利益驅(qū)動(dòng)：財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)效率的攔路虎

盧千里

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的主體與效率的關(guān)系

公共支出理論的代表人物Niskanen在其官僚模型(見(jiàn)圖1)中指出，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)首腦及其主要人員的薪金、職務(wù)特權(quán)以及政府機(jī)構(gòu)首腦和機(jī)構(gòu)本身的聲譽(yù)等，都和政府預(yù)算的規(guī)模正相關(guān)。因此，官僚利益最大化需要通過(guò)預(yù)算最大化來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣，官僚所追求的預(yù)算規(guī)模往往不是令邊際收益與邊際成本相等的最優(yōu)均衡點(diǎn)B*，而往往是總成本和總預(yù)算相等的盈虧平衡點(diǎn)Ba。很顯然，這種選擇是缺乏效率的，損失了一點(diǎn)的社會(huì)福利。在有足夠約束和充分信息的情況下，作為財(cái)政預(yù)算的真正出資者一一社會(huì)公民，會(huì)拒絕盈虧平衡點(diǎn)Ba而令預(yù)算穩(wěn)定于最優(yōu)均衡點(diǎn)B*處。但是在現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算體系龐大而復(fù)雜并被控制在官僚集團(tuán)手中。這樣就形成了普通民眾與官僚體系之間的嚴(yán)重信息不對(duì)稱(chēng)，官僚可以利用這種信息不對(duì)稱(chēng)以及他們所具有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)使民眾無(wú)法準(zhǔn)確判斷出最優(yōu)均衡點(diǎn)B*的具體位置，從而擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模以達(dá)到令自身利益最大化的目的。當(dāng)然這種預(yù)算膨脹不是無(wú)限度的，如果預(yù)算收益低于成本，仍然會(huì)被民眾察覺(jué)并制止，官僚甚至因此而受到懲罰。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中預(yù)算規(guī)模可能取值于B*和Ba2之間區(qū)域，官僚企圖使預(yù)算擴(kuò)大，而民眾試圖限制官僚的這一舉動(dòng)。兩者的合力最終決定了預(yù)算的

很顯然，在Niskanen模型中，信息的充分程度是決定最終均衡點(diǎn)位置的關(guān)鍵因素。信息越充分，民眾對(duì)于官僚體系的約束性越強(qiáng)，最終均衡點(diǎn)越接近最優(yōu)均衡點(diǎn)B*。反之則越偏離B*，形成預(yù)算資金的浪費(fèi)。

而財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)則是獲取財(cái)政預(yù)算相關(guān)信息的一個(gè)重要手段。系統(tǒng)的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)早已不局限于財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性審計(jì)，而是偏重于財(cái)政支出的使用效率，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性多方面考察支出使用情況，從單一指標(biāo)擴(kuò)展到多重指標(biāo)。以著名的撒切爾政府“財(cái)務(wù)管理新方案”為例，1982年英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部提出的系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估方案包括140個(gè)績(jī)效指標(biāo)，應(yīng)用于衛(wèi)生管理部門(mén)和衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估。這樣的評(píng)價(jià)體系已經(jīng)十分系統(tǒng)、全面、詳細(xì)。能夠提供相關(guān)各類(lèi)信息。但是，指標(biāo)體系的完善僅僅能保證信息指標(biāo)、門(mén)類(lèi)的齊全，卻缺乏從根本上保證指標(biāo)精度的機(jī)制。

當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系主體是利益與評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立主體或是與民眾利益相關(guān)主體時(shí)，其評(píng)價(jià)結(jié)果可以保持客觀性。但是當(dāng)評(píng)價(jià)主體利益與官僚體系利益相關(guān)時(shí)，其自身利益將與評(píng)價(jià)結(jié)果正相關(guān)，這樣會(huì)導(dǎo)致其具有修改客觀結(jié)果以擴(kuò)大自身收益的傾向。

除自身傾向外，現(xiàn)實(shí)中決定評(píng)價(jià)結(jié)果精度最重要的因素是評(píng)價(jià)約束。我們可將三者之間的關(guān)系表示為

D=F(I，C)

