莆田市土地利用現(xiàn)狀分析及節(jié)約集約利用對策

郭金輝

摘要：隨著工業(yè)化、城市化的加速推進，建設用地的需求進一步增加，各地尤其是沿海經濟發(fā)達地區(qū)人多地少的矛盾日益突出。發(fā)揮發(fā)展基礎較好、環(huán)境資源承載能力較強等有利條件，推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，進一步提高人口與經濟聚集程度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，提高經濟社會發(fā)展的協(xié)調性是推進海峽西岸經濟區(qū)建設的必然要求。本文試以福建省莆田市秀嶼區(qū)為例，分析城市化建設存在的主要問題，探討當前城市化建設中的建議與對策。

關鍵詞：城市化；發(fā)展要素；對策

城市化水平是衡量一個地區(qū)經濟是否繁榮的標志之一。國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區(qū)的若干意見明確指出，加強海峽西岸城市群發(fā)展的規(guī)劃協(xié)調，提高城市建設與管理水平，增強產業(yè)和人口承載能力、輻射帶動能力，逐步形成以區(qū)域中心城市為骨干、中小城市和小城鎮(zhèn)為基礎的城鎮(zhèn)體系。今年，福建省莆田市秀嶼區(qū)提出實施城建富區(qū)戰(zhàn)略，其目標是要通過城市建設來塑造秀嶼新容貌，樹立秀嶼新形象，通過進一步完善城市規(guī)劃，加大城市基礎設施建設，促進港城新區(qū)崛起。當前，秀嶼中心城區(qū)存在人口總量少，城市化水平低，發(fā)展要素集聚難成為阻礙秀嶼區(qū)城市化發(fā)展進程。如何破解這一難題，做好城市經營文章，提高城市化水平對于推動港城新區(qū)崛起具有重要的現(xiàn)實意義。本文筆者試以秀嶼區(qū)為例，探討破解發(fā)展要素集聚難題，提高城市化建設過程中的建議和對策。

一、當前城市化建設存在的主要問題

改革開放以來，盡管我區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的速度很快，但由于其成長具有特殊背景，即城鄉(xiāng)分割的二元結構，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)急功近利擴大財源的心態(tài)，小城鎮(zhèn)發(fā)展不可避免地要走一點彎路，出現(xiàn)一些問題。

1小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小

當前，小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，這種小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越不適應我區(qū)發(fā)展的需要。首先，小城鎮(zhèn)的規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經濟難以繁榮起來，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導致小城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁嚴重不足，并且不利于集中有限的財力加快農村城鎮(zhèn)化建設的步伐。其次，鎮(zhèn)域規(guī)模小，但行政人員偏多，必然加劇農民的負擔。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財政”狀況的形成以及一些地區(qū)農民負擔屢減不輕等現(xiàn)象，與鎮(zhèn)域規(guī)模過小、行政人員相對過多有直接的關系。再次，這種規(guī)劃比較僵化，缺乏彈性。有些地方已形成了具有一定城鎮(zhèn)化水平的經濟區(qū)域，但由于受到行政區(qū)劃的制約，這些經濟區(qū)域的基礎設施不能共享，造成資源浪費，并阻礙了人口和其他資源的進一步集聚。

2小城鎮(zhèn)規(guī)劃問題

規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的藍圖。大部分建制鎮(zhèn)都有一個明確的規(guī)劃，有的甚至連中心村的規(guī)劃都做得相當漂亮。但也暴露出一些問題，主要有：(1)過分貪大求洋，好看而不實用。不僅浪費了寶貴的耕地，由于規(guī)劃過分超前，實際上無法實施。(2)很多小城鎮(zhèn)沿主干道的一側或兩側向兩個方向延伸發(fā)展，這種“規(guī)劃”實際上是沒有規(guī)劃，不僅浪費了土地，城鎮(zhèn)的功能也得不到發(fā)揮。(3)隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象比較嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要領導的變動比較頻繁，新領導上任后，對小城鎮(zhèn)建設往往有自己的想法，從而對原有規(guī)劃進行變動。頻繁的變動使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于隨意，缺乏長期性和嚴肅性。

3資金短缺導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的急功近利行為

資金問題是小城鎮(zhèn)建設的大問題，也是小城鎮(zhèn)領導人考慮最多的問題之一。在當前的財政體制和經濟發(fā)展水平下，鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設上的投入力度還受“吃飯財政”狀況的制約。在這種情況下，

