韓　偉

摘 要:20多年來,美國的反補貼法只適用于市場經濟國家。中國以及其他一些被視為非市場經濟的國家,更多時候是被當作反傾銷的對象,一直與反補貼措施無礙。但2006年底,美國商務部宣布對原產于中國的銅版紙適用反補貼法,突破了“反補貼不適用于非市場經濟國家”的定論,開啟了美國反補貼法適用于非市場經濟國家的先河。本文對美國反補貼法適用中國這樣的非市場經濟國家進行了一系列思考,分析了其不合理之處及合法化的途徑。

關鍵詞:美國;反補貼法;非市場經濟;中國

中圖分類號:DF01文獻標志碼:A文章編號:1002-2589(2009)23-0147-03

序言

一個國家采取了補貼措施,直接或間接地影響了國際貿易,受到其影響的國家就會采取反補貼措施,以抵消其影響。各國的反補貼措施都是根據本國的立法而采取的,有關補貼的認定、反補貼措施及程序的國內法就是通常所說的反補貼法。①

反補貼是WTO允許使用的貿易救濟措施之一,被WTO成員方普遍重視和采用,其具有雙重性質:一方面,它是維護國際貿易正常秩序的工具;另一方面,它也可能成為貿易保護主義的武器。但是如何正確理解WTO反補貼規(guī)則并在國內法中予以體現,各國都有不同的做法。有些國家的國內立法和實踐偏離了WTO的相關原則,加強對這些問題的研究,對于建立一個WTO框架下公平合理的貿易環(huán)境具有重要的意義。

美國是貿易救濟措施使用最多的國家之一,其國內的有關立法和實踐不但對美國國內,而且對世界上很多國家都有重要影響。在貿易救濟措施方面,美國長期視中國為非市場經濟國家,因而,在法律和實踐中,一直堅持對中國實行反傾銷的貿易救濟手段而不涉及反補貼。但2006年11月21日,美國商務部對外正式發(fā)出通告,應美國俄亥俄州新頁公司(New Page)的申請,將對原產于中國、韓國和印度尼西亞的銅版紙進行反傾銷與反補貼的立案調查。這是美國首次對中國的反補貼立案調查,也開啟了美國二十幾年來,對非市場經濟國家適用反補貼法的先例。隨后,美國又接連對中國提起多起反傾銷反補貼調查。美國對中國進行反傾銷和反補貼兩種貿易救濟措施的合并使用,以及有可能帶來的其他國家的“跟風效應”,對中國的出口環(huán)境造成了嚴重的負面影響。因此,加強對美國反補貼法律的研究,尤其是對美國反補貼法中非市場經濟問題的研究,顯得非常重要。

一、美國反補貼法中的非市場經濟問題

非市場經濟規(guī)則最早產生于冷戰(zhàn)這一特定的歷史背景之下,但在經濟全球化的今天,非市場經濟規(guī)則仍通過一國國內貿易救濟法律中的反傾銷、反補貼與特殊保障措施加以實施。美國將處于經濟轉型期的以中國為代表的一些國家繼續(xù)視為非市場經濟國家,并在貿易救濟法律中對這些國家繼續(xù)適用歧視性的非市場經濟規(guī)則。②

在反補貼領域里,美國成文法對美國反補貼法是否適用于非市場經濟國家的規(guī)定是模糊的;而通過判例得出的結論是反補貼法不適用于非市場經濟國家但可以適用于市場經濟導向的行業(yè)。但隨著中國對美國貿易順差的不斷加大,美國反補貼法不適用于非市場經濟國家的問題早已引起美國相關利益集團、部分國會議員甚至相關政府主管部門的不滿或者重新關注。在實踐中,美國也已試圖在非市場經濟國家中開辟反補貼的新戰(zhàn)場,例如,美國自2006年11月美對中國銅版紙首次發(fā)起反補貼反傾銷合并調查以來,已連續(xù)對中國出口產品發(fā)起共十六起反補貼調查。③

