新《旅行社管理?xiàng)l例》與導(dǎo)游管理研究

李友亮

摘要:新《旅行社管理?xiàng)l例》更強(qiáng)調(diào)旅游者消費(fèi)權(quán)益的維護(hù),對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量要求更為嚴(yán)格和具體。導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量是旅行社服務(wù)質(zhì)量體系中的核心,導(dǎo)游誠(chéng)信建設(shè)與導(dǎo)游管理是旅游誠(chéng)信體系建設(shè)的關(guān)鍵。而尷尬的職業(yè)定位和扭曲的薪酬體制則使“導(dǎo)游管理悖論”問(wèn)題嚴(yán)重,新《旅行社管理?xiàng)l例》還應(yīng)加強(qiáng)配套解決好導(dǎo)游人員的職業(yè)環(huán)境、薪酬制度以及競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等問(wèn)題,避免導(dǎo)游市場(chǎng)中“劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象”產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞: 旅行社管理?xiàng)l例;服務(wù)質(zhì)量;導(dǎo)游服務(wù);導(dǎo)游管理

中圖分類號(hào):F592.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào): 1671—7740(2009)07—0043—03

一、新《旅行社管理?xiàng)l例》關(guān)于旅游服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注

2009年1月21日國(guó)務(wù)院第47次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了新修訂的《旅行社管理?xiàng)l例》。較之1996年版《旅行社管理?xiàng)l例》,本條例雖降低了旅行社入門的門檻資格,但對(duì)旅行社經(jīng)營(yíng)的服務(wù)質(zhì)量要求更為嚴(yán)格、更為具體。通過(guò)比較,關(guān)于旅游服務(wù)質(zhì)量的規(guī)定新變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)構(gòu)的范圍擴(kuò)展

服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,保證企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、提高服務(wù)質(zhì)量的重要載體。新《條例》擴(kuò)大了對(duì)旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的范圍,更強(qiáng)調(diào)政府其它綜合管理部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)(組織)的監(jiān)督與引導(dǎo)作用。新條例增加規(guī)定,“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府工商、價(jià)格、商務(wù)、外匯等有關(guān)部門,應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工,依法對(duì)旅行社進(jìn)行監(jiān)督管理?！薄奥眯猩缧袠I(yè)組織應(yīng)當(dāng)按照章程為旅行社提供服務(wù),發(fā)揮協(xié)調(diào)和自律作用,引導(dǎo)旅行社合法、公平競(jìng)爭(zhēng)和誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)?！?/p>

(二)服務(wù)質(zhì)量刺激與保證機(jī)制更為具體

服務(wù)質(zhì)量刺激與保證機(jī)制則是激發(fā)旅行社自覺(jué)提升服務(wù)質(zhì)量、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的重要條件。較之1996年版《條例》的一般性規(guī)定和處罰性規(guī)定外,新條例則對(duì)旅行社服務(wù)質(zhì)量的自覺(jué)行為培育提供了重要的刺激與保證機(jī)制。(1)將旅行社的服務(wù)質(zhì)量和誠(chéng)信行為與自身的業(yè)務(wù)范圍掛鉤,如第8條就規(guī)定,“旅行社取得經(jīng)營(yíng)許可滿兩年,且未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰的,可以申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)。”(2)將旅行社服務(wù)質(zhì)量與質(zhì)量保證金繳納條件掛鉤,如第17條規(guī)定,“旅行社自交納或者補(bǔ)足質(zhì)量保證金之日起三年內(nèi)未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰的,旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)將旅行社質(zhì)量保證金的交存數(shù)額降低50%,并向社會(huì)公告。旅行社可憑省、自治區(qū)、直轄市旅游行政管理部門出具的憑證減少其質(zhì)量保證金?！?/p>

(三)條例更強(qiáng)調(diào)旅游者權(quán)益的保護(hù)

新條例更強(qiáng)調(diào)了旅行社及其服務(wù)人員對(duì)旅游者的服務(wù)責(zé)任和義務(wù),真正體現(xiàn)了服務(wù)企業(yè)的“以顧客為中心”的管理導(dǎo)向。主要體現(xiàn)為:(1)質(zhì)量保證金的收繳渠道更中立。改變由國(guó)家旅游行政主管部門收繳方式,采用銀行代收或銀行擔(dān)保的方式,保證?？顚Ｓ谩?2)加強(qiáng)了“合同管理”的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。(3)加強(qiáng)了導(dǎo)游人員的行為監(jiān)督。(4)對(duì)導(dǎo)游的權(quán)益以及旅行社的“委托業(yè)務(wù)”也做出了詳細(xì)的規(guī)定。

