財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的問(wèn)題及對(duì)策研究

劉秀清

1994年，我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制改革，作為改革的配套措施，中央從1995年開(kāi)始實(shí)行了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。實(shí)踐證明。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步中發(fā)揮了十分重要的作用，但同時(shí)也暴露出不少的問(wèn)題。為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解決財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的突出問(wèn)題，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，湖北省社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所課題組于2009年4月底到湖北省黃石市進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。在摸清現(xiàn)狀、查找問(wèn)題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前黃石市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的問(wèn)題，提出了完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策建議。

一、黃石市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

(一)中央及省近年來(lái)對(duì)黃石市的轉(zhuǎn)移支付情況

實(shí)行分稅制財(cái)政體制以后，中央宏觀調(diào)控能力進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大。2004—2008年，中央、省對(duì)黃石市轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模達(dá)到103.68億元，其中2004年轉(zhuǎn)移支付額為11.87億元，2008年轉(zhuǎn)移支付額為32.21億元，年均增幅達(dá)28.34％。轉(zhuǎn)移支付按照資金性質(zhì)分類(lèi)，分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括體制性轉(zhuǎn)移支付(稅收返還、體制補(bǔ)助及結(jié)算補(bǔ)助等項(xiàng)目)和一般性轉(zhuǎn)移支付。2004—2008年中央、省對(duì)黃石市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付為81.73億元，年均增幅19.4％，其中體制性轉(zhuǎn)移支付34.89億元，一般性轉(zhuǎn)移支付46.84億元：中央、省對(duì)黃石市專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為21.95億元，年均增幅74.1％。(見(jiàn)表1)

(二)近期黃石市對(duì)下轉(zhuǎn)移支付情況

2004年湖北實(shí)行省直管縣(市)財(cái)政體制以后，市級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象主要是城區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。根據(jù)湖北省財(cái)政廳和市委、市政府的相關(guān)要求，市財(cái)政逐步加大了對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度，出臺(tái)了一系列轉(zhuǎn)移支付制度，一是建立困難性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。對(duì)城區(qū)人均財(cái)力低于一定水平的地方，市級(jí)財(cái)政給予困難性轉(zhuǎn)移支付。二是建立激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付體制。對(duì)城區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)當(dāng)年的財(cái)政收入進(jìn)行考核，按照相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式和系數(shù)計(jì)算應(yīng)得的激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。三是對(duì)城區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)的增值稅5％、營(yíng)業(yè)稅20％，市財(cái)政不再集中財(cái)力，新增部分按體制留用。四是將原屬市級(jí)收入的城建稅和教育費(fèi)附加與城區(qū)共享，對(duì)于新增財(cái)力市與區(qū)按比例分享，調(diào)動(dòng)城區(qū)的積極性，促進(jìn)城區(qū)建設(shè)和義務(wù)教育發(fā)展。2008年，黃石市財(cái)政對(duì)四城區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助為3.82億元，較2004年1.07億元增長(zhǎng)357.8％，年均遞增37.5％。(見(jiàn)表2)

(三)黃石市轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)

1、中央、省逐年加大了對(duì)黃石市的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。2008年達(dá)到了32.21億元，與2004年11.87億元相比增長(zhǎng)了171％，年均增幅達(dá)28.3％。黃石市由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，地方一般預(yù)算支出每年也在不斷增加，但是轉(zhuǎn)移支付占一般預(yù)算支出的比例一般都保持在60％左右，這表明轉(zhuǎn)移支付在對(duì)黃石市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步方面發(fā)揮著重要的作用。(見(jiàn)表3)

2、財(cái)力轉(zhuǎn)移支付比例不斷下降。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)政缺口，均衡地區(qū)之間財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間基本公共服務(wù)能力均等化，由省財(cái)政安排給市縣的財(cái)政性補(bǔ)助資金，不規(guī)定具體用途，市(縣)可以根據(jù)實(shí)際情況自主合理安排使用，是最具公平性的轉(zhuǎn)移支付制度。中央、省對(duì)黃石市的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例由2004年91％下降到2008年68％，下降了23個(gè)百分點(diǎn)(見(jiàn)圖1)。

3、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付呈逐漸上升趨勢(shì)。專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助即專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。是指中央及省政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，委托市縣代理一些跨區(qū)域的公共事務(wù)而進(jìn)行的一種補(bǔ)償資金，側(cè)重效率兼顧公平，是具有政策傾向性和宏觀意圖的轉(zhuǎn)移支付制度。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金必須按照特定的用途使用，不得挪作他用。近年來(lái)，中央及省對(duì)黃石市的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助增長(zhǎng)很快，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例由2004年的9％上升到32％，上升了23個(gè)百分點(diǎn)。(見(jiàn)圖2)

