艾廣青　劉曉梅　孫　健

摘 要:我國農(nóng)村最低生活保障制度正處于不斷探索與完善階段。農(nóng)村家庭收入核算問題是農(nóng)村最低生活保障制度實施中的難點。本文通過運用財政部社會保障司“農(nóng)村最低生活保障制度研究”的相關資料和數(shù)據(jù),從農(nóng)村最低生活保障對象的現(xiàn)狀入手,在總結(jié)核算家庭收入難點的同時,探尋科學有效的收入核算方案及對策。

關鍵詞:農(nóng)村;最低生活保障制度;家庭收入核算

中圖分類號:F063.4 文獻標識碼:A

文章編號:1000-176X(2009)09-0118-06

一、農(nóng)村低保對象現(xiàn)狀及家庭收入核算困境

(一)低保對象健康狀況

課題組對浙江、大連和甘肅地區(qū)的50戶低保家庭進行了問卷調(diào)查。共統(tǒng)計人數(shù)147人,家庭平均人數(shù)2.94人。從統(tǒng)計結(jié)果來看,三個地區(qū)中低保對象的健康狀況很差,勞動能力也很弱。大部分低保家庭中都有一個或者一個以上喪失勞動能力的成員,致使家庭的生產(chǎn)活動受到影響。

由圖1可知,三地區(qū)低保對象健康狀況中體弱、慢性病、嚴重疾病所占的比例分別為6.12%、17.01%、26.53%,三者合計為49.66%。

如圖2所示,三地區(qū)低保對象中,部分喪失勞動能力者(33.33%)和完全喪失勞動能力者(27.21%)的比例達到61.54%,說明超過六成的低保對象身體狀況不佳,從而使得他們的勞動能力部分或完全喪失。存在嚴重疾病的低保對象都是完全喪失勞動能力的人。一些有慢性病的低保對象也會出現(xiàn)完全喪失勞動能力的現(xiàn)象。剩余的慢性病及體弱的低保對象屬于部分喪失勞動能力的人。只有完全健康的低保對象其勞動能力是健全的。

對勞動能力健全的人進一步分析可知,占總數(shù)39.46%(58人)的有勞動能力人群當中,31.97%(47人)屬于就學人口,2.04%(3人)年齡在60歲以上,剩下的5.44%(8人)才是勞動人口,是真正能為家庭創(chuàng)造主要勞動收入的健康群體。在勞動能力健全的人員中,由于81.03%(47/ 58)的人員處于就學階段,不能從事勞動,從而導致家庭主要勞動力基本是以部分喪失或完全喪失勞動能力的人為主,這種尷尬的局面是造成低保對象家庭生活困難的最主要原因。這一結(jié)果也符合課題組對于造成低保對象家庭生活困難第一位原因的調(diào)查結(jié)果。如圖3所示,因病致貧的家庭達到了76%之高。

(二)低保對象家庭收入結(jié)構(gòu)狀況

由于低保對象家庭大都是因病致貧或因殘致貧,所以家庭收入結(jié)構(gòu)比較簡單。大多數(shù)低保對象家庭收入靠自己的責任田(也稱為“口糧田”)糊口,偶爾養(yǎng)殖家禽及靠其他維持生計,部分低保對象會得到相應的“三養(yǎng)費”作為補充收入。但是,由于失去主要勞動力,外出打工的現(xiàn)象并不多見,即使有也是屬于在農(nóng)閑時候以打零工為主,除此之外很少有其他收入。雖然各地在收入計算項目里列出很多的家庭收入內(nèi)容,但事實上現(xiàn)階段中國農(nóng)村低保對象的家庭收入結(jié)構(gòu)相對較簡單。

(三)低保對象家庭收入核算困境

從實際工作來看,雖然在規(guī)定中家庭收入是指計入家庭成員所有貨幣和實物純收入的總和,但由于現(xiàn)階段低保對象家庭收入結(jié)構(gòu)的簡單化,使得貨幣收入所占的成分很少。很多低保對象家庭種植的糧食作物及養(yǎng)殖的家禽等都是用作自家消費,很少出售,收入核算人員在核算收入時需將實物轉(zhuǎn)化為貨幣進行收入計量。然而,在轉(zhuǎn)化過程中會受到多種不確定因素的影響,比如說種植作物的不同、氣候(陽光、雨水、溫度、濕度等)的多變、土地質(zhì)量的好壞等影響作物的產(chǎn)量與質(zhì)量,從而導致作物價格的波動。另外,養(yǎng)殖物的個體差異、工具、交通費用等成本等,這些問題都會對實際收入核算工作造成一定的困擾,以上各種因素的變動在很大程度上會影響收入核算的準確性,所以說如何將實物收入較為準確地轉(zhuǎn)化為貨幣收入是調(diào)查過程中的難點所在。同時,低保對象的勞動能力和管理能力普遍較低,即使擁有同樣的生產(chǎn)資料,其收入也會因人而異,難以用統(tǒng)一標準來界定不同家庭的收入狀況。