二、旅行社服務(wù)質(zhì)量與導(dǎo)游管理

導(dǎo)游服務(wù)是旅行社服務(wù)質(zhì)量保證的直接履行者。投訴旅行社,歷來(lái)是我國(guó)旅游消費(fèi)投訴的一大熱點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家旅游局發(fā)布的《2008年全國(guó)旅游投訴情況通報(bào)》顯示,從投訴對(duì)象看,投訴旅行社最高,占2008年全國(guó)旅游投訴總量9 334件的57.29%。投訴的問(wèn)題所引發(fā)的世人稱之為的“旅游信用危機(jī)”,其核心是旅行社及旅游從業(yè)人員的誠(chéng)信問(wèn)題[1]。其中,導(dǎo)游人員擅自改變游覽線路、變換景點(diǎn)、擅自增加購(gòu)物點(diǎn)、私拿回扣、中途甩客扣人等欺客宰客現(xiàn)象成為這種“旅游信用危機(jī)”的代表。

事實(shí)上,《導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》以及《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》等法規(guī)對(duì)導(dǎo)游人員的職業(yè)身份、服務(wù)質(zhì)量要求以及資格認(rèn)定和管理方式進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。但是,由于旅游行政管理部門在制訂規(guī)則或者進(jìn)行管理時(shí)沒(méi)有充分考慮旅行社和導(dǎo)游員個(gè)人的反應(yīng),產(chǎn)生旅游行政管理部門加重對(duì)導(dǎo)游的懲罰在長(zhǎng)期中并不能抑制導(dǎo)游“違規(guī)”,最多只能在短期內(nèi)抑制“違規(guī)”的“導(dǎo)游管理悖論”問(wèn)題[2]。至于“導(dǎo)游管理悖論”問(wèn)題產(chǎn)生原因,有人將其歸因于我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的性質(zhì)和發(fā)展水平衍生的旅游發(fā)展模式所決定的嚴(yán)格型的旅游管理體制和導(dǎo)游管理體制[3]。有人認(rèn)為,這是緣于我國(guó)導(dǎo)游資源的社會(huì)化水平低,導(dǎo)游自行到旅行社求職和自由擇業(yè)制度缺乏[4]。以及導(dǎo)游管理存在競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制推行不力、薪金制度不合理、社會(huì)化管理不夠?qū)I(yè)等問(wèn)題[5]。另外,有人將導(dǎo)游管理困難歸因于導(dǎo)游人員的個(gè)人道德感弱化或者是兼職導(dǎo)游管理困境[6]。但筆者認(rèn)為,導(dǎo)游這一職業(yè)形式的產(chǎn)生有其社會(huì)分工和社會(huì)價(jià)值與利益取向。“導(dǎo)游管理悖論”產(chǎn)生固然有社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的特征要求,也有傳統(tǒng)管理體制的惰性思維的影響存在,但最根本的是導(dǎo)游人員不能從自己的社會(huì)分工與勞動(dòng)中獲得自己想得到的社會(huì)價(jià)值與利益。其中,導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)中的“劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象”存在的直接原因在于導(dǎo)游職業(yè)的尷尬境地和不合理的薪酬來(lái)源。

(一)尷尬的職業(yè)定位

中國(guó)導(dǎo)游的職業(yè)性質(zhì),經(jīng)歷了從外事服務(wù)人員到自由職業(yè)者的一個(gè)演變過(guò)程。雖然2002年,國(guó)家旅游局已正式發(fā)文,明確導(dǎo)游脫離旅行社獨(dú)自生存合法化,使導(dǎo)游成為一種社會(huì)職業(yè)。但導(dǎo)游現(xiàn)實(shí)的生存環(huán)境卻處于尷尬境地:為旅行社工作,不是旅行社的員工,不能從旅行社拿到合理的報(bào)酬;為游客服務(wù),也得不到合理的報(bào)酬(小費(fèi));作為自由職業(yè)者,沒(méi)有工資,沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn),收入的主要來(lái)源是回扣,但拿回扣又不合法[7]。這種尷尬職業(yè)生存環(huán)境,直接導(dǎo)致了導(dǎo)游人員為了生存,難以操守職業(yè)道德,滋生出非誠(chéng)信行為。

