內(nèi)。[13]必須規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，避免“賣方找不到買方，買方找不到賣方”的尷尬境地。建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的仲裁機構(gòu)，調(diào)解農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的糾紛。政府還應(yīng)該加快引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的先決條件。促進土地流轉(zhuǎn)必須減少和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力。加強農(nóng)民社會保障制度的建設(shè)，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善上來，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入。

其次，土地股份制是實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要形式。土地股份制，就是把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，農(nóng)民把土地的經(jīng)營權(quán)以股權(quán)的形式交與承包方統(tǒng)一經(jīng)營，按照股權(quán)從土地收益中按一定比例獲得分配的一種經(jīng)營模式，也就是土地轉(zhuǎn)股權(quán)，農(nóng)民變股民，有地不種地，收益靠分紅，是推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革的有益嘗試。土地股份制實行所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分立，實現(xiàn)讓利不讓權(quán),扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,實行土地集中集約經(jīng)營。南海模式已經(jīng)證明，土地股份制已經(jīng)成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗之一。

再次，以土地換社保。目前農(nóng)村的社會保障制度尚不健全，對于增加農(nóng)民收入的作用還很有限。由于我國農(nóng)村人口眾多，要建立完善的農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)保等制度僅靠政府顯然是不現(xiàn)實的，因此農(nóng)民如何自主性、能動性、創(chuàng)造性地解決農(nóng)村社會保障問題，切實增加農(nóng)民收入是必要之舉。土地換社保成為土地流轉(zhuǎn)的主要形式，也就在于其解決了農(nóng)村的基本社會保障問題。農(nóng)地被國家征用，則農(nóng)民納入國家社會保障的范疇；如果流轉(zhuǎn)方占有土地經(jīng)營權(quán)，則承包人與其協(xié)商，政府作為“第三方”充當(dāng)監(jiān)管人，農(nóng)地仍可發(fā)揮其社會保障的功能。 對農(nóng)村土地中的集體建設(shè)用地實行與城市工業(yè)用地置換,既使農(nóng)民獲取了高額利潤,也使城市工業(yè)成本降低。在此,要使農(nóng)民成為真正利益主體,建立新的利益均衡機制,縮小城鄉(xiāng)差距,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,同時也要注意農(nóng)民生存環(huán)境的保護。

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