彭　爽　葉曉東

[摘要]中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因在于房地產(chǎn)市場存在缺陷，管制目標(biāo)是規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)主體行為、彌補(bǔ)市場缺陷、優(yōu)化配置房地產(chǎn)資源、保持房地產(chǎn)價(jià)格平穩(wěn)、保證國家利益和公共利益、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益等。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)市場；微觀管制；宏觀調(diào)控

[中圖分類號(hào)]F20

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2009)09-0038-03

中國房地產(chǎn)市場歷經(jīng)探索、起步、快速發(fā)展和調(diào)整等幾個(gè)階段，至今已步入相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展階段，房地產(chǎn)市場取得的成績斐然。然而，中國房地產(chǎn)市場也存在一些問題，突出表現(xiàn)為房地產(chǎn)價(jià)格渡動(dòng)大、房地產(chǎn)交易秩序較為混亂、近期受國際金融危機(jī)影響房地產(chǎn)市場不景氣等。為了解決這些問題，政府加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，成效顯著。但是，要實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康運(yùn)行。除了政府的宏觀調(diào)控以外。政府的微觀管制即房地產(chǎn)市場管制亦是不可或缺的。本文擬對(duì)中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因及管制目標(biāo)做初步探討。

一、中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因

(一)中國房地產(chǎn)市場存在缺陷

房地產(chǎn)市場管制指的是，政府基于公共利益或其他目的。依據(jù)現(xiàn)有的房地產(chǎn)法律法規(guī)對(duì)房地產(chǎn)市場微觀經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行的行政管理和限制。中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因在于房地產(chǎn)市場存在缺陷，主要體現(xiàn)在如下方面：

1市場不能規(guī)范房地產(chǎn)微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為。房地產(chǎn)市場的微觀經(jīng)濟(jì)主體包括：房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、個(gè)人等。微觀主體為中國房地產(chǎn)市場的迅速形成和發(fā)展壯大作出了重要貢獻(xiàn)。但是，他們在房地產(chǎn)開發(fā)、交易、中介服務(wù)、物業(yè)管理等各環(huán)節(jié)也不同程度地存在違法違規(guī)行為。在房地產(chǎn)開發(fā)中存在房地產(chǎn)開發(fā)商忽視工程質(zhì)量、過度開發(fā)、違規(guī)拆遷、未取得開發(fā)資質(zhì)或超越資質(zhì)等級(jí)開發(fā)等問題；在房地產(chǎn)交易中房地產(chǎn)開發(fā)商未合法取得《商品房預(yù)售許可證》而違規(guī)銷售、發(fā)布虛假銷售信息、進(jìn)行合同欺詐，國內(nèi)外投機(jī)者通過低價(jià)買進(jìn)高價(jià)賣出房地產(chǎn)的方式牟取暴利，擾亂房地產(chǎn)市場正常的運(yùn)行秩序；少數(shù)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)缺乏誠信；物業(yè)服務(wù)企業(yè)運(yùn)作不規(guī)范，等等。微觀經(jīng)濟(jì)主體的上述失范行為難以通過市場本身加以克服，因?yàn)槭袌隹梢詾榉康禺a(chǎn)企業(yè)從事開發(fā)經(jīng)營和中介服務(wù)活動(dòng)提供場所，卻不能保證所有房地產(chǎn)企業(yè)循規(guī)經(jīng)營，也無法保證每一項(xiàng)房地產(chǎn)交易的公平性，因此必須通過政府管制規(guī)范微觀主體的行為。

2市場不能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)資源的最優(yōu)配置。資源的最優(yōu)配置只有在完全競爭市場條件下才能實(shí)現(xiàn)，而房地產(chǎn)市場是不完全競爭市場。一是房地產(chǎn)市場存在壟斷。首先，土地供給存在一定程度的壟斷。土地是不可再生資源，其供給是稀缺的，土地總量有限必然帶來土地供給的壟斷。另外我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地屬全民所有，全國土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，因而土地所有權(quán)也具有壟斷性。其次，房地產(chǎn)商品具有強(qiáng)烈的地域性和差異性。房地產(chǎn)本身是不可移動(dòng)的，從而不同區(qū)域、同一區(qū)域內(nèi)不同地段的房地產(chǎn)不完全同質(zhì)，難以相互替代。土地供給的壟斷性和房地產(chǎn)商品的異質(zhì)性決定了房地產(chǎn)市場競爭具有不完全性和不充分性。二是房地產(chǎn)市場存在信息不對(duì)稱。房地產(chǎn)一級(jí)市場上開發(fā)商掌握的國有土地出讓信息不充分；房地產(chǎn)二級(jí)市場上賣方比買方對(duì)房地產(chǎn)商品的總量、質(zhì)量、性能、成本等信息更為了解；房地產(chǎn)三級(jí)市場上中介機(jī)構(gòu)比房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓者和購買者掌握的中介服務(wù)信息多。三是房地產(chǎn)市場存在外部效應(yīng)。例如，建筑施工時(shí)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染和噪音，某建筑物太高妨礙了附近建筑的采光、通風(fēng)、通信等等。以上問題的存在決定了由市場配置房地產(chǎn)資源會(huì)出現(xiàn)低效率或者無效率，從而造成房地產(chǎn)資源的浪費(fèi)。