針對(duì)導(dǎo)游群體成為旅游服務(wù)質(zhì)量矛盾的“火藥桶”問(wèn)題,2007年12月份,在貴陽(yáng)舉行的全國(guó)首屆導(dǎo)游論壇中,人們認(rèn)為,這在某種程度上暴露出旅游行業(yè)背后的“潛規(guī)則”,反映出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈性與相對(duì)滯后的管理體制之間的矛盾。許多事實(shí)證明,在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下,高壓力、高風(fēng)險(xiǎn)、低保障、低待遇,是導(dǎo)游的生存現(xiàn)狀,絕大部分導(dǎo)游都屬于無(wú)工資、無(wú)補(bǔ)助、無(wú)保障的“三無(wú)”人員。因此,浙江旅游職業(yè)學(xué)院院長(zhǎng)說(shuō),“沒(méi)有基本的職業(yè)‘風(fēng)向標(biāo),使導(dǎo)游找不到發(fā)展方向,賺錢和生存成了唯一目標(biāo),也是很低層次的職業(yè)目標(biāo)?！?王昆欣,2007)?？梢哉f(shuō),導(dǎo)游職業(yè)的尷尬境地是產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象”的直接原因。

(二)扭曲的薪酬來(lái)源

國(guó)外導(dǎo)游人員的薪酬中,服務(wù)費(fèi)(傭金)占主體,商品促銷傭金比例小,而小費(fèi)的獲取則視具體情況而定。而我國(guó)導(dǎo)游人員目前的薪酬來(lái)源是:少量的基本工資或無(wú)底薪+帶團(tuán)津貼+回扣+小費(fèi)。并且我國(guó)絕大多數(shù)導(dǎo)游人員的基本工資沒(méi)有保障。而帶團(tuán)津貼只有出團(tuán)時(shí)才有,并且發(fā)放視工作性質(zhì)和季節(jié)而有巨大差異。至于小費(fèi),國(guó)家則明令禁止。因此,我國(guó)導(dǎo)游的合法收入是很低的,它與需要消耗大量體力、腦力、心力的導(dǎo)游工作形成強(qiáng)烈反差,在其它正當(dāng)收入來(lái)源無(wú)保證的情況下,導(dǎo)游人員最方便的就是拿回扣。因此,導(dǎo)游在帶團(tuán)中扮演著重要的“導(dǎo)購(gòu)”角色。并且圍繞高額回扣,旅游購(gòu)物商店、司導(dǎo)人員、旅行社等已經(jīng)結(jié)成一條“經(jīng)濟(jì)效益鏈”[8]。在此鏈條上,導(dǎo)游保證了他們的個(gè)人收入,旅行社也從中賺回其超低成本接團(tuán)所付出的代價(jià)。因此,不公正、不合理的、扭曲的薪酬制度則是造成旅行社經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)中的諸多潛規(guī)則的重要條件,也是產(chǎn)生旅行社損害消費(fèi)者權(quán)益的重要法門。

三、對(duì)導(dǎo)游管理的思考

新《旅行社管理?xiàng)l例》雖然從各方面加強(qiáng)了對(duì)旅行社及導(dǎo)游人員的行業(yè)監(jiān)督,但正如陽(yáng)寧東、石應(yīng)平、周幼平(2004)等人認(rèn)為,旅游行政管理部門雖然為此出臺(tái)了許多規(guī)則和辦法,也投入了大量的人力、物力來(lái)整治和規(guī)范旅游市場(chǎng),打擊種種違規(guī)行為。但由于旅游行政管理部門沒(méi)有建立和企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行“博弈”的意識(shí),致使旅游政策的效果往往與政策的目標(biāo)之間因出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象而產(chǎn)生很大的偏差。因此,新《旅行社管理?xiàng)l例》出臺(tái)后,在加強(qiáng)對(duì)旅行社及導(dǎo)游人員的行業(yè)監(jiān)督的同時(shí),還必須配套解決好導(dǎo)游人員的職業(yè)環(huán)境、薪酬制度以及競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等問(wèn)題。

(一)規(guī)范導(dǎo)游職業(yè)環(huán)境

1.要解決導(dǎo)游職業(yè)定位問(wèn)題

導(dǎo)游職業(yè)的定位存在偏差是我國(guó)導(dǎo)游管理問(wèn)題難以解決的突出問(wèn)題之一。劉辛田 (2005)強(qiáng)調(diào),我國(guó)的職業(yè)分類體系中,導(dǎo)游職業(yè)不屬于專業(yè)技術(shù)人員類別。它直接導(dǎo)致導(dǎo)游沒(méi)有專業(yè)技術(shù)職稱。因此,導(dǎo)游員職稱沒(méi)有進(jìn)入我國(guó)職稱序列,沒(méi)有切實(shí)與職稱評(píng)定的初、中、高級(jí)建立對(duì)應(yīng)關(guān)系,則直接或間接導(dǎo)致了導(dǎo)游職業(yè)的社會(huì)地位低,高素質(zhì)旅游人才不愿進(jìn)入;導(dǎo)游資格考試的門檻較低引致大量社會(huì)人員非理性涌入,臨時(shí)性賺錢的多,認(rèn)真對(duì)待工作的少;從業(yè)導(dǎo)游職業(yè)前景差,很少有人打算把導(dǎo)游作為長(zhǎng)期職業(yè)認(rèn)真做,因而導(dǎo)游鉆研業(yè)務(wù)、研究旅游文化的少,一心只想提高收入,這是制度造成的導(dǎo)游素質(zhì)問(wèn)題[9]。

