李　蔚

“抓小販，抄罰單，拆違，所有最難管的、吃力小討好的臟活累活都轉(zhuǎn)給我們了，把我們推到了火山口上。城管其實是‘剩管?！?/p>

南京市玄武區(qū)的城管執(zhí)法隊員趙陽最近比較煩。因為一篇在網(wǎng)上迅速流傳的“自揭家丑”的帖子——《驚爆!城管操作實戰(zhàn)手冊》，他被不少同行批判為城管系統(tǒng)的敗類、“叛徒”。

趙陽34歲，是一名從業(yè)十多年的“老隊員”。2002年，他在西祠胡同創(chuàng)立了“城管行政執(zhí)法之家”，從此開始以網(wǎng)名“橋上人家”發(fā)表關于城管的各類文章，其中不乏自揭家丑的帖子。為此，他不斷遭到家人反對、領導批評、崗位調(diào)整及待遇的降低等。

“幾乎每個月都有人給我打電話，要求刪除某些‘影響不好的帖子。”趙陽在博客中如是說。如今的他，面對眾多同事的指責，“感到極為孤立，痛苦萬分?！?/p>

許多執(zhí)法隊員都曾經(jīng)迷惘過

痛苦和迷惘的不僅是趙陽。

家住浙江省寧波市江東區(qū)的黃先生有個做城管的鄰居。他發(fā)現(xiàn)這位城管的父親在被問到兒子做什么工作時，僅僅含糊地表示“是單位里的”。

而在距離寧波千里之外的武漢市，城管隊員王平(化名)面對本刊記者的采訪要求，緊蹙著眉頭小聲說：“城管是個敏感詞。我們內(nèi)部有規(guī)定的，每年都要開幾次會，強調(diào)不要隨便接受采訪?！?/p>

2002年，王平大學畢業(yè)考取了公務員，但當年年底只有新成立的城管局有招聘名額。于是，原本夢想進入司法局的王平不得已成為一個“管占道的”。

“那時沒什么社會經(jīng)驗，只知道城管是管占道的，不是很喜歡這份工作，也沒想到會是這個樣子……”王平說，“現(xiàn)在執(zhí)法越來越難，一個是貧富差距越來越大，有一部分人確實生活困難?！?/p>

剛進城管局時，王平跟在老城管后面學習執(zhí)法。他常常不知道該怎么勸說小販：“該硬的時候硬不起來。”他也有過最初的矛盾與掙扎，“我們并不像外人想的那樣，心腸硬如鐵石，只是所處的身份決定了不可能總是充滿同情心，否則什么都做不了?！?/p>

他感覺這個職業(yè)很難：“既要工作，又要面對指責，許多執(zhí)法隊員都曾經(jīng)迷惘過?！?/p>

“現(xiàn)在執(zhí)法環(huán)境不一樣了，老百姓的維權意識增強了，執(zhí)法的方式比以前復雜?！睍r間長了，王平也摸索出一套自己的工作方法，主張要用“拔釘子”的方式把流動攤販“拔掉”，力求不反彈，而不是決刀斬亂麻。

他說自己只有在對付“坑害百姓”的小販時才會使用強制手段：“有些人屢教不改，而且短斤缺兩強買強賣，對于這樣的一小部分人需要使用強制手段，對東西進行收繳。這時候就要請公安出面，不是以暴制暴，而是保護自我?！?/p>

自稱不贊同《城管操作實戰(zhàn)手冊》中“臉上不見血、身上不見傷”等表述，反對“暴力執(zhí)法”的趙陽則直言，他雖然很同情小商小販，還會幫著他們找工作，但自己在日常執(zhí)法中也會“暴力執(zhí)法”，否則“完不成領導交辦的任務”。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍對城管與小販的“貓鼠游戲”有過多年觀察。他在接受本刊記者采訪時表示，部分城管確實存在濫用權力的問題，甚至有一種“老子終于當官了”的心理，近日的“無錫城管吃霸王餐并將店主打成腦震蕩”事件就是—例。毛壽龍說：“我就親眼見到過，城管來了，馬上有小販遞個蘋果、割塊肉、稱半斤餅，還跟人謊稱‘是我兄弟?！?/p>

誰是“替罪羊”

因為?？吹健俺枪艽蛉恕钡男侣?，寧波市城管隊員劉剛(化名)覺得自己很冤枉。劉剛長相斯文，他所在中隊負責的是城市內(nèi)河管理。

“別人老覺得城管就是抓小販的。其實我們管的范圍很廣泛。而且，正式的城管隊員一般是不會胡來的。暴力執(zhí)法的大多數(shù)是協(xié)管員。但老百姓分不清協(xié)管員和正式隊員，只知道是城管打人?！眲傤H感無奈。