D：評(píng)價(jià)結(jié)果精度，I：評(píng)價(jià)傾向，C：評(píng)價(jià)約束強(qiáng)度

評(píng)價(jià)傾向越大，則評(píng)價(jià)結(jié)果精度越差，誤差越大。因?yàn)楣倭偶瘓F(tuán)只具有擴(kuò)大其自身利益的傾向，所以評(píng)價(jià)結(jié)果只存在正向誤差(以評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)的大小代表績(jī)效)。評(píng)價(jià)傾向的強(qiáng)度對(duì)評(píng)價(jià)誤差有直接關(guān)系，當(dāng)傾向強(qiáng)度是100％時(shí)。即完全由被評(píng)價(jià)者獲得評(píng)價(jià)誤差所帶來(lái)的利益時(shí)，誤差會(huì)達(dá)到在當(dāng)前約束下的最大值。這時(shí)評(píng)價(jià)誤差帶來(lái)的社會(huì)損失最大，而所有利益均被評(píng)價(jià)主體(官僚集團(tuán))獲得。當(dāng)傾向強(qiáng)度不足100％時(shí)，評(píng)價(jià)主體只獲得評(píng)價(jià)誤差所帶來(lái)的收益的一定比例，其情形會(huì)有所好轉(zhuǎn)，但仍然會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的誤差和社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。

評(píng)價(jià)約束的存在會(huì)給有傾向性的評(píng)價(jià)帶來(lái)一定成本，約束強(qiáng)度越大。則傾向性評(píng)價(jià)的成本越高。這在某種程度上可以緩解評(píng)價(jià)中的傾向性。但是過(guò)高的約束成本存在于評(píng)價(jià)過(guò)程中會(huì)令評(píng)價(jià)成本太高而無(wú)法接受。

從評(píng)價(jià)主體的利益出發(fā)，各因素之間的關(guān)系也可以表示如下：

V=k*T-U

V：評(píng)價(jià)主體利益，k為評(píng)價(jià)主體在評(píng)價(jià)誤差所帶來(lái)總收益中的占有比例，T，評(píng)價(jià)誤差總收益，其為評(píng)價(jià)誤差的函數(shù)，誤差越大則收益越高。U：反約束成本，為對(duì)抗評(píng)價(jià)約束規(guī)則所付出的相應(yīng)成本。

從以上的分析可知，最理想的評(píng)價(jià)機(jī)制是尋找一個(gè)與官僚階層利益無(wú)關(guān)的主體。中立性主體和民眾利益主體都可以達(dá)到這一要求，但是財(cái)政績(jī)效的評(píng)價(jià)需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)和暢通的信息渠道，在當(dāng)前復(fù)雜龐大的財(cái)政體系中，這一條件很難由政府體系之外的主體獲得。即使通過(guò)種種努力獲得等同于政府部門(mén)的充分信息，所付出的信息成本也會(huì)過(guò)于高昂，因此從整體收益成本出發(fā)，不得不尋求較妥協(xié)的手段，仍然由政府相關(guān)部門(mén)參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，但是由于其評(píng)價(jià)傾向性，需要通過(guò)限制其決策權(quán)力、降低其與被評(píng)估主體的利益相關(guān)比例、提升約束強(qiáng)度與反約束成本等手段來(lái)克服評(píng)價(jià)傾向性，在評(píng)價(jià)效率和準(zhǔn)確性上達(dá)到均衡。

績(jī)效評(píng)價(jià)主體之間高度的利益關(guān)聯(lián)性

我們財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展的時(shí)間并不長(zhǎng)，從理論到實(shí)踐都作出了很多探索。在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的主體方面?！吨醒氩块T(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》第十七條、第十八條規(guī)定：財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定績(jī)效考評(píng)的規(guī)章制度，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查中央部門(mén)的績(jī)效考評(píng)工作。中央部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施本部門(mén)的績(jī)效考評(píng)工作?！稄V東省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試行方案》規(guī)定：財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政預(yù)算分配的主體，負(fù)責(zé)安排各項(xiàng)財(cái)政支出并對(duì)財(cái)政資金使用進(jìn)行監(jiān)督，是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主管部門(mén)，各主管部門(mén)、支出項(xiàng)目單位是財(cái)政支出評(píng)價(jià)工作的具體組織者，負(fù)責(zé)本部門(mén)、本項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。日?？?jī)效評(píng)價(jià)，由省財(cái)政廳組織實(shí)施；省委、省政府指定的重要項(xiàng)目，由省委、省政府指定的牽頭單位或由省財(cái)政廳、審計(jì)廳、監(jiān)察廳共同組織實(shí)施；對(duì)省直部門(mén)或一級(jí)預(yù)算單位的整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，由省人事廳、財(cái)政廳會(huì)同審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)組織實(shí)施。進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)必要時(shí)可以邀請(qǐng)各級(jí)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人大代表、政協(xié)委員等參加。《湖南省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》規(guī)定：財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范性辦法、制度，確定評(píng)價(jià)項(xiàng)目，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查各部門(mén)各單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并組織和統(tǒng)一管理重大項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作；資金使用單位的主管部門(mén)根據(jù)財(cái)政部門(mén)關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)章制度和部署，組織實(shí)施本部門(mén)及所屬單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查所屬單位的績(jī)效自評(píng)工作，向財(cái)政部門(mén)報(bào)送績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告；資金使用單位按照財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)定及要求制訂績(jī)效目標(biāo)，對(duì)本單位的財(cái)政資金使用績(jī)效進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并向主管部門(mén)報(bào)送評(píng)價(jià)報(bào)告。重大項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)可由評(píng)價(jià)工作組或具有獨(dú)立法人資格和相應(yīng)資質(zhì)、經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)認(rèn)可的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。委托中介機(jī)構(gòu)實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，委托方與受托方應(yīng)簽訂委托協(xié)議?！墩憬∝?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施意見(jiàn)》表明，項(xiàng)目單位、主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)是財(cái)政支出評(píng)價(jià)主體。