4、體制性轉(zhuǎn)移支付占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付及轉(zhuǎn)移支付總額的比重呈逐漸下降趨勢(shì)。中央、省對(duì)黃石市的體制性轉(zhuǎn)移支付主要由稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助三部分組成。2008年體制性轉(zhuǎn)移支付中稅收返還為5.77億元，體制補(bǔ)助為1.16億元，結(jié)算補(bǔ)助為0.80億元，占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比例分別為26％、5％、4％。與2004年相比稅收返還下降最快，降幅達(dá)16個(gè)百分點(diǎn)，由此可見(jiàn)，體制性轉(zhuǎn)移支付的變化主要取決于稅收返還的變化。(見(jiàn)圖2、圖3)

二、黃石市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中面臨的問(wèn)題

(一)轉(zhuǎn)移支付中的各種轉(zhuǎn)移支付所占比例不合適

從圖1、2可以看出，近幾年中央、省對(duì)黃石市的轉(zhuǎn)移支付存在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)慢、比重呈逐年下降趨勢(shì)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)快、比重呈逐步上升趨勢(shì)。2004年中央、省對(duì)黃石市轉(zhuǎn)移支付資金中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占90.51％，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占9.4％；而2008年財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比重為67.83％，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重為32.17％。在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政較為困難的情況下，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付尚無(wú)法完全彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支存在的硬缺口。

(二)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小

黃石市轉(zhuǎn)移支付資金支出需求規(guī)模很大，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障方面的資金壓力相當(dāng)大。特別是近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和企業(yè)改革改制的深入推進(jìn)，黃石市呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、社會(huì)保障資金缺口大，棚戶區(qū)改造任務(wù)艱巨、生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)負(fù)擔(dān)重等礦產(chǎn)資源日漸枯竭及企業(yè)改制遺留問(wèn)題增多等困難局面，市財(cái)政面臨巨大的支出壓力和承受著巨額的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，離退休人員養(yǎng)老金缺口累計(jì)達(dá)3.6億元。二是企業(yè)改制遺留問(wèn)題多。750家企業(yè)改制。負(fù)資產(chǎn)企業(yè)610家，無(wú)資產(chǎn)企業(yè)80家，改制企業(yè)職工安置費(fèi)用缺口及財(cái)政相關(guān)債務(wù)達(dá)21.85億元。三是可用財(cái)力不足。2008年應(yīng)列未列支出高達(dá)10億元，2009年受金融危機(jī)影響，財(cái)政困難將進(jìn)一步加強(qiáng)，無(wú)法抽出資金來(lái)保證各項(xiàng)增支政策的貫徹落實(shí)和解決企業(yè)改制遺留問(wèn)題。四是財(cái)政債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)增大。截至2008年底，市級(jí)財(cái)政債務(wù)余額為43.3億元，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)十分艱巨。

(三)轉(zhuǎn)移支付體制不適應(yīng)新形勢(shì)要求

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制仍保留了原體制性轉(zhuǎn)移支付，不利于區(qū)域間差距的縮小，維持既得利益的體制性轉(zhuǎn)移支付，如兩稅返還與稅收收入的增長(zhǎng)掛鉤，實(shí)際上起到了逆向調(diào)節(jié)作用，這種調(diào)節(jié)機(jī)制受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收增長(zhǎng)較快，體制性轉(zhuǎn)移支付就多，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收增長(zhǎng)較慢，所獲得的轉(zhuǎn)移性支付就越少，地區(qū)間橫向差距越拉越大。

(四)專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范

1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革側(cè)重于財(cái)權(quán)調(diào)整和收入劃分，政府問(wèn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲改革前

框架。隨著財(cái)政職能和支出重點(diǎn)的變化，各級(jí)政府事權(quán)增多、支出項(xiàng)目增多，事權(quán)與支出責(zé)任不清的矛盾凸現(xiàn)，而財(cái)政管理體制的完善工作沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，財(cái)政分配調(diào)控職能過(guò)多地壓在轉(zhuǎn)移支付上，造成政策性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目增多，項(xiàng)目間不協(xié)調(diào)情況增多，轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高，難以體現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出引導(dǎo)和調(diào)控。一是部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置不合理，項(xiàng)目交叉重復(fù)、管理部門(mén)眾多，偏離政策目標(biāo)，不利于發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的整體效益。地方配套壓力大，中央、省下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，很多都明確規(guī)定了地方配套資金，在加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)肢解了地方自有財(cái)力。從一定程度上說(shuō)，中央、省出臺(tái)的轉(zhuǎn)移支付政策不僅對(duì)地方財(cái)政支出壓力較大的局面不能緩解，反而影響了地方財(cái)政支出的方向和重點(diǎn)。