他告訴本刊記者，目前的城管系統(tǒng)中，成員分為正式隊員和協(xié)管員兩種，正式編制的都是招考進來的，大專以上學歷，而協(xié)管員的來源比較復雜，有招考的，也有走后門進來的，良莠不齊。

趙陽也在博客中寫道：“城管分好幾個層次，首先是執(zhí)法局，公務員編制，基本上不上街，上街的是執(zhí)法大隊，主要是事業(yè)單位編制，下面還有協(xié)管員，是從社會上招聘的，免不了混雜一些素質(zhì)不高的人員?！?/p>

幾乎所有接受采訪的城管人員都就“協(xié)管員”群體表達了類似觀點。事實上，近年來發(fā)生的“城管打人”事件中，“協(xié)管員”身份出現(xiàn)的頻率極高。

頗具轟動效應的一次事件發(fā)生于2007年9月，在深圳華強北桑達小區(qū)的8號崗亭，數(shù)名醉酒男子發(fā)飆毆打物業(yè)公司帶班班長，他們駕駛著羅湖城管南湖街道執(zhí)法大隊車輛，拒交停車費，還揚言要弄死保安。事后，這幾名醉酒男子被證實為城管局的“協(xié)管員”。

對于這場風波，有網(wǎng)民發(fā)表評論：“不要總拿臨時工、協(xié)管員充當遮羞布和替罪羊。”

中央民族大學法學院行政法學教授熊文釗提議“局隊分離”，要求“協(xié)助人員”像法院的法警一樣，行動迅速，保障有力，但不給執(zhí)法權，只給任務。

有趣的是，在聲討城管“暴力執(zhí)法”的輿論洪流中，也有人提出，“城管就是現(xiàn)今城市行政管理體制的‘替罪羊。”

在趙陽看來，“之所以城管的形象普遍不好，那是每個領導都有考核、政績這樣的壓力。上級領導來檢查了，如果街道是臟亂的，首先印象分就沒了，分管的領導就當然有壓力。好不好，不是老百姓說了算?！?/p>

完不成任務，考核就通不過，這是擺在每一個執(zhí)法隊員眼前的現(xiàn)實問題。在趙陽所在的玄武區(qū)城管大隊，“要求不能有攤點的街道，領導下來檢查了，發(fā)現(xiàn)一個攤點就扣40塊錢，我們執(zhí)法大隊的同事一個月最多的扣了五六百塊錢。結果是，到了街上(城管和商販之間)就如同一種你死我活的關系?！?/p>

毛壽龍認為，城管執(zhí)法面臨兩難，因為政府制定的市政標準都是發(fā)達地區(qū)的，而當?shù)氐陌l(fā)展速度往往跟不上步伐。

擴權趨勢

西安市汽車學會出租車分會會長馬清和對城管近些年的權力擴張深有感觸。2007年，為了慢車道上停車收費的事兒，他差點將城管告上法庭。

馬清和認為臨時占道收取停車費沒有法律依據(jù)，對于城管部門管理停車問題也感到不解：“機動車停放應該是歸交警隊管的，但是他們通過轉(zhuǎn)委托的方式，讓城管部門也來管理?！?/p>

對交管職能的介入，只是城管擴權的一個縮影。

“如果你走在路上，路面70％以上的靜態(tài)物體都是我們管的?！睂幉ㄊ谐枪芫指本珠L陳建勝對《瞭望東方周刊》表示，“城管要‘大，小城管管不好。寧波市每次舉行什么重大活動，城管局是大頭?！?/p>

王平則認為：“按照現(xiàn)在的趨勢，城管會成為權力最大的一個部門?！?/p>

然而，大部分人對城管的印象依然停留在“管小販的”。

城管的前身，稱作城市管理監(jiān)察大隊，由各地先后取經(jīng)、自主成立。公開的資料顯示，北京市宣武城管是中國第一支正式成立的城管隊伍，成立于1997

年。這一年，國家開始部署實施“相對集中行使行政處罰權”的綜合執(zhí)法改革，以解決城市擴張背景下的管理執(zhí)法難題。宣武區(qū)成為首個試點單位。

武漢的一名老城管隊員告訴本刊記者，在城管大隊成立之初，主要責任就是在上級檢查組蒞臨檢查的前幾天，開著摩托車，驅(qū)趕路邊攤販，有時有證經(jīng)營的攤販和人力三輪車，也在“掃蕩”之列。

除了趕小販，城管大隊還負責開著摩托車在馬路上撿走路人丟下的垃圾。

最初的城管大隊，人員主要從各個單位借調(diào)，人員工資由原單位負擔?；顒咏?jīng)費除了每次檢查前由當?shù)卣畵艹鰧？钜酝猓溆嗟目扛鲉挝粩偱伞?/p>

時至今日，城管實際上已發(fā)展成為職責最寬泛的機構，集市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、道路交通、工商、停車、施工現(xiàn)場、城市河湖、黑車、黑導游等等十三四個方面、近300項職能于一身。

另一個現(xiàn)實是，盡管成立至今已逾十年，仍無一部全國性的法律和法規(guī)承認城管的法定地位，也沒有制定過全國性的行業(yè)規(guī)范。

誰來規(guī)范、監(jiān)管和保障這個龐然大物?

