李長泉

摘要:財政支農專項資金管理對于農村經濟發(fā)展、和諧社會建設具有重要意義。當今的支農資金管理業(yè)已取得顯著成效,但在其支出、使用過程中仍存在諸如政策尚待完善、重復浪費普遍、要求配套過高、資金到位緩慢、使用違規(guī)違紀等問題,需在管理方面進一步強化并規(guī)范。

關鍵詞:新農村;支農資金;強化管理

中圖分類號:F812.8 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)09-0089-04

財政支農專項資金是財政支出的一項重要內容,如何管好、用好這部分資金,最大限度地確?？茖W分配、規(guī)范管理和安全合法有效使用,發(fā)揮資金的效益和作用,關系到農民的切身利益,關系到社會穩(wěn)定的大局。多年來,財政支農專項資金在支持農村經濟發(fā)展、農業(yè)基礎設施建設中發(fā)揮了重要作用,有效地促進了區(qū)域經濟建設。但目前財政支農資金管理、使用尚存在一些不容忽視的問題,支農資金管理亟待加強,為此,筆者對此進行分析以使支農資金為新農村建設做出更大貢獻。

一、財政支農資金管理的現狀

當今財政性支農資金管理在促進了農村經濟建設發(fā)展的同時,也存在著一些亟待解決的現實矛盾。

1. 地方財政收支矛盾突出。其主要表現在可用財力不足,地方財政收入增長緩慢,“吃飯財政”的局面短期內難以改觀,這使得部分地區(qū)支農任務與配套能力不相適應。由于地方財力的限制,導致支農資金難以按比例增長,地方支農配套資金難以落實到位。

2. 項目計劃建設和資金撥付存在時間差。資金撥付不到位,使有限的專項資金沒有發(fā)揮應有的使用效益;資金分配不及時,導致資金在中間環(huán)節(jié)閑置或被挪作他用;資金來源分散,不利于監(jiān)督管理,尤其是上級農業(yè)等主管部門直接撥入的資金,脫離財政部門的監(jiān)督,資金使用失控。

3. 政府各部門管理財政支農資金體制不順,管理職能交叉重疊。財政支農項目管理部門不僅有農、林、水等具體管理部門,還有宏觀經濟管理部門、資金管理部門等,各部門各自為政,多頭爭取上級資金,配合協調不暢。部門之間職責權限和范圍劃分不清,管理職能交叉重疊,資金條塊分割,有財政部門管理的資金,也有主管部門管理的資金,資金管理過于分散。

4. 部分單位和人員對支農資金的專項性認識還不到位,各單位會計素質參差不齊。部門行政長官意志現象仍然存在,有的部門把搞項目看成是增加單位資金來源,“富”單位的機會,雁過拔毛,在項目上揩油;有的部門受到利益驅動,利用已建項目套取上級資金,實現部門利益;有的部門領導方式、方法不力,財務管理不嚴,專項資金的管理沒有走上規(guī)范化、制度化的軌道;有的部門領導認為只要個人沒揣腰包,怎么用都可以,沒有真正做到?？顚Ｓ?、按期使用。

5. 支農資金缺乏統一規(guī)范的管理制度,監(jiān)督檢查機制也不完善。制度上的不健全、管理上的不規(guī)范,必然導致資金在使用上的損失浪費。目前,各地出臺的管理制度、辦法、標準不統一,增加了財政支農資金的管理難度,而財政支農資金工程實施中也存在重要錢、輕管理的現象。