此外,以打工收入為主的貨幣收入雖然所占比例較小,但同樣由于地區(qū)不同及人為因素的影響較難估算。人為因素的影響占主要成分,比如說在外地打工的低保對象,若沒有收入證明,核算人員亦沒有條件去打工地點證實其口述收入的真實性,出現(xiàn)這種情況就需要在本人自述打工收入的基礎上,通過鄰里訪問及當?shù)卮逦瘯M行評議評估來做出決定。另外,農(nóng)村居民收入具有動態(tài)性,尤其是那些靈活就業(yè)、打零工的收入不容易把握和核查,使得收入難以確定。

二、農(nóng)村低保家庭收入核算方案

(一) 家庭收入核算

家庭收入核算是指根據(jù)評估標準來估算低保對象(包括新申請低保對象及原有低保對象)的家庭收入,以此作為定量依據(jù)與核算時當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準相比較,從而大致得出低保對象的受益資格。并且,在低保差額補助制度中,得出低保對象最終領取低保金的數(shù)額。

核算農(nóng)村低保家庭收入以戶為單位,一般按照申請人提出申請時前12個月家庭成員的純收入計算,即申請時前12個月按規(guī)定計入的家庭成員所有貨幣和實物純收入總和,且實物純收入應轉(zhuǎn)化為貨幣純收入統(tǒng)一以人民幣作為計量單位。具體計算中以人均家庭純收入為主,計算公式為:

人均家庭純收入=家庭純收入÷家庭人口數(shù)

應計入家庭收入的項目可概括為勞動收入和勞動以外收入。具體內(nèi)容如圖4所示。

(二)家庭收入核算方案

根據(jù)農(nóng)村低保對象現(xiàn)狀及核算困境可知,現(xiàn)階段農(nóng)村低保對象家庭缺乏主勞動力,導致家庭收入結(jié)構(gòu)簡單,且實物收入轉(zhuǎn)化為貨幣收入較難,但考慮到各地區(qū)情況的不同以及伴隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展,人民生活水平的不斷提高,各種靈活就業(yè)方式的不斷顯現(xiàn),農(nóng)村困難家庭的收入構(gòu)成勢必呈現(xiàn)更加多樣化的趨勢,則收入核算的項目也會相應增多,可以將家庭收入核算方案分為簡單化家庭收入核算方案與復雜化家庭收入核算方案兩種。

簡單化的家庭收入核算內(nèi)容主要包括種植業(yè)收入、家禽養(yǎng)殖收入、三養(yǎng)費收入及其他收入。主要是針對現(xiàn)階段大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村困難家庭收入結(jié)構(gòu)簡單而制定的。因為農(nóng)村低保標準很低,家庭里只要有一個人有工作,基本上就不能享受低保。復雜化的家庭收入核算將各種可能性收入均考慮其中?，F(xiàn)階段大部分地區(qū)較適宜簡單化的家庭收入,但不排除存在復雜收入的可能性(如表1、表2所示)。

各地區(qū)以簡單化家庭收入核算內(nèi)容及計算方法為主,如若出現(xiàn)簡單化收入核算以外的收入可以參照復雜化收入核算辦法加以輔助。同時,對于邊緣戶的家庭收入核算同樣可以采取此種辦法。

對于表2中相應的指標說明:

1.50%—80%系數(shù)區(qū)間的解釋

采取50%—80%的系數(shù)區(qū)間,是考慮到眾多方面因素。

首先,由表3可以發(fā)現(xiàn),有健全勞動能力和部分喪失勞動能力的人群占到全部調(diào)查人數(shù)的27.12%,即超過70%的家庭缺乏創(chuàng)造勞動收入的主要勞動力,并且這些主要創(chuàng)造勞動收入的人群全部為初中以下學歷,也就是說主要創(chuàng)造勞動收入的人群文化程度普遍偏低。另外,在這些人群中有80%(32人)的人屬于部分勞動能力喪失,使得這些家庭在種植、養(yǎng)殖管理等方面處于劣勢,即使給予低保家庭和正常家庭相同的土地、種子、化肥等原料,由于其勞動能力和管理能力的低下,低保對象農(nóng)作物產(chǎn)出質(zhì)量勢必劣于他人。

