王恒友　沈　璐

提要在整個住宅市場化的進程中,住宅價格的合理與否,對住宅市場的建設(shè)和發(fā)展有著極其重要的影響;而土地政策是我國現(xiàn)行交易管制政策的一種重要手段。本文通過對近年來實行的有關(guān)土地交易管制政策的回顧和歸納,分析土地交易管制政策對住宅價格的影響,并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞:土地;交易管制;住宅價格

中圖分類號:F293.3文獻標識碼:A

一、引言

管制在經(jīng)濟學(xué)意義上實質(zhì)是對市場機制的一種替代,它是政府強制力對競爭的明顯替代,或者說,它是政府依靠其特有的強制力對社會資源進行配置的一種形式。同時,政府管制與市場機制之間的相互替代不是靜止不變的,也不是完全替代的,而是一種動態(tài)的過程,當市場本身不能實現(xiàn)資源的有效配置,即出現(xiàn)市場失靈時,政府就會通過其強制力來調(diào)節(jié)市場,以維護正常的市場經(jīng)濟秩序。

土地是住宅開發(fā)和供給的基礎(chǔ)。在我國目前的土地使用制度條件下,政府是土地的主要供給者,可供開發(fā)的土地資源是住宅數(shù)量及價格的重要影響因素。因此,政府制定的有關(guān)住宅土地交易政策對住宅市場的發(fā)展與運行有決定性影響。通過對土地市場的科學(xué)管制,政府可以協(xié)調(diào)整個住宅市場的發(fā)展。因此,政府對土地資源的管制,是規(guī)范住宅市場,調(diào)控住宅價格的重要手段之一。

二、現(xiàn)行土地交易管制政策回顧及歸納

目前,我國城市土地出讓制度采取的是在不改變城市土地國有的條件下,采取招標、拍賣、掛牌以及協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償、有限期地出讓給土地使用者。根據(jù)我國2002年出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》規(guī)定:商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地,必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

(一)現(xiàn)行土地交易管制政策回顧。從2003年土地政策參與宏觀調(diào)控、整頓土地市場開始,國家陸續(xù)出臺了一系列嚴格管制土地的政策文件。主要有:

2004年3月31日,國土資源部、監(jiān)察部等發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》,明確從8月31日起,所有經(jīng)營性土地一律公開競價出讓,禁止協(xié)議出讓,即業(yè)內(nèi)所稱的“8·31”大限。

2004年4月29日,國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》,明確提出要繼續(xù)深入治理整頓土地市場,嚴格土地市場的管理,目的在于制止土地的亂占濫用,防止突擊批地,抑制一些行業(yè)、地區(qū)固定資產(chǎn)投資過快增長,防止經(jīng)濟大起大落,保證國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

2004年10月21日,國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》,統(tǒng)稱為“28號文”,文件指出要嚴格控制建設(shè)用地增量,盤活存量土地,加強土地利用計劃管理,嚴懲違法行為等,要高度重視土地的保護和合理利用。不斷完善土地法制,建立有效的土地管理制度,維護好廣大人民群眾的根本利益,確保經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2006年5月30日,國土資源部發(fā)布了《關(guān)于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》,對《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》進行了重申和細化,并提出確保房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的土地政策落到實處;還要求嚴格執(zhí)行國有土地使用權(quán)出讓合同和出讓合同補充協(xié)議示范文本。

2006年8月1日,國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》,目的是為了進一步完善國有土地出讓制度,切實解決國有土地出讓中存在的問題和落實黨中央、國務(wù)院和中央紀委關(guān)于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的重要內(nèi)容。

2007年10月,國土資源部出臺了《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》,簡稱39號令,其目的是為規(guī)范國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為,優(yōu)化土地資源配置,建立公開、公平、公正的土地使用制度,文件明確規(guī)定了土地出讓中招拍掛的具體實施程序。

(二)現(xiàn)行土地交易管制政策歸納。從這些出臺的政策可以看出,政府管制城市土地的方式主要包括對土地產(chǎn)權(quán)的管制、對土地使用的管制以及對土地交易的管制。在這里,主要討論對土地交易進行管制的方式。