二、當前財政支農資金管理存在的主要問題

1. 財政支農資金政策不完善。部分支農資金指向不明,項目點多面廣,資金嚴重分散。一是在政策體制上管理權限和職責不清,財權與事權不匹配。各級財政職責范圍劃分不清,特別是在農業(yè)投入方面,哪些該由哪一級政府投入,哪些該由農民投入,沒有明確具體的規(guī)定,往往造成單純依靠上一級政府投入或資金損失浪費的問題。在事權和財權的劃分上,一般表現為基層事權大而財權小,上級事權小而財權大,這樣不利于調動基層工作積極性。二是在投放結構上,未能完全體現社會公共需要。在資金投向和范圍上雖然按市場經濟的要求和當前新農村建設的需要作了一些調整,但一些由政府投資的范圍又仍未很好地承擔,存在財政投放資金比例失調和財政對投入的項目包攬過多的現象,特別是在農業(yè)基礎設施方面,沒能真正實現在市場經濟條件下“誰投資、誰受益”或“誰受益、誰負擔”的原則。同時,有相當一部分還是政府行為,還沒有真正由農民、企業(yè)自己走向市場經濟的軌道。三是在監(jiān)督機制上,由于缺乏嚴格的機制和有效的制約辦法包括嚴肅的責任追究機制,致使資金浪費現象較為普遍。由于很多是上級政策和體制性的因素,特別是負責申報和實施的主體都是平行的職能部門在運作,政府協調流于形式,縣級財政難以有過硬作為。

2. 分散重復浪費普遍。支農資金來源渠道多,受部門分割條條管理和?？顚Ｓ弥贫鹊闹萍s,地方在支農資金的使用中很難有效整合,致使地方政府難以集中財力解決“三農”事業(yè)發(fā)展方面面臨的突出問題,影響支農資金更大效益的發(fā)揮。一是在現行管理體制下,各級有關業(yè)務主管部門分別掌握著部分支農資金,相應地也掌握著這部分資金的立項審批權?；鶎禹椖可陥髥挝幌虿煌闹鞴懿块T多頭申報項目,由于主管部門之間彼此不通信息,造成大量同一建設項目多頭立項,不可避免地造成了資金重復使用的浪費。二是一些主管部門對立項申請缺乏實地考察和認真論證,立項審批不嚴,缺乏統一管理,講人情、論關系、看面子,甚至圖謀單位或個人利益,以致出現個別項目“以舊頂新”或不符合規(guī)定的標準,馬虎申報甚或虛立項目,影響了財政支農資金的使用效益。三是由于部分支農項目的申報、審批不規(guī)范,資金安排的隨意性較大,加之各地要求解決資金的項目繁多,資金分配就出現“撒胡椒面”的現象,安排項目點多面廣但資金少。如一個需投資幾十萬元的項目只安排三五萬元甚至一兩萬元,根本無法完成該建的項目,有的只是象征性地動一下,使一個地方的支農資金無法形成整體推進態(tài)勢和規(guī)模效益。四是基層項目單位用不同部門和渠道投入的資金建設同一內容的項目,由于各主管部門互相信息不通,在檢查驗收時均認為已完成了本部門所立項目的建設任務,雖有黨政領導分管,但往往迫于會上協調容易、實際配合難,增大成本和截留揮霍卻無人問津。

3. 要求配套過多。中央和省下達許多支農投資項目,一般都規(guī)定省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要資金配套。不可否認,這種方法對調動各級政府投資農業(yè)的積極性、多方籌資增加農業(yè)投入尤其是強化支農資金的監(jiān)管起著積極有效地促動作用。但是,目前地方尤其是相當部分縣、鄉(xiāng)甚至市級財政都很困難,特別是大部分貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)財政連自身正常運轉都難以保障,根本無法承受太多的資金配套要求,往往只能是項目開工后,上級的錢拿來用,本級配套拿不出來,造成資金缺口大,檢查驗收時大量造假,“釣回”的上級項目資金用了再說,而該配套的資金長期空轉,致使建設項目成為“半拉子”工程。

4. 資金到位緩慢。支農資金核算和管理尚不規(guī)范,項目執(zhí)行和資金撥付滯后,影響中央支農惠農政策的貫徹落實。特別是到縣、到鎮(zhèn)、到項目的資金更是困難重重。項目預算指標下達后,一些地方由于財政資金調度困難,未能及時撥付。更主要的是資金運行的中間環(huán)節(jié)過多,關卡因素復雜,致使資金遲遲不能到位。如:有的資金財政撥給主管部門,主管部門撥給下屬單位,下屬單位再撥給承建單位或項目,更有甚者把管錢撥款當作一種權力行使,致使支農資金“漫游”時間較長。尤其在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn),資金滯留時間最長,拖、卡、壓甚至隨意截留挪用現象時有發(fā)生,而且有的還相當嚴重,致使項目建設無法按期完工交付使用的問題,在縣級財政支農資金管理過程中也是相當突出的。