“剩管”的尷尬

三年前在后湖區(qū)“拆違”的一次經(jīng)歷讓王平至今心有余悸。

當時，房地產(chǎn)開發(fā)的浪潮席卷到了該區(qū)的某個偏僻村莊。一些獲知拆遷消息的村民，趕著趟兒蓋起了大面積的違章建筑。

“現(xiàn)場有上千人。好多村民站在房頂上，看到隊員走到房下就開始砸磚頭。我們是冒著生命危險，頭戴鋼盔、頂著盾牌去執(zhí)行任務的。許多執(zhí)法隊員受了傷，頭被石頭磕破了。公安也來了，站在邊上協(xié)助。后來公安就上去了?！彼貞浾f。

王平費盡周折走到一面墻邊，用手輕輕一推，墻就倒了。他告訴本刊記者：“那些違章建筑兩三天就建起來一大片，用的都是最便宜的劣質(zhì)材料，如果不拆，隨時都有可能坍塌，出現(xiàn)生命危險?！?/p>

王平深感“拆違”這個活兒不好干，出現(xiàn)暴力抗法的頻率較高。

而陳建勝告訴本刊記者，“拆違”過去是由法院執(zhí)行的。但自從新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，城管部門出現(xiàn)在“拆違”一線的頻率越來越高。

新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的第六十八條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。”

規(guī)定中的“有關部門”，最后往往就落實到了城管部門。

“抓小販、抄罰單、拆違，所有最難管的、吃力不討好的臟活累活都轉(zhuǎn)給我們了，把我們推到了火山口上。城管其實是‘剩管?！币晃唤邮堋恫t望東方周刊》采訪的城管隊員抱怨說。

城管內(nèi)部有時開玩笑說自己得罪了所有的人：“抓小販得罪了社會底層，抄罰單又得罪了社會中上層?！?/p>

管理內(nèi)容龐雜，也讓城管與其他部門職責交叉的現(xiàn)象普遍存在，在行使多個職能部門的執(zhí)法職能時，也只能依據(jù)其他部門的法律法規(guī)進行管理。

不光如此，“出生”至今，城管一直是個沒有“名分”的機構。一些城管隊員將這一現(xiàn)狀戲稱為：“找不到爹爹，也找不到爺爺”。

毛壽龍評價說：“在整個權力體系中，城管相對來說是比較弱勢的群體?！?/p>

“地方性執(zhí)法力量”

單單在寧波市內(nèi)，各區(qū)縣的城管隊員管理模式及管理內(nèi)容就不盡相同。

寧波市城管局的一名工作人員告訴本刊記者：“比如海曙區(qū)，城管中隊與街道的關系很緊密，街道發(fā)的獎金比較多，城管被當作街道的一個部門。而江東區(qū)的中隊就相對獨立。還有江北區(qū)，城鄉(xiāng)結合的地方，拆遷比較多，城管中隊更像街道的‘子弟兵。北侖城管還有消防員的職能。慈溪城管還有交警協(xié)管的職能。制服顏色也和市里不一樣，我們是草綠色的，他們嫌不好看，換成了藍色的。”

本刊記者在調(diào)查過程中得知，因為缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，各地的城管實際處于各自為政的執(zhí)法狀態(tài)。用南京城管趙陽的話來說?！俺枪苁且恢У胤叫詧?zhí)法力量?！?/p>

他解釋道：“既然是地方執(zhí)法力量，就得完全聽命于地方領導，特別是分管的領導。一個城市的城管形象，跟分管的主要領導理念是有很大關系的?！?/p>

陳建勝告訴本刊記者，中央政府并沒有設置城管部門，除了直轄市外，各省和自治區(qū)政府一級也沒有設置城管部門，設置城管部門的多是地級以下城市。

管理權與執(zhí)法權的部門劃歸也各不相同。陳建勝介紹說：“寧波城管的管理范圍實行9＋X，這些內(nèi)容中，除了違建、靜態(tài)交通、環(huán)保油煙三項的管理權不歸城管，其他領域的管理權、行政執(zhí)法權都歸城管。我們是兩塊牌子、一套班子，人員也比較精簡。而其他城市因為管理權、行政執(zhí)法權分離，—般要四五個局，協(xié)調(diào)起來很累。其他城市來寧波考察，都很羨慕我們的體制?！?/p>