3市場不能抑制房地產(chǎn)價(jià)格的過度波動(dòng)。遵循商品供求規(guī)律，市場能自動(dòng)生成房地產(chǎn)價(jià)格，但市場無法解決由房地產(chǎn)開發(fā)成本上升、房地產(chǎn)交易秩序較混亂等諸多復(fù)雜因素導(dǎo)致的房價(jià)不斷攀升問題，也不能解決因存量房積壓、市場需求冷淡等因素導(dǎo)致的房價(jià)快速下降問題。2007年以前。我國房價(jià)上漲幅度大，商品房平均銷售價(jià)格由1991年的786元／平方米提高到2007年的3864元／平方米，增長了4.9倍；其中住宅的平均銷售價(jià)格從756元／平方米上升到3645元／平方米，增長4.8倍。2008年以來，全國樓市又出現(xiàn)低迷，2008年12月全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格首次出現(xiàn)同比下降(降低0.4％)，其中深圳新建住房銷售價(jià)格同比大幅下降18.1％。而市場既不能抑制房價(jià)的迅速上升，也不能控制房價(jià)的急劇下跌，影響了房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

4市場不能有效保證國家利益和公共利益。市場經(jīng)濟(jì)具有利己性，這決定了房地產(chǎn)市場中經(jīng)濟(jì)主體的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自身收益最大化而非國家利益和公共利益最大化，而經(jīng)濟(jì)主體收益最大化往往是以損害或犧牲國家利益和公共利益為代價(jià)的。以國有土地使用權(quán)的出讓為例，我國城市土地使用權(quán)可以通過拍賣、招標(biāo)或雙方協(xié)議的方式有償出讓。一般來說，采取拍賣、招標(biāo)方式由于公開競爭能以較高、較合理的價(jià)格成交，而采取協(xié)議方式由于可能存在尋租現(xiàn)象，價(jià)格偏低，使得少數(shù)人能夠利用手中的特權(quán)中飽私囊，侵害公共利益。又如，一些房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目以行政劃撥方式無償或低價(jià)獲得土地使用權(quán)，雖然減少了房地產(chǎn)開發(fā)商的成本卻損害了國家利益。另外，我國部分城市仍存在“隱形地產(chǎn)市場”，其中土地利用性質(zhì)被擅自改變，土地交易收益被某些單位和個(gè)人非法占有。這些都會(huì)導(dǎo)致國有土地資源的大量流失。

5市場不能維護(hù)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。市場只能為房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易提供場所，卻不能維護(hù)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。在房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃過程中會(huì)發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，這就需要對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)，明確交易雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。避免出現(xiàn)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛。由于市場不能清晰地界定房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，也就沒有能力維護(hù)房地產(chǎn)所有者的產(chǎn)權(quán)。

6市場不能充分供應(yīng)準(zhǔn)公共物品——經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房。準(zhǔn)公共物品是具有一定程度非排他性和非競爭性的物品。由于經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房具有一定程度的非競爭性，即消費(fèi)者能以較低的價(jià)格獲得，所以它們屬于準(zhǔn)公共物品。若由市場來供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房，由于這類房產(chǎn)價(jià)格偏低、收益率低，其供應(yīng)量勢必會(huì)減少，則市場無法滿足低收入階層對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房的需求。

7市場不能解決房地產(chǎn)總供求結(jié)構(gòu)失衡問題。市場會(huì)引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體投資于利潤率高的領(lǐng)域，而對(duì)其無利可圖的領(lǐng)域則不投資，這會(huì)導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，而市場本身卻不能調(diào)節(jié)這種宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。由于房地產(chǎn)開發(fā)商熱衷于開發(fā)利潤豐厚的高檔商品房，而不愿意建造面向廣大中低收入階層的普通商品房，造成了高檔商