5. 資金使用違規(guī)現象較多。支農資金項目不實,存在虛報項目、違規(guī)截留挪用等現象,一些部門(單位)受部門利益驅動或缺乏責任心,在支農項目實施過程中,仍存在變相增加農民負擔、損害農民利益等問題。由于缺乏有效的監(jiān)督機制和措施,資金在使用過程中,被截留、擠占、挪用的現象較多。如有的單位將專項資金用于彌補行政經費等,嚴重違反財政支農資金的管理規(guī)定。

三、對策與建議

1. 整合支農專項資金。一個縣的支農資金實行綜合預算、捆綁整合使用,堅持財政統籌管理,保證支農的錢不出財政軌道。具體操作就是將所有支農財力,自申報、審批、立項和批復后,整個資金運行的各個環(huán)節(jié),從中央到地方,地方各部門之間,直至實地投入到所立的項目上去的過程,都要封閉運行在財政軌道上。職能部門主要負責對口指導申報、立項、論證可行性報告以及具體組織項目實施等事宜,保證所建項目按時完工交付使用。在具體使用支農資金過程中,實行專一的財務完成體系,包括零星分散的項目在內,一個項目一本賬,每筆收支有對應賬戶,來龍去脈,一清二楚,直接對縣級財政報賬和審理,嚴禁項目實施主管部門將支農資金轉移到自己設立的賬戶和財務系統?？稍囆袑诓块T指導申報和實施項目經費制度,按項目標的規(guī)?；蝾悇e比例提取經費,按實施的質量好壞結算多少。對于大型或資金過多過于集中的支農項目建設,實行監(jiān)理制度,全面推行支農資金建設項目縣級報賬制,包括大型、零星,整個工程實施的會計賬務要在縣級財政核算,以確保財政支農資金運行在財政手中,一旦出現紕漏便于問責。財政部門要以身作則,主動負責監(jiān)管,履行應盡職責,提供優(yōu)質服務,保證資金暢通和核算監(jiān)督得力。尤其要跟蹤資金運行到底,直到所建項目順利完工、交付使用、整個建設資金終審無誤為止。

2. 完善支農專項資金報賬制。財政支農專項資金應嚴格執(zhí)行財政支農資金專戶,實行專戶管理,封閉運行,報賬制管理。財政部門負責支農資金收支管理和監(jiān)督檢查,農業(yè)項目主管單位負責實施項目管理,檢查驗收和項目工程支出審核,農業(yè)項目實施單位作為支農資金的報賬人,負責資金報賬的日常核算和管理工作,項目實施單位將原始憑證和原始憑證登記表及有關項目的附件報主管部門簽字、同級財政部門審核后,才能報賬辦理撥款。嚴格貫徹執(zhí)行財政專項資金管理辦法。人大、政府對各部門財政支農專項資金管理應建立問責制,加強對財政支農專項資金使用真實性、效益性的考核,確保支農資金安全,努力提高支農資金使用效益。

3. 工程實行全程監(jiān)管。在保留和強化原有財政內審和審計專審監(jiān)督的基礎上,實行財政、審計和紀檢、監(jiān)察職能通聯監(jiān)督和查處機制,建立支農資金監(jiān)管專門機制,以穩(wěn)、準、狠地打擊違紀,懲治腐敗,確保支農資金健康有效地運行到位,切忌不要等到違紀違規(guī)成定局、升了級而搞些事后“災難性”的監(jiān)管。筆者建議,除了保留原來財政內審和審計專審等監(jiān)督機制以外,改變目前專項審查和立案查處“升級移交制”的作法,將縣級所有支農資金納入本級紀檢、監(jiān)察職能監(jiān)督工作范疇,成立同一類別的專門內設監(jiān)管機構,實行專門年審監(jiān)管。凡是進入一個地方包括縣鄉(xiāng)支農資金,一律實行審計和紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督檢查。立項承建單位包括村級組織或縣級承建部門,在呈報給項目主管部門的《項目建設報告》的同時,也呈報縣紀檢、監(jiān)察和審計等職能部門,提供監(jiān)管依據,做到雙管齊下,并進監(jiān)管,封閉查處。尤其要嚴格項目建成交付使用前、呈報報告后由審計和紀檢監(jiān)察部門進行專項檢查和終審,并均作出終審結論報告?zhèn)浒?該辦的手續(xù)均要齊全規(guī)范,各建設責任單位和責任人均要簽字,各項后續(xù)工作均要完結到位,審計和紀檢監(jiān)察部門均要負責督辦到位,最后由負責終審的主管機關和施行審查的相關責任人簽字蓋章,存檔備查,以便追究和承擔連帶永久責任,澄清相互間的責任界線。