二、美國對華銅版紙反補貼案:美國反補貼法擴大適用于非市場經濟國家

自1981年對中國天然薄荷醇提出反傾銷案起,美國商務部就認定中國為非市場經濟國家,中國在美國貿易救濟案中的非市場經濟地位至今沒有改變。2006年11月21日,美國商務部發(fā)布通知,應美國New Page紙業(yè)集團的申請,美國商務部對原產于中國、韓國和印度尼西亞的銅版紙(Coated Free Sheet Paper)進行反傾銷和反補貼立案調查。2007年3月30日,美國商務部宣布對中國進口銅版紙適用反補貼法。2007年11月20日,美國國際貿易委員會發(fā)布通知,裁定原產于中國、韓國和印度尼西亞的銅版紙的傾銷行為沒有給美國國內產業(yè)造成實質性損害和實質性損害威脅,原產于中國的銅版紙的補貼行為沒有給美國國內產業(yè)造成損害。根據此無損害裁決,美國將不對進口自中國等國家的銅版紙征收反傾銷和反補貼稅。雖然美國最終未能對中國這個非市場經濟國家的進口產品征收反補貼稅,但該案件是在美國未承認中國市場經濟地位的情況下,首次對非市場經濟國家的進口產品適用反補貼法。至此,美國對華銅版紙反補貼案改變了美國20多年來不對非市場經濟國家適用反補貼法的政策,開辟了美國反補貼法適用于非市場經濟國家的先河。④

在這次美國對華銅版紙反補貼案件中,美國商務部認為,美國商務部有權對非市場經濟國家適用反補貼法。在上個世紀八十年代的“喬治城鋼鐵案”⑤和九十年代的“中國輸美電風扇案”⑥中,美國形成了不對非市場經濟國家適用反補貼法的先例,反傾銷法成為解決與非市場經濟國家不公平貿易行為的通用手段。但今天,中國這個非市場經濟國家的經濟發(fā)展已經達到美國可以適用另一種貿易救濟手段,即反補貼法的程度了。隨著中國經濟的發(fā)展,美國商務部確保美國企業(yè)得到平等待遇的手段也要增加。同時商務部也承認,在同時進行反傾銷和反補貼調查可能造成重復計算的可能性,但表示會根據利害關系方提供的證據,在調查中具體考慮這方面的問題。

自美國“對華銅版紙反補貼案”起,美國政府打破了拒絕對非市場經濟國家的進口產品進行反補貼調查的先例。美國國內產業(yè)界,如鋼鐵、紡織、化工等,為此感到歡欣鼓舞,接二連三地向美國當局提起針對中國這個非市場經濟國家的反補貼訴訟。其中僅2007年6月短短一個月內,美國國內產業(yè)界就針對中國連續(xù)提起四起反補貼調查的申請,這在美國反補貼調查的歷史上也極為罕見。⑦

2009年6月19日,美商務部決定對我輸美鋼格柵板(Steel Grating)產品發(fā)起反傾銷反補貼合并調查。這已經是美國自“對華銅版紙反補貼案”起,對中國輸美產品發(fā)起的第十六起反補貼反傾銷合并調查案件。⑧