在不同理念的指導下，各地城管工作作風也大相徑庭，甚至產(chǎn)生了鷹派與鴿派之分。

在2008年的全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議上，會議執(zhí)行會長、秘書長羅亞蒙表示：全國幾十萬城管人員大體分為兩派，強硬的“鷹派”崇拜權力的威力，配備有盔甲、防割手套等精良裝備，往往講話蠻橫，行動粗野，打死打傷百姓的事件頻頻發(fā)生，溫和的“鴿派”主張親民、文明執(zhí)法。近年呈現(xiàn)“鷹派”向“鴿派”轉(zhuǎn)向的趨勢。

“警察管城”之爭議

3月28日，武漢市公安局宣布，武漢市公安局治安處首次向城管部門派駐治安民警，派駐民警要嚴格依法履行公安職責，更好更快捷地維護城管人員執(zhí)法秩序，對城管人員在正常執(zhí)法過程中遇到的各種治安案件和刑事案件進行依法查處，實現(xiàn)武漢城市管理水平再上新臺階。

新聞甫一出臺，一些網(wǎng)民認為這是“以暴制暴”的管理模式，會激化社會矛盾，也有浪費警力之嫌。

武漢市公安局政治部秦千橋科長告訴本刊記者，這一新聞發(fā)布后，許多媒體爭相采訪，網(wǎng)上爭議比較多：“我們的出發(fā)點是為了維持正常的執(zhí)法秩序，但是外界不理解，以為民警肯定就會站在城管一邊。不是這樣的?！?/p>

武漢市城管局辦公室的工作人員則給出了這樣的數(shù)據(jù)：2005年以來，武漢市城管執(zhí)法隊伍遭遇暴力抗法400多起，460名隊員受到人身傷害，有21人因遭遇暴力抗法受重傷，1名協(xié)管員身亡。

“民警派駐城管根本不是新聞，一直都有。”王平向本刊記者透露，這一做法其實已實行了多年，執(zhí)行重大任務時，民警都會與城管聯(lián)合行動，這兩三年聯(lián)合執(zhí)法的頻度更是大大增強，“每個城管分局都有一兩個民警，一般是當?shù)嘏沙鏊枵{(diào)出來的。市局現(xiàn)在還成立了一支專門的執(zhí)勤隊伍，有五六個人。碰到大的行動時。有時還會出動防暴隊?！?/p>

寧波市城管局宣教處副處長陳文金認為：“網(wǎng)上之所以有那么大反應，實際上說明城管工作的透明度太低，外界了解太少?！?/p>

其實，在武漢的“民警派駐城管”之外，長沙、濟南、貴陽、蕪湖等40多個城市早已開始試驗“城管警察”的執(zhí)法模式。這些地方的“城管警察”并非由警察作為城管執(zhí)法的主體，而是公安部門組建城管警察機構，警察與城管協(xié)同執(zhí)法。

在2008年的深圳“兩會”上，深圳市政協(xié)委員、市社科院社會發(fā)展所所長楊立勛提出《關于組建深圳市城管警察的建議》的提案，亦引起全國性的關注和爭議。

中央民族大學法學院行政法學教授熊文釗認為，中國的情況不太適合“警察管城”。他告訴《瞭望東方周刊》：“在英美等國家，警察無所不管，但刑警與治安警的職權應該是不同的。我們國家的警察本身沒有分類，可以學習德國模式，那里獨立于警察的是‘社會秩序局，負責維持社會秩序。”

熊文釗提議，從中央到各省、各市，逐級設立社會秩序局。這樣也便于實現(xiàn)垂直管理，革除屬地管理。在不少城市，城管分隊的經(jīng)費來源、生活保障乃至人事關系都由街道辦事處管，只在業(yè)務上聽命于城管大隊和市局，這會給權力尋租、濫用執(zhí)法權提供土壤。

眾說紛紜中，各地城管部門近來紛紛進行了管理模式的變革，如北京市聘請法學專家到城管隊伍專職指導，廣州市開展史上最大規(guī)模街道領導城管業(yè)務培訓等等。與此同時，“清明上河圖之城管來了”等段子流傳，讓不少從業(yè)者發(fā)出慨嘆：“城管被妖魔化了。”

急于改善形象的城管部門被趙陽調(diào)侃患上了“強迫癥”：“不僅強迫做好事，有的地方還強迫城管隊員每天寫一篇毛筆字、—個月背誦10首唐詩?！?/p>

(本刊記者黃柯杰對此文亦有貢獻)