“以地生財”成為當前小城鎮(zhèn)籌集建設資金的主要手段。這種做法實際上與保護耕地的國策相矛盾。在實踐中，各個小城鎮(zhèn)都盡可能多出讓一些土地，或者變相把農用土地非農化，因而，全然不顧正常的征地程序，盲目圈地搞開發(fā)區(qū)或進行房地產開發(fā)。我們常聽到的總是“土地不夠用”之類的抱怨，很少有小城鎮(zhèn)注重內涵式發(fā)展，或者注重舊城區(qū)改造，這種混亂狀況給耕地保護增加了壓力，助長了“攤大餅”式發(fā)展小城鎮(zhèn)之風。

4現(xiàn)行戶籍管理制度是導致小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢的重要原因

僵化的戶籍制度限制城鄉(xiāng)勞動力的自由流動，已經遠遠不能滿足經濟發(fā)展的需求，也不能滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。在現(xiàn)行戶籍制度下，能夠進城經商的農民仍然是“農業(yè)戶口”，這些農民戶口仍在原籍，并且承包著土地，而就業(yè)和日常生活又在城鎮(zhèn)，實際上無心從事農業(yè)生產，導致農業(yè)粗放經營甚至出現(xiàn)土地撂荒，浪費了寶貴的土地資源，又無法獲得與城鎮(zhèn)居民同等的身份和待遇，工作和生活都難以穩(wěn)定。同時，由于無法取得城市戶籍，被嚴格限制了就業(yè)空間范圍，也使得滯留在農村的勞動力必然就近發(fā)展非農產業(yè)，造成農村非農產業(yè)的分散化。這就必然在很大程度上限制了小城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展。

二、當前城市化建設中的建議與對策

1要搞好城鎮(zhèn)建設規(guī)劃

首先，城鎮(zhèn)建設規(guī)劃要解決發(fā)展哪些城鎮(zhèn)的問題。發(fā)展城鎮(zhèn)建設要尊重規(guī)律，循序漸進，要優(yōu)先發(fā)展已經是有一定規(guī)模、基礎條件較好的小城鎮(zhèn)，防止不顧客觀條件，一哄而起，遍地開花，搞低水平分散建設，重點發(fā)展現(xiàn)有基礎較好的建制鎮(zhèn)。要發(fā)展哪些城鎮(zhèn)建設，就需要通過城鎮(zhèn)建設規(guī)劃來控制，在秀嶼區(qū)，目前應重點發(fā)展笏石鎮(zhèn)市政中心區(qū)建設，適當發(fā)展其他基礎設施好的建制鎮(zhèn)。第二，可以解決各城鎮(zhèn)如何發(fā)展的問題，各個城鎮(zhèn)由于其所處的地理位置、歷史條件不同，特色不同，發(fā)展的方向也不同。比如笏石鎮(zhèn)，作為秀嶼區(qū)政府所在地，是區(qū)域政治、文化中心，同時也是全區(qū)商品集散中心，第二、第三產業(yè)有一定的基礎，社會服務和市政設施比較配套，埭頭鎮(zhèn)作為商貿型城鎮(zhèn)，主要是依托其在交通區(qū)位上的優(yōu)勢，通過開發(fā)市場帶動城鎮(zhèn)的發(fā)展。平海鎮(zhèn)則是一個農業(yè)型小城鎮(zhèn)。其它各個城鎮(zhèn)類型也都不同。他們由于城鎮(zhèn)功能不同，以后發(fā)展方向不同，發(fā)展的規(guī)模也不同，這就需要通過城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃來約束。同時，各城鎮(zhèn)內部的功能劃分，也需要通過規(guī)劃來確定。

同時，要做好城鎮(zhèn)規(guī)劃工作，必須注意與其它規(guī)劃的街接，一是必須符合土地利用總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，它規(guī)劃的對象是行政范圍內所有的土地，自然也包括城鎮(zhèn)建設用地。而城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的任務是根據(jù)一定時期的經濟和社會發(fā)展目標，研究區(qū)域自然經濟社會條件，確定城鎮(zhèn)性質、規(guī)模和發(fā)展方面，按照工程技術和環(huán)境的要求，綜合安排城鎮(zhèn)各項工程設施，并對城鎮(zhèn)內部的用地結構和功能分區(qū)進行總體布局。它和土地利用總體規(guī)劃的關系是點和面、局部和整體的關系。在法律地位上，土地利用總體規(guī)劃具有控制城鎮(zhèn)規(guī)劃的地位。秀嶼區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃只能按照土地利用總體規(guī)劃確定的有關城鎮(zhèn)布局，各項建設用地指標、用地規(guī)模、用地范圍、用地發(fā)展方向來進行，而不能脫離土地利用總體規(guī)劃確定的范圍；目前正在進行的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，我們要以此為機會，認真合理安排城鎮(zhèn)用地指標及布局，統(tǒng)籌好土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、就業(yè)、社會保障等的發(fā)展。二是必須注意同居民點建設規(guī)劃的街接。