以上各項(xiàng)規(guī)定的原則，基本可以歸納為以政府相關(guān)機(jī)構(gòu)為主(其中又往往以財(cái)政、審計(jì)部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)為

主)、中介機(jī)構(gòu)和民眾代表為輔。而政府相關(guān)機(jī)構(gòu)與資金使用部門(mén)同屬于公共部門(mén)體系，兩者利益具有相當(dāng)關(guān)聯(lián)性甚至高度重合，這種情況下難以避免評(píng)價(jià)主體出現(xiàn)評(píng)價(jià)傾向性的問(wèn)題，最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確，產(chǎn)生正向誤差，財(cái)政支出偏離最優(yōu)均衡點(diǎn)，社會(huì)福利被損失而相關(guān)官僚機(jī)構(gòu)卻從中得益。

兼顧效率，構(gòu)建復(fù)合評(píng)價(jià)系統(tǒng)

要扭轉(zhuǎn)這種情況，只有遵從降低評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)結(jié)果之間的利益相關(guān)性和加大反約束成本的原則。根據(jù)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和財(cái)政支出管理辦法，現(xiàn)有的評(píng)價(jià)主體主要可分為基層單位、主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(如財(cái)經(jīng)委員會(huì)、人口資源環(huán)境委員會(huì)，等等)。這五類(lèi)主體中。其自身利益與評(píng)價(jià)結(jié)果的相關(guān)性可從小到大排列為：基層單位>主管部門(mén)>財(cái)政部門(mén)>審計(jì)部門(mén)>人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。

但是即使是人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，其自身利益與評(píng)價(jià)結(jié)果也并非完全不相關(guān)。人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的日常運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)支出仍然受到財(cái)政部門(mén)制約，在評(píng)價(jià)結(jié)果影響到財(cái)政部門(mén)工作績(jī)效的情況下。人大利益也間接與評(píng)價(jià)結(jié)果相關(guān)。不過(guò)這種相關(guān)性因?yàn)槠溟g接性以及人大的相對(duì)獨(dú)立性。已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于涉及到具體財(cái)政資金運(yùn)作的各政府部門(mén)。因此各項(xiàng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)作為最終的、主要的評(píng)價(jià)主體。

并且為了盡量保證這種無(wú)關(guān)性，還可考慮適當(dāng)引入其它組成部分來(lái)合作構(gòu)成評(píng)價(jià)主體?！半S機(jī)抽取+匿名評(píng)價(jià)”的專(zhuān)家評(píng)價(jià)系統(tǒng)就是一種有效的補(bǔ)充手段。這種模式模仿政府招標(biāo)中的評(píng)審模式，從已設(shè)定的專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取一定數(shù)目的相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員，在匿名情況下對(duì)財(cái)政績(jī)效進(jìn)行評(píng)估并提交結(jié)果，整個(gè)過(guò)程保持獨(dú)立、保密。因?yàn)樵u(píng)審專(zhuān)家是隨機(jī)抽取并且評(píng)審過(guò)程對(duì)被評(píng)價(jià)者保密，因此基本可以保證兩者間的利益無(wú)關(guān)性。但是要考慮到評(píng)審專(zhuān)家對(duì)相關(guān)信息掌握的不充分性，當(dāng)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目相當(dāng)復(fù)雜并且評(píng)審專(zhuān)家投入的精力、時(shí)間以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)無(wú)法保證的情況下，這種方法不能稱(chēng)為財(cái)政評(píng)價(jià)的主體模式，只是作為其中占據(jù)一定比例的組成部分。