土地出讓方式的管制,是指政府對擬出讓的土地決定采用何種方式出讓土地使用權(quán),出讓方式的選擇不同,得到的出讓價格往往也會有較大差異。目前,政府對商品住宅用地的出讓大多數(shù)主要采用的是公開拍賣的方式。

土地出讓總量的控制,是政府根據(jù)區(qū)域整體經(jīng)濟運行狀況,對某一時期整個區(qū)域的土地供應(yīng)總量做出增加或減少的決定,總量的調(diào)控主要通過科學(xué)、合理和有前瞻性的土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃來實現(xiàn)。

出讓地塊面積的管制,是指政府在決定出讓某一土地時,出于對開發(fā)期限、用途、利用率等方面的考慮,一般會考慮是將地塊整體出讓還是分割出讓。

三、土地交易管制對住宅價格的影響

(一)土地出讓方式對住宅價格的影響。土地出讓方式中的“招拍掛”制度在現(xiàn)實中具有兩面性,它雖然是一種公開、公平競爭的市場型交易行為,出讓價格一般情況下也可以反映市場信息,但因為市場信息的不對稱,土地招標和掛牌出讓也會產(chǎn)生一些“暗箱操作”和“灰色交易”等違規(guī)方面的問題;而針對商品房使用的拍賣出讓方式,基于利益的驅(qū)動,地方政府都希望其越高越好,這就造成了某些地塊拍出“天價”的情景。土地價格增加最直接的后果就是房地產(chǎn)成本增加,最終將會對房價產(chǎn)生影響。

(二)土地出讓總量對住宅價格的影響。土地出讓總量對住宅價格的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是土地出讓總量的變動會影響土地的價格發(fā)生變化,土地價格作為房地產(chǎn)的成本,地價變化又會引起房價變化;二是當期土地出讓總量的多少會引發(fā)未來住宅供給數(shù)量的變動,進而影響房價;三是土地出讓總量的變動會影響市場上購房者對房價的未來預(yù)期,如果當期土地出讓總量投放少,購房者預(yù)期未來房價可能會走高,進而影響當期的住宅需求,反之亦然。

(三)出讓地塊的面積對住宅價格的影響。主要表現(xiàn)在出讓地塊面積的大小會影響到地價的大小,對開發(fā)商的資金要求也不同,面積較大的地塊往往會由資金實力雄厚的大開發(fā)商取得,這樣容易形成房地產(chǎn)市場的壟斷,不利于形成有效競爭。同時,當一個較大地塊被開發(fā)商購得以后,出于經(jīng)濟上的考慮,開發(fā)商必然會實行分期開發(fā),這樣土地轉(zhuǎn)化成住宅產(chǎn)品的速度就比較慢,轉(zhuǎn)化率低,每年對市場的供給量就少,在市場需求不變的情況下,就會影響到住宅的市場價格;但是,如果將一個大地塊拆分供應(yīng)給多個開發(fā)商,轉(zhuǎn)化率就能提高,能夠很快形成住宅產(chǎn)品,形成有效供給。

四、小結(jié)

根據(jù)以上分析,建議政府在進行土地交易管制時,應(yīng)繼續(xù)加大土地市場的監(jiān)管力度,在土地出讓總量方面,政府應(yīng)繼續(xù)加強城市用地規(guī)?？刂?在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃指導(dǎo)下,合理分析與預(yù)測房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系與價格水平,從充分合理利用土地資源的角度,制定出科學(xué)合理的土地出讓計劃;在供應(yīng)土地時,應(yīng)根據(jù)市場需求,及時調(diào)整土地出讓方式以及出讓用地面積,要科學(xué)、合理制定招、投標辦法,防止出現(xiàn)地價以“天標”中標的現(xiàn)象;同時,要盤活存量土地,增加土地有效供給,制止市場上炒買炒賣土地行為,抑制土地價格的非理性上漲。最后,政府還應(yīng)加強處理違法占用土地、違反土地利用總體規(guī)劃等不規(guī)范行為。

(作者單位:中國市政工程華北設(shè)計研究院)

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