其次,在收入核算中,存在類似于表3中所標列出的其他變動因素亦會影響家庭收入核算,雖然各地有平均指標,但處于平均線以下的指標量應相應給予彌補。

考慮到以上幾點因素及實際工作的可操作性,建議給出50%—80%的系數(shù)區(qū)間范圍,由各村委會評議小組自行定奪該地區(qū)低保家庭收入核算的具體系數(shù),且可根據(jù)實際情況做適當?shù)撵`活變通。

2.關于價格及成本方面

(1)以當?shù)仄骄袌鰞r格為標準。遇到價格波動比較大的年份,則根據(jù)近兩年該地區(qū)種植作物的平均市場價格進行計算。

(2)對于擁有自留地的農(nóng)村家庭,由于自留地一般種植物品種繁多,不可能一一計算,建議按照“就低不就高”的原則,大致估算自留地作物收入即可。

(3)在家禽類中由于養(yǎng)雞的風險比較大(易患雞瘟等狀況),對于家中養(yǎng)殖雞在5只以下(包括5只)的收入都忽略不計。在調(diào)查或計算過程中,養(yǎng)殖動物出現(xiàn)病死狀況的要及時將其從收入中扣除。

(4)其他產(chǎn)生成本的,按照實際情況酌情考慮。

3.就業(yè)收入中固定收入和非固定收入

(1)固定收入,包括當?shù)刈灾\職業(yè)和打工者收入及外地自謀職業(yè)和打工純收入,還要具體區(qū)分為有收入證明和沒有收入證明的。非固定收入(打零工者收入),包括當?shù)卮蛄愎な杖牒屯獾卮蛄愎な杖搿?/p>

具體計算公式為:

①外地固定經(jīng)營收入或打工收入的純收入=實際收入-所在地區(qū)最低生活消費水平

②本地固定經(jīng)營收入或打工收入的純收入=實際收入

③外地打零工純收入=(勞務所在地平均零工日報酬金額-平均日消費水平)×務工天數(shù)

④本地打零工純收入=勞務所在地平均零工日報酬金額×務工天數(shù)

在這里需要指出:并不是每個地區(qū)的最低生活保障標準都與該地最低工資標準掛鉤,對于二者之間差距較大者,考慮到公平性原則,建議對于外地創(chuàng)收人員給予一定的基本生活成本扣除。

(2)能夠出示有效工資性收入證明的,按所證明的收入計算。不能出示有效收入證明的按以下幾種情況分類:①如果經(jīng)營者所從事的行業(yè)有繳稅的票據(jù),可以根據(jù)收取票據(jù)的金額確定其收入。則經(jīng)營性純收入計算公式=繳稅金額÷稅費比例-繳稅金額-經(jīng)營地區(qū)的最低生活消費水平。②如果無法提供繳稅票據(jù)的,通過鄰里座談訪問等方式,并同時參考上年度務工所在地的最低工資標準和行業(yè)評估標準進行估算。③對于不能出示有效收入證明,又無務工所在地或當?shù)爻擎?zhèn)自謀職業(yè)評估標準,還不宜比照當?shù)刈畹凸べY標準計算的,則可比照本村或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)農(nóng)村勞動力人均收入計算。

4.關于“三養(yǎng)費”方面

(1)對于有協(xié)議、裁決或判決的“三養(yǎng)費”收入,按照協(xié)議、裁決或判決的數(shù)額計算。

(2)對于沒有協(xié)議、裁決或判決的,有支付贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)費的能力的,“三養(yǎng)費”收入按照上面的計算公式進行計算。這個能力一般指:有贍、扶(撫)養(yǎng)義務的,其家庭月人均收入超出本地城市低保的標準一倍以上的。