基層單位、主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等在績(jī)效評(píng)價(jià)中的參與，尤其是基層單位和主管部門(mén)，則可有效地彌補(bǔ)評(píng)價(jià)過(guò)程中的信息不充分，大幅提高評(píng)價(jià)效率和降低信息成本，但是由于他們自身利益與評(píng)價(jià)結(jié)果的高度相關(guān)性，其作用僅僅應(yīng)當(dāng)局限于信息提供。而不應(yīng)在結(jié)果判定上有任何實(shí)質(zhì)性權(quán)力。并且所提供信息必須經(jīng)過(guò)審核，需要保證其可信性?？梢酝ㄟ^(guò)嚴(yán)格的懲罰措施來(lái)加大提供虛假信息的成本，對(duì)基本單位和主管部門(mén)的傾向嚴(yán)格約束。

除基本單位、主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和人大之外，還可以考慮引入社會(huì)化的中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)因?yàn)槠浞枪俜降男再|(zhì)。先天在利益獨(dú)立性上具有優(yōu)勢(shì)。并且作為專(zhuān)業(yè)化的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，其具有較高的工作效率，可以有效降低評(píng)價(jià)成本和保證評(píng)價(jià)精度。根據(jù)中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其可以作為人大的委托人存在，評(píng)價(jià)結(jié)果向人大提交負(fù)責(zé)，日常工作與基層單位、主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)接洽以獲得相關(guān)數(shù)據(jù)。這樣可以充分發(fā)揚(yáng)各方優(yōu)勢(shì)。但是中介機(jī)構(gòu)的參與必須保證兩點(diǎn)：(1)嚴(yán)格的利益獨(dú)立性。必須保證中介機(jī)構(gòu)不與被評(píng)價(jià)項(xiàng)目及部門(mén)有任何利益相關(guān)，涉嫌者必須回避。同時(shí)嚴(yán)禁中介機(jī)構(gòu)與被評(píng)價(jià)者有違規(guī)往來(lái)，這可以通過(guò)加大懲罰力度、嚴(yán)格規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)。(2)完善充分的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。引入中介機(jī)構(gòu)的一大優(yōu)勢(shì)在于其效率，而為了保證效率，必須令中介機(jī)構(gòu)處于良性競(jìng)爭(zhēng)中，優(yōu)勝劣汰。無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的中介機(jī)構(gòu)會(huì)演變?yōu)檎块T(mén)之外的類(lèi)官僚機(jī)構(gòu)，壟斷相關(guān)部門(mén)的委托卻無(wú)法提供良好效率。

如圖2所示，根據(jù)效率和精度的均衡考慮，可構(gòu)建包括各部門(mén)在內(nèi)的復(fù)合評(píng)價(jià)系統(tǒng)。在引入中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和匿名專(zhuān)家評(píng)審系統(tǒng)后，信息不對(duì)稱(chēng)和效率低下的缺點(diǎn)得到一定彌補(bǔ)，并且通過(guò)按適當(dāng)比例分配投票權(quán)，可以形成一個(gè)以人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)為核心、財(cái)政部門(mén)審計(jì)部門(mén)及中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和匿名專(zhuān)家評(píng)審系統(tǒng)為輔助的復(fù)合式評(píng)價(jià)主體。而基層單位和主管部門(mén)因?yàn)槠渥陨砝媾c評(píng)價(jià)結(jié)果的高度相關(guān)性。應(yīng)不給予或給予微弱的投票表決權(quán)，其主要作用體現(xiàn)在提供原始信息上。財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)既從專(zhuān)業(yè)角度提供一定財(cái)政和審計(jì)信息，也由于其較弱的利益相關(guān)性而獲得一定投票表決權(quán)。而中介結(jié)構(gòu)和匿名評(píng)審系統(tǒng)則充分發(fā)揮其利益無(wú)關(guān)性和高效率，作為對(duì)原始信息加工審核的主體。提供決策建議并擁有一定投票權(quán)。最終核心投票權(quán)控制在人大及其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)手中，并且在整個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、審核各相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作。在這樣一個(gè)包括各相關(guān)部門(mén)的復(fù)合評(píng)價(jià)系統(tǒng)中，在兼顧效率的條件下，可根據(jù)評(píng)價(jià)主體利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制盡量將評(píng)價(jià)誤差降低，以獲得一個(gè)準(zhǔn)確、真實(shí)的評(píng)價(jià)結(jié)果。