行政法律責任設定芻議

王建霖

摘要行政法律責任是指行政法律關系主體因違反行政法律規(guī)范所應承擔的法律后果或應負的法律責任。其在我國的研究尚處于起步階段,亟待從協(xié)調性、創(chuàng)新性、可操作性及節(jié)制性等方面加以完善。

關鍵詞法律責任 語義 設定

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-015-02

“法律責任作為法律運行的保障機制,是法治不可缺少的環(huán)節(jié)”,①也是法理學研究的基本問題之一。在法律責任研究中,刑法、民法學者為人們提供了蔚為大觀的理論。相比之下,行政法律責任在我國的研究尚處于起步階段,“是當下我國行政法學研究中較為薄弱的一環(huán)。在缺乏行政責任的有效創(chuàng)制與實現的情景之下,行政法的繁榮表象下其實潛藏著某種坍塌的危險。沒有有效約束行政主體及其活動的責任機制,行政法治乃至國家法治的實現終將淪為無法兌現的空頭支票。”②因此,本文嘗試對行政法律責任的內涵、目前政府立法設定中的問題及應對等方面進行探索。

一、行政法律責任的語義分析

現代行政法以行政權力、行政行為和行政責任三者為基本范疇。對這些基本范疇的清晰詮釋,是研究行政法學的根基和起點。然而,無論是西方法理學界還是中國法理學界,都未對行政法律責任形成一個具有普適性的概念。西方各國及日本、我國臺灣地區(qū)的行政法學著述及立法幾乎不用“行政法律責任”這一稱謂,而代以“行政損害賠償責任”、“政府侵權責任”、“國王責任”、“聯邦責任”等概念。③相比之下,中國的行政法律責任則是一個包羅萬象的泛化性概念。法律學的發(fā)達程度往往取決于其基本概念的精確程度,法律學研究應該從最基本的法律概念的正確分析著手,而后才能著手構建理論體系,闡釋某些基本法理。④行政法律責任概念在涵蓋范圍上的過分擴張,必然導致其精確程度的下降。我們有必要對其在法解釋學的意義上作出精確詮釋。

行政法律責任的含義有廣義和狹義之分。廣義的法律責任包括了法律義務,其外延無限擴大,更接近于大眾語境中的責任含義。狹義的法律責任僅指違反了法律義務的后果。但即使是狹義的法律責任,學界仍存在不同闡述,主要有:1.違反行政法規(guī)責任說。認為“行政(法律)責任是指因違反行政法而應承擔的法律責任”,⑤或認為“行政(法律)責任是違反國家行政管理法規(guī)的行為必須承擔的責任”。⑥2.行政主體說。認為“行政責任是行政主體及其執(zhí)行公務員的人員因行政違法或行政不當,違反其法定職責和義務而應依法承擔的否定性的法律后果”,⑦或認為“行政責任是指行政主體和行政人員因違反行政法規(guī)而依法必須承擔的法律責任,它主要是行政違法引起的法律后果”。⑧3.行政相對人責任說。認為行政責任是企事業(yè)單位、其他組織和個人的行政違法所引起的法律責任。4.行政法律關系主體責任說。認為“行政責任是指行政法律關系主體因違反行政法律規(guī)范所應承擔的法律后果或應負的法律責任”。⑨

上述觀點中,第一種觀點存在責任主體不明的缺陷,第二和第三種觀點則有部分責任主體缺失的不足,只有第四種觀點全面闡述了行政法律責任的概念,揭示了行政法律責任作為一種法律責任的本質:第一,產生法律責任的前提是存在法律義務;第二,行為人沒有按法律義務的規(guī)定進行行為;第三,行為人應當承擔不利的后果。

二、當前行政法律責任設定存在的問題

法律責任條款作為法律規(guī)范的重要組成,應具備嚴謹、周密、協(xié)調、明確、具體等特點。但我國立法中的責任設定卻存在不少問題,直接影響了這些行政法的有效施行。