(五)地區(qū)發(fā)展中的顯性問(wèn)題得不到解決

黃石是湖北省老工業(yè)基地，過(guò)去為湖北省及全國(guó)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以后，特別是上世紀(jì)90年代后期，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及企業(yè)改制的影響，大部分國(guó)有企業(yè)處于停產(chǎn)、破產(chǎn)狀態(tài)，企業(yè)職工需要安置，企業(yè)改制后負(fù)資產(chǎn)需要財(cái)政彌補(bǔ)。近幾年財(cái)政通過(guò)各種方式對(duì)企業(yè)剝離辦社會(huì)問(wèn)題，企業(yè)職工安置問(wèn)題及改制企業(yè)負(fù)資產(chǎn)彌補(bǔ)等問(wèn)題投入了大量資金，到目前為止，黃石市財(cái)政已經(jīng)支出企業(yè)改革改制費(fèi)用12.03億元，還存在各類(lèi)費(fèi)用缺口27.32億，元。其中改制企業(yè)職工安置費(fèi)用及與財(cái)政相關(guān)債務(wù)21.85億元，企業(yè)離退休人員養(yǎng)老、醫(yī)療資金缺口達(dá)3.84億元，落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的涉及企業(yè)財(cái)政政策資金缺口1.63億元，已嚴(yán)重影響到市級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定。而中央、省對(duì)黃石市這種老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)移支付資金的支持力度太小，黃石的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)舉步維艱。

三、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策建議

(一)逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

按照現(xiàn)行的結(jié)構(gòu)分類(lèi)方式，應(yīng)進(jìn)一步提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重，壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，逐步壓減直至取消財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中體制性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重。逐步壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障及一般性扶貧等項(xiàng)目支付調(diào)整為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高轉(zhuǎn)移支付均等化力度，確?；竟卜?wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)整頓規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一是規(guī)范配套政策，對(duì)屬于中央及省級(jí)事權(quán)的項(xiàng)目，由中央、省全額負(fù)擔(dān)，對(duì)屬于上級(jí)與下級(jí)共同事權(quán)的項(xiàng)目，按照實(shí)際情況，確定具體的配套比例，盡量少出臺(tái)讓地方配套資金的政策項(xiàng)目。二是清理現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)情況已發(fā)生變化，名不副實(shí)和無(wú)法體現(xiàn)政策作用的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付堅(jiān)決予以清理。清理出的資金轉(zhuǎn)為對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，由地方統(tǒng)籌安排。三是整合重復(fù)交叉的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，加強(qiáng)部門(mén)之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，避免各自為政，從而提高資金效益。四是建立嚴(yán)格、有效的監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況跟蹤問(wèn)效、全程監(jiān)管，確保資金按照規(guī)定用途落實(shí)到位，發(fā)揮應(yīng)有效益。

(三)適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政管理體制

轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財(cái)政體制的重要配套措施，科學(xué)合理地完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)與調(diào)整完善現(xiàn)行財(cái)政體制配套進(jìn)行，在保證中央和省所需財(cái)力的情況下，妥善調(diào)整收入劃分和事權(quán)劃分，明確地方政府職責(zé)，適當(dāng)增加地方政府提供公共服務(wù)能力。簡(jiǎn)化財(cái)政體制形式，將體制性轉(zhuǎn)移支付中的體制補(bǔ)助、固定不變的結(jié)算補(bǔ)助及一般性轉(zhuǎn)移支付合并固定下來(lái)，擴(kuò)大地方可支配財(cái)力規(guī)模。這樣，既可以調(diào)動(dòng)地方積極性，又有利于上級(jí)財(cái)政調(diào)控轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)，完善轉(zhuǎn)移支付制度。

(四)調(diào)整利益分配格局，加大對(duì)財(cái)力困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度

針對(duì)一些資源枯竭型城市及稅收能力相對(duì)較弱的地區(qū)，在直接的財(cái)政補(bǔ)貼之外，建立一種潛在的補(bǔ)貼制度，比如投資性補(bǔ)貼。具體做法是進(jìn)行較發(fā)達(dá)的城市與落后城市的橫向聯(lián)合，發(fā)達(dá)城市對(duì)落后城市的直接投資，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和增加稅收：同時(shí)，省級(jí)政府給予發(fā)達(dá)城市適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的政策。另外，對(duì)于貧困地區(qū)的財(cái)政需求，給予適當(dāng)?shù)恼疹?，但是必須科學(xué)合理地測(cè)算其財(cái)政資金需求。