2.規(guī)范旅行社的行業(yè)責(zé)任

我國(guó)導(dǎo)游員作為一種獨(dú)立職業(yè),在開(kāi)始向社會(huì)化方面發(fā)展過(guò)程中,并沒(méi)有完全脫離與旅行社之間的關(guān)系,有些旅行社繼續(xù)擁有固定專職導(dǎo)游,且保持檔案工資和人事關(guān)系。在獨(dú)立的導(dǎo)游公司不規(guī)范或不存在情況下,應(yīng)加強(qiáng)旅行社對(duì)導(dǎo)游職業(yè)環(huán)境規(guī)范的重要責(zé)任。政府及行業(yè)協(xié)會(huì)等要限制和提高旅游業(yè)進(jìn)入門檻,加強(qiáng)導(dǎo)游與旅行社的勞動(dòng)合同管理。

3.培育導(dǎo)游服務(wù)與管理中心

國(guó)家各相關(guān)部門應(yīng)積極培育導(dǎo)游服務(wù)中心,并將導(dǎo)游服務(wù)中心職責(zé)從管理社會(huì)導(dǎo)游轉(zhuǎn)向?qū)λ袑?dǎo)游人員的行業(yè)管理。導(dǎo)游服務(wù)中心對(duì)導(dǎo)游員的管理,不能僅限于年審培訓(xùn)和年檢上,還應(yīng)包括對(duì)導(dǎo)游員最需要的業(yè)務(wù)管理和具體導(dǎo)游行為的監(jiān)管。

4.創(chuàng)新管理方式

相關(guān)旅游行政管理部門,在堅(jiān)持對(duì)導(dǎo)游人員進(jìn)行計(jì)分制管理同時(shí),還應(yīng)借鑒新加坡等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),積極培育導(dǎo)游自行到旅行社求職制度,并出版有資格導(dǎo)游員的名錄,上面列出導(dǎo)游的姓名、聯(lián)系地址和電話、導(dǎo)游語(yǔ)種等,旅行社等需用導(dǎo)游時(shí),則按其所提供的線索與導(dǎo)游聯(lián)系,確定雇傭關(guān)系。

(二)建立合理公正的薪酬制度

導(dǎo)游的薪酬制度,應(yīng)該由國(guó)家各級(jí)旅游行業(yè)主管部門作出明文規(guī)定,將服務(wù)酬金制度化,要求旅行社收費(fèi)時(shí)要把導(dǎo)游費(fèi)單列,并保證支付(劉啟亮,2006)。薪酬制度既要考慮導(dǎo)游人員的自由化職業(yè)特殊性,又要考慮我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展階段,合理公正地設(shè)定出導(dǎo)游人員的基本工資以及其它收入來(lái)源途徑。

(三)規(guī)范導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的規(guī)范實(shí)質(zhì)上是追求一種利益和諧、競(jìng)爭(zhēng)適度、收益共享的資源配置狀態(tài)和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)[10],它是培育規(guī)范有序的導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)的核心。導(dǎo)游市場(chǎng)中的潛規(guī)則使得旅行社的惡性削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)以及旅游購(gòu)物的不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)難以杜絕。要制定旅行社線路中單項(xiàng)服務(wù)的最低和最高限價(jià)并向社會(huì)公布,以制止旅行社的惡性削價(jià)競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)旅行社的監(jiān)督檢查,防止并嚴(yán)厲處罰通過(guò)減少服務(wù)項(xiàng)目或降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。另外,對(duì)旅游商店建立信譽(yù)檔案制度和年審制度[11],在保證旅行社的合理收入即購(gòu)物傭金基礎(chǔ)上,政府相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合起來(lái)對(duì)國(guó)內(nèi)旅游購(gòu)物商品進(jìn)行分類、分等級(jí),鑒定質(zhì)地,并制定政府指導(dǎo)價(jià)格,加貼中國(guó)旅游局的標(biāo)貼。

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[責(zé)任編輯張靜]