(一)法律責任條款不協(xié)調,甚至相互沖突

根據憲法和立法法“不抵觸原則”的規(guī)定,下位法應與上位法保持銜接,不能與上位法相沖突。但在我國立法中,下位法設定的法律責任與上位法的基本原則相抵觸,同位階立法之間的法律責任不一致,同一立法內部各條款之間不協(xié)調等情況卻屢見不鮮。

任何立法總有一定的立法動機,立法動機是受一定的利益與需要所驅動,為滿足這種利益與需要,就設立一定的立法目的,據此目的而選擇最佳的立法手段,并以這個立法目的作為衡量立法的價值標準和立法手段的得失尺度。⑩行政立法機關出于部門利益、地方利益的考慮,為爭奪審批權、發(fā)證權、處罰權等權力而對同一事項作出不同規(guī)定,必然導致法律間的沖突。同時,隨著我國經濟的高速發(fā)展及政治體制的改革,社會關系發(fā)生急劇變化,法律文件的清理、修改、補充工作又未形成長效機制,更加劇了這一矛盾。

(二)法律責任條款照搬照抄上位法

很多政府立法只是對上位法的簡單復制。立法項目盲目比照國家法律,重復選題。具體內容包括法律責任條款的設定,也是大量照抄照搬上位法的條款規(guī)定。立法篇幅冗長,內容繁雜,缺少符合本地實際的特色,既浪費立法資源,又嚴重影響了立法質量的提高和法制的統(tǒng)一。

(三)法律責任條款規(guī)定過于原則化

法律規(guī)范的確定和明晰是最為理想的立法狀態(tài)。我國部分法律責任條款規(guī)定過于原則、抽象,缺乏可操作性,導致執(zhí)法者自由裁量空間過大。主要表現為:

1.責任條款有關時效的語言不夠明確。有的行政法責任條款大量使用“及時”、“限期”、“按時”等不確定性語言,缺乏清晰的界定,使行政程序拖沓冗長,法律關系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài),違法行為得不到及時制止和懲處。

2.責任認定和實施主體不明確。政府立法往往存在著兩個或兩個以上的法律責任認定和實施主體,并大量使用“有關行政主管部門”作為行政法律責任的認定和實施主體。這種做法盡管有利于提高政府立法的適應性和穩(wěn)定性,但同時也導致了責任追究的多頭管理,甚至無人管理。

3.法律責任追究缺乏量化。法律責任的核心內容是法律制裁。責任條款不僅要明確不同的制裁種類,還要明確制裁的量。有的法律責任條款量化程度過低,缺乏具體的制裁種類和裁量幅度。這不僅不利于執(zhí)法的規(guī)范和統(tǒng)一,也導致執(zhí)法者自由裁量權過大,容易滋生腐敗。

(四)罰款成為法律責任設定的首選

根據《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定,行政處罰包括人身罰、行為罰、申誡罰及財產罰等四種類型。但在當前立法實踐中,設定法律責任的貨幣化日趨明顯,罰款成為首選,其他處罰手段被不斷弱化,甚至出現以財產罰取代其他處罰的情況。

究其原因,一是由于行政立法權限的有限性和金錢在現今公民社會中的重要性,政府為了引導公民在行政規(guī)章范圍內進行法律活動,同時增加不法行為人的違法成本,在立法時往往傾向于采取剝奪違法行為人財產的責任設定,以起到懲罰和警示作用。二是部分行政立法部門出于部門利益的考量,運用手中掌握的立法權能,通過設定罰款,為本部門實施罰款提供依據,謀取非法利益。