(3)其中有多個贍養(yǎng)人的,應合并計算;有多個被撫(扶)養(yǎng)人的,撫(扶)養(yǎng)費不超過其家庭年人均純收入的40%—50%計算。

(4)實際接受的贍養(yǎng)費、撫(扶)養(yǎng)費高于上述規(guī)定的,按照實際接受的數(shù)額計算。

(5)贍養(yǎng)人與被贍養(yǎng)人同一戶籍或贍養(yǎng)、撫(扶)養(yǎng)人屬低保對象的,不計算其應付的贍養(yǎng)、撫(扶)養(yǎng)費。

(6)未經(jīng)法律程序解除雙方關系的家庭成員,其相互之間的贍養(yǎng)、撫(扶)養(yǎng)關系和應盡義務等,按有關法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

(7)公式中給出的30%—50%和20%—25%范圍,是綜合了不同地區(qū)的標準,考慮到各地區(qū)的當?shù)氐慕?jīng)濟水平、被贍養(yǎng)人的實際需求、贍養(yǎng)人的經(jīng)濟能力等具體情況有所不同,各地方應靈活把握。

三、農(nóng)村低保家庭收入核算問題及對策

(一) 政府對于低保制度的制定與實施問題

國務院在2007年7月11日發(fā)布了《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知(國發(fā)[2007]19號)》,《通知》中指出,家庭收入是以家庭年人均純收入作為核算指標,具體核算辦法由地方政府確定。在具體實施的過程中,出現(xiàn)部分地區(qū)為了簡便計算仍采用人均毛收入作為家庭收入的現(xiàn)象。該問題產(chǎn)生的原因主要是因為中央政策出臺時間比較晚,很多地區(qū)在《通知》發(fā)布前已經(jīng)實施農(nóng)村低保制度,《通知》發(fā)布后沒能及時理解《通知》精神,及時修改收入核算方法。由于沒使用純收入方法來計算低收入家庭的收入,造成很多低收入家庭不能及時享受低保,從而造成對農(nóng)村困難群眾的救助不及時、不到位,影響了經(jīng)濟社會的和諧與發(fā)展。

另外,由于中央沒有具體關于農(nóng)村低保評估的體系和標準,對地方政府所確定的政策與實施辦法是否可行很難判斷。國家應首先制定出一定的核算標準,對必要的問題進行規(guī)范,在此基礎之上給予地方一定的自主掌控權(quán)。這樣做的好處是可以減少地方相關部門制定低保核算方法的隨意性和盲目性,也是農(nóng)村低保核算問題不斷完善的必然趨勢。

(二) 國民的低保觀念和理念問題

在收入核算過程中,經(jīng)常會出現(xiàn)申報低保者隱瞞自己家庭收入的情況,或者已經(jīng)享受低保的家庭在收入水平超過低保線標準的時候不主動申報家庭收入,目的就是為了多領低保金。另外,也存在一些村干部為把自己的親屬納入低保對象,進行拉選票等現(xiàn)象。還有的地區(qū)由于低保的資金少,而低收入者多。在僧多粥少的情況下,只能選擇不患寡而患不均的原則,把有限的低保資金平均分配給低收入者。比如本來50元應該給一戶低保人家,可是村干部擔心有些人攀比鬧事,也經(jīng)受不住每天來找干部要低保的折騰,就把50元低保金分成5份,分別分給5個低收入家庭。這樣做雖然每戶得到的救助額少,但大家覺得公平分配了,沒人鬧事了。但是問題在于該救助對象沒能得到很好的救助,不該救助的卻得到了救助。損害了低保家庭的救助權(quán)力,使低保的功能和作用沒能得到很好發(fā)揮。從側(cè)面反映出我國民主化進程與國民觀念理念相脫節(jié)的問題。

在低保制度的實施過程中,有許多細致工作需要做。其中,讓國民充分認識社會保障制度,認識救助制度和低保制度的作用和功能,提高認識,才能使低保制度真正貫徹和落實。所以需要加大宣傳、教育力度,不僅僅是對現(xiàn)有低保對象的教育,也要注重對干部和其他群眾特別是未成年兒童的教育。

(三)金融資產(chǎn)核算權(quán)限問題

在城市與農(nóng)村低保收入核算中,都會碰到無法核算的收入,即存在銀行存款、有價證券等金融資產(chǎn)收入和隱形收入。因為到目前為止,公民的存款額只有公安機關才有權(quán)利查處,民政部門沒有相應的權(quán)力。這是中國法律制度中公民財產(chǎn)的隱私權(quán)與公平性之間的悖論。在國外,一般都是工資和存款實名制。在法律法規(guī)制度下借助計算機技術(shù)可以做到財產(chǎn)的一目了然。在中國,由于法律和制度的缺失以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性,使得金融資產(chǎn)收入和隱性收入核算在短時期內(nèi)還有很多困難。只能是通過群眾反應等情況采取酌情處理。期待我國盡快出臺各種法律,健全收入分配制度,使收入核算能相對準確無誤。