品房供過于求、空置率高，而中低價(jià)房供不應(yīng)求的商品結(jié)構(gòu)矛盾，供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重地背離需求結(jié)構(gòu)。盡管市場上高價(jià)位商品房的市場需求量有限而中低價(jià)位商品房的市場需求量很大，但房地產(chǎn)商出于追求高盈利率的目的并不會(huì)增加中低價(jià)位商品房的供給，從而市場不能自動(dòng)調(diào)整商品供給結(jié)構(gòu)；同時(shí)由于住房是生活必需品，消費(fèi)者也不會(huì)因?yàn)榉績r(jià)上升而減少消費(fèi)量從而調(diào)整商品需求結(jié)構(gòu)。因此，市場無法調(diào)節(jié)不合理的房地產(chǎn)商品結(jié)構(gòu)。

(二)市場缺陷與政府干預(yù)

市場缺陷的存在是政府干預(yù)的必要條件。由于房地產(chǎn)市場缺陷內(nèi)生于市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，因而無法依靠市場自身力量完全解決房地產(chǎn)市場缺陷問題；第三種力量(如房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會(huì))在彌補(bǔ)市場缺陷方面發(fā)揮著重要作用，但由于它不具備強(qiáng)制性、權(quán)威性，作用力有限，只能作為政府力量的一種補(bǔ)充；而政府具有消除市場缺陷所需要的權(quán)威和多種有效的調(diào)控手段，因此房地產(chǎn)市場缺陷必須主要依靠政府干預(yù)予以解決。

通常，政府干預(yù)房地產(chǎn)市場的方式有兩種，即宏觀調(diào)控和微觀管制。房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控是政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，旨在解決房地產(chǎn)市場上總供給與總需求失衡、總投資與總消費(fèi)波動(dòng)等宏觀層面上的問題以及低收入者的住房保障問題，保證房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展；房地產(chǎn)市場管制是政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能，旨在消除房地產(chǎn)市場資源配置低效率等微觀層面上的問題，為市場運(yùn)行及企業(yè)行為建立規(guī)則，確保房地產(chǎn)市場的有序競爭。

由于房地產(chǎn)市場上微觀層面的缺陷較多，所以政府干預(yù)房地產(chǎn)市場的很大一部分應(yīng)該在微觀管制方面，即由政府直接對(duì)房地產(chǎn)市場上的經(jīng)濟(jì)主體和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行限制以彌補(bǔ)市場缺陷。因此，房地產(chǎn)市場缺陷的存在是房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的根本原因和主要原因。

二、中國房地產(chǎn)市場管制的目標(biāo)

政府管制房地產(chǎn)市場的主要目標(biāo)在于限制和規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，彌補(bǔ)市場缺陷和不足，具體來說有如下幾點(diǎn)：

(一)為微觀經(jīng)濟(jì)主體行為建立規(guī)則，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行

針對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體種種失范行為。政府可以設(shè)立規(guī)則予以限制，并進(jìn)而創(chuàng)造公平競爭的市場秩序和市場環(huán)境。當(dāng)前，我國政府已出臺(tái)的房地產(chǎn)法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》(1995年1月1日起施行，2007年8月30日修訂)、《中華人民共和國土地管理法》(1986年頒布，2004年8月28日第二次修正)、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(1990年4月1日起施行)、《中華人民共和國物權(quán)法》(2007年10月1日起施行)以及《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》(1998年7月20日起施行)、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(1999年1月1日起施行)、《物業(yè)管理?xiàng)l例》(2003年9月1日起施行，2007年8月26日修訂)、《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》(2000年3月29日起施行)、《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》(2006年修訂)、《城市商品房預(yù)售管理辦法》(1994年11月15日頒布。2004年7月20日第二次修正)、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》(1997年6月1日起施行)、《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理辦法》(2004年5月1日起施行)等。這些法規(guī)條例對(duì)經(jīng)濟(jì)主體在房地產(chǎn)開發(fā)、交易、中介服務(wù)、物業(yè)管理中的進(jìn)入條件、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等均作出明確規(guī)定。政府可以此為依據(jù)，為房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)建立規(guī)則，即嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)主體的從業(yè)資格、為經(jīng)濟(jì)主體提供的商品或服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量設(shè)立科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲懲處房地產(chǎn)市場中的各種侵權(quán)行為和非法交易，等等。