4. 建立支農專項資金績效考核制度。統一尺度,推選績效考評機制,實行獎懲硬兌現,為支農資金管理實效保駕護航,包括要建立健全責任追究機制和責任連帶機制。財政專項支農資金支出是政府公共支出的重要內容之一,對其建立績效考核管理機制和制度,目的是強調公共支出管理過程中目標與結果的對應關系,形成一種新的面向結果的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平,全面考核其立項目標完成情況,項目組織管理情況,項目的政策效應,項目的社會效益、生態(tài)效益、經濟效益以及財務指標落實包括財務計劃的科學性、資金配套到位、實際支出情況、財務管理狀況、財務信息質量等綜合情況。要以中央或省統一制定出臺的《財政支農資金考核管理辦法》為準,對所有支農資金使用項目效益考核,實行一個標準考評驗收和分級分類獎懲,嚴格項目建設完成和績效成果考核,對要考核的項目進行科學論證,形成標本,制定出臺各個系列標準指數,便于客觀公正考核。對沒有設計標準的,硬性考核兌現,該追究責任的要追究,該扣減資金指標的要扣減,該取消項目的要取消,最大限度地保證支農建設項目見實效。

5. 建立支農資金使用績效責任追究制。如何管理使用好各級財政安排撥付的支農資金,確保支農績效預算順利實施,除經常性的檢查監(jiān)督外,那就是建立支農資金使用績效責任追究制,實行誰主管、誰負責,這也是確保支農資金績效預算運行質量的一個重要保障措施。要明確地方政府、各部門、相關責任人對各項支農資金管理責任,層層落實責任追究制,推行首問負責制。哪個環(huán)節(jié)出了問題就追究哪個環(huán)節(jié)責任人的責任。在對責任人處罰中要改變過去重經濟處罰、輕對責任人的行政、刑事處罰的做法,推行重對責任人的行政、刑事處罰,輕對單位經濟處罰。針對目前在一些地方,在使用管理支農資金中出現的屢查屢犯問題,要從機制上加以解決,那就是對當事人給予責任追究。只有推行支農資金使用績效責任追究制,才能使地方有關部門的相關責任人感覺到現在的財政錢不能亂用,時刻都有責任感、緊迫感、危機感。

6. 科學運用績效評價結果。各級財政部門在對所屬地開展財政支農績效評價工作中,要注重收集整理評價的數據,對一個地方、一個部門、一個項目綜合績效評價后,要對一個地方、單位、部門進行評價的績效進行反饋,并實行雙方簽字認可制。同時,要科學的運用支農資金績效評價結果,逐步建立與績效評價結果相銜接的支農資金預算安排和分配 管理機制,使財政支農支出績效評價好的地方、項目得到相應的獎勵和激勵;使財政支農績效差的地方、項目在下一年少得到支農資金支持,甚至得不到支持,調動地方、部門自覺節(jié)約使用財政支農資金,提高支農資金使用效益,體現出會干事、能干事的地方、部門“多吃奶”,不干事、干不好事、干壞事的地方、部門,沒有活干、沒有飯吃。此外,各級財政部門要把支農資金使用評價結果作為制定財政投資政策、項目立項的重要參考。通過對不同地區(qū)、不同的項目間的績效差異分析和調研,查找沒有實現預期績效的原因和資金管理中的薄弱環(huán)節(jié),及時調整政策思路、完善管理辦法,提高支農資金使用效益。

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責任編輯:學詩

責任校對:艾 嵐