三、美國反補貼法擴大適用到非市場經濟國家的思考

(一)美國反補貼法適用非市場經濟國家違背國際貿易“公平”與“自由”精神

如本文開頭所述,反補貼的雙重性質決定:適當合理地運用反補貼措施可以有效地規(guī)制補貼行為、保護公平與自由的國際貿易;同時,在不合理的反補貼法律制度下運行反補貼措施或者在合理的制度下不恰當地、過度地運用甚至濫用反補貼措施,可能使反補貼措施成為貿易保護主義的工具,危害國際貿易的發(fā)展。因此,完善而合理的反補貼法律制度是維護公平競爭的市場秩序,保護國內產業(yè)安全和國際貿易自由化的必要條件。反補貼法律制度本身也應在國際貿易的“公平”與“自由”精神指導下受到合理的規(guī)制。⑨筆者認為,美國反補貼政策逆轉,將反補貼法適用于中國等非市場經濟國家,出于對美國國內一些失去競爭力的產業(yè)進行貿易保護,在一定程度上限制了貿易自由。對中國等一些被視為非市場經濟的國家,一方面要對這些國家發(fā)起反補貼調查,實行反補貼措施,另一方面又在對這些國家的反傾銷中實行“替代國”等歧視性政策,美國這種貿易保護政策上的雙重歧視對中國等非市場經濟國家是不公平的?？偟膩碚f,美國將反補貼法擴大適用到非市場經濟國家,這與國際貿易的“公平”和“自由”精神是有所違背的。

(二)美國反補貼法適用非市場經濟國家違背WTO相關規(guī)則精神

在WTO的《補貼與反補貼措施協(xié)議》(簡稱SCM協(xié)議)中,第二十九條專門規(guī)定了對“轉型為市場經濟”⑩的國家的優(yōu)惠待遇——允許其實施這種轉型所必需的計劃和措施。毫無疑問,所謂“轉型所必需的計劃和措施”應包括補貼行為。即該條允許轉型成員方采取為轉型所需補貼措施,其他成員方不能就這些補貼措施采取反補貼措施。(11)筆者認為,之所以SCM協(xié)議會對轉型國家規(guī)定優(yōu)惠待遇,允許其實施這種轉型所必需的計劃和措施,一個很重要的原因就是,當時美國等國很難對非市場經濟國家適用反補貼法,所以贊成通過國際規(guī)則對這些國家進行經濟轉型上的優(yōu)惠,以期鼓勵這些成員盡早轉為市場經濟體制,從而使反補貼法對這些成員得以順利使用。但此時美國卻一方面不承認中國的市場經濟地位,同時不顧美國反補貼法不主張對非市場經濟國家適用的判例,迫不及待地對中國采取反補貼措施是違背WTO相關規(guī)則的立法原意的。

此外,WTO設立的反補貼規(guī)則,與反傾銷一樣,主要是適用于市場經濟體制國家,而對于那些不被確認為市場經濟國家的成員方,不便直接使用WTO所確立的反補貼規(guī)則。與反傾銷一樣,WTO成員國要對非市場經濟國家適用反補貼規(guī)則,如果不能直接適用WTO反補貼規(guī)則,則至少在國內的立法中應該有類似適用于非市場經濟國家的規(guī)則,否則,任意曲解WTO的反補貼規(guī)則,在國內任意使用是不符合WTO反補貼規(guī)則初衷的。也就是說,美國反補貼法要么適用于市場經濟國家,要么對非市場經濟國家設立特定的規(guī)則。

(三)美國反補貼法適用中國應具備的前提條件或法律基礎

出于經濟、政治等因素的考慮,美國迫不及待的對中國這個非市場經濟國家適用了美國反補貼法,實施了反補貼措施。但美國的這種行為引起了各方爭議,并最終以“美國商務部此前的‘雙反制裁被一筆勾銷,中方的勝利而告終”。(12)美國反補貼法在擴大適用到中國這個非市場經濟國家時,不僅存在理論解釋上的障礙,而且也存在實際操作上的困難。如前文所述,美國反補貼法適用于非市場經濟國家存在一些不合理之處,美國要想使美國反補貼法適用于中國,則需要具備以下的前提條件或法律基礎。