(二)優(yōu)化配置房地產(chǎn)資源

通過政府管制解決房地產(chǎn)市場存在的不合理的壟斷、信息不對(duì)稱、負(fù)外部效應(yīng)等問題，抑制市場的消極作用，為充分發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)越性創(chuàng)造條件，提高房地產(chǎn)資源的配置效率。

首先，應(yīng)區(qū)別對(duì)待房地產(chǎn)市場存在的壟斷。政府要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)一級(jí)市場的壟斷，根據(jù)社會(huì)有效需求合理配置、節(jié)約使用有限的土地資源；房地產(chǎn)二級(jí)、三級(jí)市場壟斷是基于產(chǎn)品異質(zhì)、地域差異、信息不對(duì)稱、企業(yè)實(shí)施壟斷策略等因素而形成的一種非自然壟斷，對(duì)此，政府應(yīng)采取禁止、限制、價(jià)格管制、鼓勵(lì)競爭的措施反壟斷。其次，政府應(yīng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場信息的披露。通過法律手段和行政手段強(qiáng)制房地產(chǎn)開發(fā)商和房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)向消費(fèi)者提供更多、更真實(shí)的企業(yè)信息、質(zhì)量信息、價(jià)格信息、房源信息等，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商和中介機(jī)構(gòu)利用信息優(yōu)勢欺騙消費(fèi)者的行為予以嚴(yán)懲。再次，解決房地產(chǎn)市場負(fù)外部效應(yīng)問題。政府通常會(huì)設(shè)置污染排放標(biāo)準(zhǔn)，一旦某房地產(chǎn)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染超過標(biāo)準(zhǔn)即可對(duì)該項(xiàng)目施以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)懲罰；對(duì)某建筑物嚴(yán)重妨礙附近建筑的使用，可依法要求該建筑物的所有者(或使用者)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)賠償。

(三)保持房地產(chǎn)價(jià)格平穩(wěn)

對(duì)于房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)幅度過大的問題，政府可以直接進(jìn)行管制，限制房價(jià)持續(xù)上升或迅速下降，保持房地產(chǎn)價(jià)格平穩(wěn)。例如，為有效干預(yù)房價(jià)，2007年南京市出臺(tái)了一項(xiàng)政策，“所有在售樓盤中未銷售部分不得高于5月14日前該樓盤實(shí)際成交的最高價(jià)格”，此舉目的在于控制房價(jià)的最高上漲幅度，該政策收到了預(yù)期效果。同樣，為消除房價(jià)下降過快給整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的不利影響，可通過價(jià)格管制盡量降低房價(jià)向下波動(dòng)的幅度。

(四)保證國家利益和公共利益

政府應(yīng)采取措施避免國有土地資源的流失和濫用，確保國家利益和公共利益。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一是要繼續(xù)堅(jiān)持土地的社會(huì)主義公有制，維護(hù)國家的土地所有權(quán)，保證國家獲得土地使用權(quán)出讓的收益。二是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格控制土地用途和土地出讓總量。國家管制土地使用方向、土地用途轉(zhuǎn)用和土地利用效率；國家限制土地年度出讓規(guī)模，實(shí)際用地超過本年度計(jì)劃的扣減下一年度的土地使用指標(biāo)。三是主要采取招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。2002年起土地拍賣已經(jīng)在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施，應(yīng)以此為基礎(chǔ)逐步降低協(xié)議出讓土地的比重，出讓方式以拍賣、招標(biāo)、競標(biāo)為主，提高土地出讓價(jià)格的透明度，防止國家土地收益流失。四是要清理隱形地產(chǎn)市場，取締土地非法交易。

(五)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益

消費(fèi)者在房地產(chǎn)市場處于弱勢地位，需要政府管制市場以保障消費(fèi)者的合法利益。例如，政府整頓房地產(chǎn)市場秩序、規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體行為，相應(yīng)的損害消費(fèi)者利益的活動(dòng)就會(huì)得到控制，消費(fèi)者能獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的房地產(chǎn)商品和服務(wù)。又如，房地產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、售賣權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、典當(dāng)權(quán)、留置權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、繼承權(quán)等，政府依據(jù)法律規(guī)章清晰界定房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，有利于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的順利完成，實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

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責(zé)任編輯荀福文