(四)現(xiàn)行收入核算方法的缺陷

各地都制訂了低保標準和低保家庭收入核算辦法,但是農(nóng)村低保標準不能完全反映貧困農(nóng)戶的真實全貌?；谵r(nóng)村居民年人均純收入的方法雖然揭示了農(nóng)村貧困的重要層面,但客觀上說只是提供了有關貧困的不完整描述。因為農(nóng)村中有些真正困難的家庭,多是因家庭成員重病、重殘、勞動力缺乏和醫(yī)療費用支出較大等多種因素復合而成,若僅憑家庭收入核實低保對象,不盡合理。

另外,由于實物收入轉(zhuǎn)為貨幣收入比較難,加上低保對象勞動能力和管理能力的低下,很難精確計算其收入。三養(yǎng)費計算也很難,家庭贍養(yǎng)費問題極為復雜。如何計算贍養(yǎng)費,如何確認是否給付,給付多少?如何處置贍養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)義務,被贍養(yǎng)人生活極為艱難的情況?

針對上述問題,在實際工作中,單一采用家庭收入核算確定農(nóng)村低保對象的情況并不多見,各地普遍采用的是家庭收入和群眾評議相結(jié)合的方法。從某種程度上說,群眾評議認可比家庭收入核算使用的更普遍性、更易被接受。其中尤其要注重發(fā)揮村評委會小組的重要作用。

無論是貨幣收入核算還是實物收入轉(zhuǎn)化為貨幣收入的核算,當?shù)卮逦瘯u議小組都要發(fā)揮不可替代的作用。首先,村委會小組成員構(gòu)成中大多以村干部和德高望重的人員組成,他們不僅對于村里各戶的家庭狀況比較了解,并且對于當?shù)剞r(nóng)作物的產(chǎn)量、價格等相關收入核算影響因素的把握也較客觀直接。其次,即使地域相同,各村的情況也會出現(xiàn)差異現(xiàn)象,由縣級或縣級以上部門統(tǒng)一制定各變化影響因素的指標不符合實際情況。所以,由各地區(qū)村委會評議小組來自行把握本村收入核算中相關影響因素的確定問題,比較貼近農(nóng)村的實際狀況,也方便操作。村委會小組所要把握的情況包括:農(nóng)作物、養(yǎng)殖物價格的確定、農(nóng)作物產(chǎn)量的確定(這里包括土地質(zhì)量的好壞對產(chǎn)量的影響)、相應成本的扣除(考慮到勞動能力,家中是否有患病者,工具的使用、交通費用等)以及家中是否有子女上學等影響收入及支出的需要。村委會評議小組綜合多種變動因素,以公平、公正、公開的方式,切實可行地衡量被調(diào)查者的家庭收入情況。

對于核算中無法估測的地方可以采用鄰里走訪、信函求證、部門聯(lián)動、跟蹤調(diào)查、比較法、民主評議等方法來進行。

四、總 結(jié)

綜上所述,通過對三個經(jīng)濟發(fā)展程度不同地區(qū)收入核算問題的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)階段農(nóng)村困難群眾的基本狀況為:家庭喪失主勞動力、家庭收入結(jié)構(gòu)簡單、管理水平低下。在家庭收入核算內(nèi)容的制定方面,應以農(nóng)村困難家庭的主要純收入為主,包括農(nóng)民種植業(yè)純收入、家禽養(yǎng)殖純收入和“三養(yǎng)費”收入為主,但同時不能忽略對有其他多元化收入的核查與核算,即通過以簡單家庭收入核算法為主、復雜家庭收入核算法為輔的方式,本著“宜粗不宜細、就低不就高”的原則,采用公平、公正、公開的方法,因地、因人、因戶評定出低保對象。同時希望國家出臺相關農(nóng)村低保制度的配套政策,加大對農(nóng)村居民的宣傳、教育力度,不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度的核算和確定機制,推動農(nóng)村最低生活保障制度的不斷發(fā)展,從而維護廣大農(nóng)民群體中困難群眾的根本利益。

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(責任編輯:孟 耀)