1.承認中國完全的市場經濟地位

在美國反補貼領域里,美國成文法對美國反補貼法是否適用于非市場經濟國家的規(guī)定是模糊的;而通過判例得出的結論是反補貼法不適用于非市場經濟國家但可以適用于市場經濟導向的行業(yè)。但美國的市場導向行業(yè)測試的“三項標準”(13)過于嚴格,尤其是第三項,中國大多數企業(yè)都是因為不符合這項要求而無法通過該市場導向行業(yè)測試。不僅中國,該方法自出臺至今,仍沒有一家非市場經濟國家的出口企業(yè)能夠通過該項測試。這個所謂的市場導向行業(yè)測試標準形同虛設,不具備現實意義。事實上,這種標準根本就是美國推行貿易保護主義的工具,應該予以取消。依照美國反補貼法律,如果美國承認中國完全的市場經濟地位,則美國反補貼法適用于中國也變得順理成章了。雖然中國在加入WTO議定書中表明,WTO成員方可以在中國入世15年間仍將中國視為非市場經濟國家,但也沒有禁止各成員方提前承認中國的市場經濟地位。因此,美國完全可以提前承認中國完全市場經濟地位,從而對中國適用美國反補貼法。

但是,美國不會輕易選擇這種讓步,因為“非市場經濟”如前文所述,不單純是一個經濟規(guī)則,它更具有政治色彩。美國試圖通過這個規(guī)則制約,促使中國的國有企業(yè)改制,財政政策、貨幣政策、投資體制等都向著美國希望的方向改革。此外,美國承認中國完全市場經濟地位來對中國適用反補貼法,會導致其另一更有力的貿易救濟措施反傾銷的力量大大削弱。因為美國在對非市場經濟國家發(fā)起反傾銷調查,確定產品正常價值和傾銷幅度時所采用的“替代國”(14)標準可以極具任意性的,如果一旦承認中國市場經濟地位,那么就會喪失這個有力武器,從而對中國征收反傾銷稅的可能性和稅率都會大幅下降。因此,這種做法對美國來講是得不償失的。(15)

2.直接修改美國反補貼法

美國的反補貼成文法對于美國反補貼法是否適用于非市場經濟國家的規(guī)定始終是模糊的。美國可以通過國會直接修改美國反補貼法,為美國反補貼法適用于中國等非市場經濟國家提供成文法依據,為其反補貼法的擴大適用提供法律基礎。事實上,2005年7月27日,美國國會眾議院通過了《美國貿易權利執(zhí)行法案》,(16)要求修訂美國現行反補貼法,明確對非市場經濟國家也可以采取反補貼措施,對于反補貼的價格也可以通過替代國價格解決,從而為美國反補貼在非市場經濟國家開辟新戰(zhàn)場提供法律依據。這表明美國已經在將這種立法方式付諸實踐。但目前,該法案還沒有經美國參議院通過,總統(tǒng)尚未簽字,因此還沒有最終成為法律。那么,在此之前,美國反補貼法適用于中國的實踐還是缺乏一定的法律依據。

四、結語

美國反補貼法中的非市場經濟問題,不僅是經濟問題,更是具有政治色彩的問題,突出體現在美國與中國這個非市場經濟國家代表之間的貿易措施和政策中。美國出于其經濟壓力和政治需求的考慮,一改長期以來的反補貼政策,將美國反補貼法適用于中國這個被其視為非市場經濟的國家。美國一方面要對中國發(fā)起反補貼調查,實行反補貼措施,另一方面仍在對中國的反傾銷中實行“替代國”等歧視性政策,實行雙重歧視的貿易保護。反補貼的雙重性質,決定了應該辯證地看待反補貼問題,如果單純地從有利于某個國家自身進口或出口的角度考慮問題,就有可能步入片面的利己主義和保護主義的胡同。(17)美國開啟對中國的反傾銷與反補貼合并調查,棄美國國內一貫的法律和判例于不顧,有悖于WTO相關規(guī)則的精神,違反了國際貿易“公平”與“自由”精神,其實質上是對反補貼措施的濫用,有過度救濟和貿易保護主義之嫌,最終必然阻礙中美乃至國際自由貿易的發(fā)展。