每一個城鎮(zhèn)都有其自身的吸引范圍即腹地，對本區(qū)域經濟有輻射作用，因此，考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃就必須把它放在整個居民點建設規(guī)劃中來，按生產明確城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和農村居民點在所處區(qū)域中的規(guī)模大小和職能分工，才能發(fā)展城鄉(xiāng)經濟、縮小城鄉(xiāng)差別，促進農村城市化。

2要注重城鎮(zhèn)化建設中的土地集約利用

土地后備資源不足是影響港城新區(qū)建設的重要因素。“十一五”規(guī)劃強調，要堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結構。因此，小城鎮(zhèn)建設必須走集約用地的路子，這既是我區(qū)土地國情的客觀要求，又是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要保證。要通過挖潛改造舊鎮(zhèn)區(qū)，積極進行遷村并點、土地整理、開發(fā)利用荒地和廢棄地，解決小城鎮(zhèn)的建設用地。要采取嚴格保護耕地的措施，防止亂占耕地。要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設用地。

3要多方面籌措資金

資金問題始終是城鎮(zhèn)建設的瓶頸，從目前的實際情況來看，城鎮(zhèn)建設的投資主體主要是城鎮(zhèn)所在地人民政府。而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府普遍負債嚴重，維持自身機構運轉都有困難，更談不上對城鎮(zhèn)基礎設施進行投資。要解決城鎮(zhèn)自身建設資金問題，必須克服投資主體單一的缺點，多渠道、多種形式籌措資金。首先，要大力推行土地使用權有償使用制度，特別是招標、拍賣、掛牌出讓等方式市場配置城鎮(zhèn)土地。顯化土地資產價值，籌措資金是土地招標拍賣等市場配置方式的重要作用之一。在城鎮(zhèn)建設過程中，除法律規(guī)定可以劃拔的以外，應一律采取公開招標、拍買、掛牌出讓等方式出讓國有土地使用權。

其次，城鎮(zhèn)建設應爭取金融信貸支持。國有土地使用權有償使用及盤活存量土地取得的資金畢竟有其量上的限制，而且需要投入一定的前期運作資金，而銀行信貸具有成本低的特點，易為開發(fā)單位所接受。在秀嶼區(qū)市政中心區(qū)開發(fā)建設過程中，開發(fā)單位利用銀行信貸取得1000萬元信貸支持，加快笏石城鎮(zhèn)建設步伐。由此可見，作為城鎮(zhèn)建設籌措資金的一種方式，金融信貸的可操作性還是較強的。

第三，應把一部分社會公用設施推向社會，由社會化經營。在傳統(tǒng)意識里，教育、供水等社會公用設施的投入應由政府來承擔，但隨著市場經濟的建立和改革開拓事業(yè)的不斷深入，許多民營資本正逐漸進入該領域，從秀嶼區(qū)幾年來的實踐來看，已有停車場、市場、自來水廠等公用設施、公益事業(yè)向民營資本開放，這不僅減少了政府的負擔，而且可以促進該領域的正當競爭，使人們獲得更好的服務。

4制訂新的戶籍管理制度

城鎮(zhèn)建設作為城市化的一個內容，必須把農村剩余勞動力從農村轉移到城鎮(zhèn)，沒有人口的集聚，就談不上什么城鎮(zhèn)建設，城鎮(zhèn)的第二、三產業(yè)建設也只能是一句空話。也就是說，城鎮(zhèn)建設不能單純是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的擴張，關鍵是集聚，是要使城鎮(zhèn)周圍四鄉(xiāng)八村都能集聚過來，除了物和財?shù)募郏匾氖侨说募?。為使這些農村人口順利地實現(xiàn)轉移，就必須改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理制度，深化戶籍制度改革，即逐步取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度。只有這樣，才能把農村勞動力從農村轉移出來，使他們在城鎮(zhèn)住得下，才能真正使城鎮(zhèn)建設良性發(fā)展。