三、關于完善行政法律責任設定的建議

(一)行政法律責任設定應體現協(xié)調性和統(tǒng)一性原則

立法者要充分考慮各種法律責任的統(tǒng)一性,維護法律體系的和諧一致。第一,建立與市場經濟體制相適應的法律體系,合理配置部門權能,限制行政處罰權,遏制謀求部門利益的傾向。第二,堅持法律責任統(tǒng)一性原則,政府立法必須遵循基本的法律原則和精神,嚴格限定在上位法規(guī)定的行為、種類和幅度的范圍內,形成與法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的有機銜接。第三,要對現行的行政法規(guī)、政府規(guī)章進行清理,修正或廢止明顯與其他法律規(guī)范不協(xié)調的法律責任條款,同時形成法律文件定期修訂機制,確保法律責任條款的協(xié)調和統(tǒng)一。

(二)行政法律責任設定應體現創(chuàng)新性和必要性原則

立法者在法律責任條款的設定中,要杜絕小法抄大法、下位法抄上位法的現象,遵循立法統(tǒng)一的原則,按照上位法的精神,結合部門、地方的特色,對確有必要規(guī)范的事項重點作出符合實際的細化,而不應盲目追求內容的完整配套和章節(jié)條款的一應俱全。

(三)行政法律責任設定應體現可操作性原則

法律是指導實踐、為實踐服務的行為規(guī)范,具有明確、具體、可操作性強的法律責任條款是應有之意。立法者應充分考慮責任條款的可操作性。

1.從源頭抓起,更新立法理念。在立項、起草、審議等立法環(huán)節(jié)中堅持可操作性原則,有意識地強化條款的可操作性,以操作性強弱作為衡量工作成效的重要指標。

2.完善行政立法技術,規(guī)范立法語言。一是避免使用不確定性的立法語言,明確責任的確認和追究時效,提高行政效率。二是明確法律責任的確認和追究主體,即由哪個機關提出,哪個機關批準,哪個機關執(zhí)行以及哪個機關監(jiān)督,體現各機關之間分工負責、互相配合和互相制約的原則。三是明確法律責任的種類和量度。在規(guī)定給予行政處罰時,應區(qū)別情況,明確給予哪種行政處罰,給予多少量的制裁,以方便執(zhí)法人員操作,防止自由裁量權的濫用。

(四)行政法律責任設定應體現節(jié)制性原則

國家基于管理的需要而設定行政處罰措施,但其公權優(yōu)益性只限于有限范圍內,懲罰性責任同樣應限制在合理范圍內。只有當補償不足以達到責任的完整目的和功能時,才能考慮設定懲罰性的責任。罰款作為一種懲罰性法律責任形式,一方面能以較小的責任成本運用實現社會效益,使權利義務得到有效恢復和實現,但另一方面又極易與特定利益集團的利益相銜接,從而喪失其處罰正當性。因此,立法者在設定行政法律責任時,要堅持節(jié)制性原則,合理設定罰款責任,注意發(fā)揮申誡罰、行為罰等責任類型的積極作用,避免簡單處以罰款所產生的“罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證”的現象。

注釋:

①張文顯.法哲學范疇研究.中國政法大學出版社.2001年版.第101頁.

②楊解君.行政責任問題研究.北京大學出版社.2005年版.序言部分.

③L.NevilleBrown,JohnsBell:FrenchAdministrativeLaw(FourthEdition)ClarendonPressOxford1993.172-175.

④陳裕琨.分析法學對行為概念的重建.法學研究.2003(3).

⑤張文顯.法律基本范疇研究.中國政法大學出版社.1993年版.第412頁.

⑥林仁棟.馬克思主義法學的一般原理.南京大學出版社.1990年版.第199頁.

⑦皮純協(xié),胡錦光.行政法與行政訴訟法教程.中央廣播電視大學出版社.1996年版.第221頁.

⑧胡建淼.行政法教程.法律出版社.1996年版.第279頁.

⑨羅豪才.中國行政法教程.人民法院出版社.1996年版.第326頁.

⑩[美]E·博登海默.鄧正來譯.法理學:法律哲學與法律方法.中國政法大學出版社.2004年版.第369-370頁.