在經濟全球化不斷深入的今天,國與國之間的聯(lián)系日益密切,在一定的規(guī)制下相互合作才能更好地實現全球經濟的綜合平衡發(fā)展,促進全球利益的最大化。但美國反補貼已經襲來,中方當務之急是積極尋找對策。由于過去中國政府和中國企業(yè)所經歷的反補貼調查不多,缺乏經驗,因此,應當未雨綢繆,增強危機意識,緊密關注美國反補貼法實施及行政實踐的動向,吸取國外的先進經驗,在實踐中進行探索,在遵循WTO規(guī)則下,有效維護中國的正當經濟利益和貿易利益。

注釋:

①曹建明、陳治東主編:《國際經濟法專論(第三卷)》,法律出版社2000年版,第411頁。

②陳力:《國際貿易救濟法律制度中的非市場經濟規(guī)則——以美國歐盟為視角》,上海人民出版社2007年版,第1-2頁。

③參見商務部網站:“美商務部對中國鋼格柵板產品發(fā)起行反傾銷反補貼合并調查”,http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/e/j/k/2009

06/20090606349592.html(2009年7月1日)。。

④參見中國貿易救濟網:“美國對華銅版紙反補貼專題”,http://www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.jsp?newsId=100870000352

(2008年3月1日)。

⑤參見Georgetown Steel Corp. V. United States, 801F. 2d 1308 (Fed. Cir. 1986).

⑥參見Oscillating and Ceiling Fans from the Peoples Republic of China,57 Fed. Reg. 24,019 (Dept. Commerce 1992).

⑦根據美國國際貿易委員會網站的資料,該委員會在2007年6月共受理了美國企業(yè)針對中國產品提起的4起反補貼調查的案件。

⑧參見商務部網站:“美商務部對中國鋼格柵板產品發(fā)起行反傾銷反補貼合并調查”,http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/e/j/k/

200906/20090606349592.html(2009年7月1日)。

⑨甘瑛:《國際貨物貿易中的補貼和反補貼法律問題研究》,法律出版社2005年版,第2頁。

⑩所謂“經濟轉型國家”,是指“處于中央計劃經濟(a centrally-planned economy)轉型為市場和自由企業(yè)經濟(a market, free-enterprise economy)的成員”,其中“中央計劃經濟”即指“非市場經濟”。

(11)張昕宇:“反補貼法中的‘非市場經濟問題研究”,《政法學刊》2007年,第3期。

(12)參見中國貿易救濟網:“銅版紙雙反調查凸顯中美貿易復雜性”,

http://www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.jsp?newsId

=401200000005(2008年3月2日)。

(13)美國商務部規(guī)定了市場導向行業(yè)的測試標準(Market-Oriented

Industry Approach,簡稱MOI):第一,被調查產品的定價和產量必須實際上不存在政府的介入;第二,被調查產品的生產行業(yè),應以私有和集體所有制為特征;第三,被調查產品的所有重要投入,無論是原材料還是非原材料,以及所有計入商品總值的投入,必須按市場決定的價格支付。非市場經濟國家很難有行業(yè)通過這個測試,仍不得不面臨歧視性的正常機制計算方法,但同時也避免了美國反補貼法的調查。

(14)所謂“替代國制度”是指當一個國家被視為“非市場經濟國家”時,則必須采用實行市場經濟的他國價格來確定其出口產品的“正常價值”的一種制度。該被采用的市場經濟國家則被稱為“替代國”。

(15)參見武長海:“美國反補貼法的中國應對”,《WTO經濟導刊》2005年,第9期。

(16)即Hunter-Ryan. 3283法案,由眾議員Tim Ryan 和Duncan Hunter提出,這一法案主張,美國反補貼法可以適用于像中國等非市場經濟國家。

(17)甘瑛:《國際貨物貿易中的補貼與反補貼法律問題研究》,法律出版社2005年版,第19頁。

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(責任編輯/王麗君)