黃少凌

各級(jí)人大代表提交代表議案是人大代表依法履職的主要形式,是代表參政的主要平臺(tái)。重視和發(fā)揮代表議案在人大及其常委會(huì)中的作用,對(duì)于完善人民代表大會(huì)制度、保障人民當(dāng)家作主有著舉足輕重的作用。筆者擬以H省人大代表提交的議案為例,分析當(dāng)前地方人大代表議案的基本情況以及存在的不足,探究進(jìn)一步完善提高代表議案質(zhì)量的相關(guān)措施。

一、地方人大代表議案的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

隨著民主法制意識(shí)不斷深入民心,代表的履職意識(shí)不斷提高,近年來地方人大代表議案呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):

1.法律議案逐漸取代議事議案?！靶≈钦咧问?大智者治人,睿智者治法。”2008年H省人大常委會(huì)立法計(jì)劃安排提請(qǐng)審議的14件立法項(xiàng)目,其中有6件來自于代表提出的法律議案。據(jù)統(tǒng)計(jì),在H省十屆人大一次會(huì)議上,代表提交的226件議案中,立法議案只有16件,被立案的8件議案中,6件議案為法律議案。而到H省十一屆人大二次會(huì)議上,被立案的20件議案全部為法律議案。人代會(huì)上代表提交的立法議案日趨增多顯示代表們的法律意識(shí)和法治觀念正在明顯增強(qiáng),許多代表開始尋求通過立法來解決一些普遍的社會(huì)問題,為這些問題找到一個(gè)解決之道。在民主法律素質(zhì)提高的基礎(chǔ)上,人大代表已由單一的立法審議者向綜合的立法決策者角色轉(zhuǎn)變,從而日益切實(shí)、深入地參與到立法決策進(jìn)程之中。

2. 從關(guān)注地方發(fā)展到注重民生改善。通過代表議案為地方發(fā)展?fàn)幦≠Y金、項(xiàng)目,借助議案的影響力解決一些司法個(gè)案,曾經(jīng)是代表議案的主要內(nèi)容。以H省十屆人大三次會(huì)議為例,在代表提出的172件議案中,有37件議案是為地方發(fā)展?fàn)幦≠Y金和項(xiàng)目的,而在H省十一屆人大一次會(huì)議上,代表提交的25件議案中,有10件議案是關(guān)于促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)公民教育權(quán)等保障民生的議案,只有3件議案是為地方風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立保護(hù)條例的議案。代表所關(guān)注的重點(diǎn)不再僅僅局限于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更多的代表將目光從GDP的增長轉(zhuǎn)移到人民群眾幸福指數(shù)的增長。

3. 從實(shí)地調(diào)研到民意渠道多樣化、信息化。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)、電子媒體等新型的信息渠道正在被代表所運(yùn)用。許多代表開始運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、廣告、新聞媒體征集議案的素材和議題。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年,H省十一屆人大代表擁有代表博客和代表網(wǎng)站的人數(shù)為67人,運(yùn)用電子郵箱與選民聯(lián)系的人大代表已經(jīng)達(dá)到了150多人。相對(duì)于十屆人大代表來說,分別增加了40人與100多人。代表依托網(wǎng)絡(luò)等信息化手段收集民意,不僅拓寬了代表的視野,也豐富了代表議案的內(nèi)容,提高了代表議案的質(zhì)量。

4. 從個(gè)人撰寫到集體智慧。為了提高代表議案的質(zhì)量,部分代表在撰寫議案時(shí),不僅邀請(qǐng)專家學(xué)者出謀劃策,甚至還成立代表議案撰寫辦公室,依靠專家學(xué)者的力量來完善自己的議案內(nèi)容。還有部分代表通過依托代表小組,集體開展調(diào)研活動(dòng),提高代表議案的立案率。H省十一屆人大一次會(huì)議上被立案的25件議案大部分都是代表依托代表小組集體調(diào)研,經(jīng)過各自所屬代表團(tuán)集體討論完善以后,再提交大會(huì)審議的。其中部分代表還圍繞關(guān)于制定《就業(yè)促進(jìn)法》的議案,邀請(qǐng)專家召開了有關(guān)的議案論證會(huì),來提高代表議案的質(zhì)量。

二、當(dāng)前地方人大代表議案存在的問題及原因

目前,代表議案的質(zhì)量雖然有了較大的提高,但是被改為意見和建議辦理的代表議案的數(shù)量還是較多,7年來H省人大共有722件代表議案被轉(zhuǎn)為意見和建議辦理,占代表提交議案的86%。主要是代表議案存在以下問題:

1.部分代表議案不符合議案要求。一是議案內(nèi)容不符合要求。在722件轉(zhuǎn)為意見和建議辦理的議案中,有703件是因?yàn)閮?nèi)容不屬本級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍。以H省十屆人大五次會(huì)議為例,改為代表建議和意見辦理的28件議案中,有20件是政府的行政職能或者是要求制定的地方性法規(guī)屬于政府規(guī)章,不屬于人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),其他8件代表提交的立法議案相關(guān)的法規(guī)已經(jīng)進(jìn)入了人大常委會(huì)的審議階段,屬于重復(fù)提交。二是議案形式不符合要求。按照《議事規(guī)則》,議案需要由案由、案據(jù)和可實(shí)施的方案三個(gè)方面組成,但是有的代表提交的議案由于案由、案據(jù)不充分,或者缺乏切實(shí)可行的方案而轉(zhuǎn)為意見和建議辦理。少數(shù)代表把原本屬于代表建議的問題以代表議案的形式提出,特別是一些代表將司法個(gè)案作為議案提出,由此造成案由不明確、案據(jù)不充分、方案不可行的情況比較常見。三是議案代表性不強(qiáng)。作為省級(jí)人大代表的議案應(yīng)該更多地關(guān)注本省與國計(jì)民生密切相關(guān)的大事,但是部分代表議案中所表達(dá)的民意一般是局部的民意、個(gè)別的民意等。有部分代表為了本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,將修路架橋、工業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)等內(nèi)容作為議案提出,不具備廣泛的民意基礎(chǔ),造成代表性不強(qiáng)。出現(xiàn)上述情況的主要原因:一是代表對(duì)于議案的性質(zhì)和要求不熟悉,對(duì)代表議案內(nèi)容的范圍和法定概念把握不準(zhǔn),缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí);二是代表對(duì)全局情況知情不足,對(duì)人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍不了解。

2.法律議案專業(yè)程度不高。H省十屆人大的5年期間共有336件代表提出的立法議案被改為代表意見和建議辦理。有的代表議案提出的修改案與上位法規(guī)定不符,有的缺乏案據(jù);有的代表議案沒有附法規(guī)草案;還有的代表議案所附的法規(guī)草案缺乏嚴(yán)謹(jǐn)專業(yè)的法律語言,對(duì)法規(guī)的表述存在不清楚的情況。特別是部分由個(gè)人完成的修法議案,由于過于粗疏,缺乏可操作性和針對(duì)性等原因,在審查后轉(zhuǎn)到相關(guān)部門作為建議處理。出現(xiàn)這樣的情況的原因,主要是代表的法律素養(yǎng)不高,代表知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。代表中從事法律專業(yè)工作的10人,法律專業(yè)畢業(yè)的代表只占代表總數(shù)的6%。有部分代表是當(dāng)選代表以后才開始接觸有關(guān)的法律法規(guī)。

3.部分議案缺少全面的調(diào)研。當(dāng)前,在提出議案時(shí),一般都是結(jié)合自身的工作或者在本縣、本市的調(diào)研情況提出議案,由于每個(gè)地區(qū)的情況不盡相同,提出的議案案由不充分、案據(jù)不全面。例如在關(guān)于對(duì)農(nóng)村投入的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的議案中,由于代表所提議案案據(jù)的數(shù)據(jù)來源不相同,得出的結(jié)論也不相同,有的代表所提出議案的依據(jù)是財(cái)政收入較少的地市數(shù)據(jù),得出的結(jié)論是要求市級(jí)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付的力度;而對(duì)于財(cái)政收入較好的地市,轉(zhuǎn)移支付的比例相對(duì)來說就應(yīng)該要減少。造成部分代表議案缺少全面調(diào)研的原因主要有兩個(gè):一是代表由于有本職工作,少有時(shí)間能夠到外地進(jìn)行相關(guān)的調(diào)研活動(dòng);二是人大常委會(huì)對(duì)于代表準(zhǔn)備提交的議案不了解,不能夠有針對(duì)性地提供相關(guān)的服務(wù)或者組織議題相同的代表進(jìn)行有關(guān)的專門調(diào)研。

4. 代表培訓(xùn)效果影響議案質(zhì)量。代表培訓(xùn)一般是由常委會(huì)組織對(duì)每一屆新任代表培訓(xùn),培訓(xùn)的內(nèi)容一般為基本法律法規(guī)和履職方法,培訓(xùn)時(shí)間一般為5~7天。這樣的培訓(xùn)只能是對(duì)代表進(jìn)行基本知識(shí)的培訓(xùn)。由于代表培訓(xùn)時(shí)間較短,代表對(duì)于履職方法的掌握不全面,在代表提交的議案中,體現(xiàn)出行業(yè)代表關(guān)注行業(yè)問題,非行業(yè)代表關(guān)注的問題相對(duì)廣泛;黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表提交的議案質(zhì)量高于普通代表;基層代表提交的意見和建議的數(shù)量多于議案,議案的質(zhì)量有待提高。由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表能夠利用行政資源開展各種調(diào)研活動(dòng),獲取信息比較充分,其提出的代表議案質(zhì)量明顯高于普通代表。從H省十一屆人大一次會(huì)議以來,能夠立案的代表議案基本上是領(lǐng)導(dǎo)干部代表領(lǐng)銜提交的議案。以H省十一屆人大一次會(huì)議為例,被立案的25件議案當(dāng)中,作為領(lǐng)銜提交人的25人中,有15人是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表,有4人是民主黨派代表,6人是行業(yè)代表。如何提高普通代表履職能力是今后代表培訓(xùn)的重點(diǎn)課題之一。

三、提高地方人大代表議案質(zhì)量的對(duì)策與建議

要提高代表議案質(zhì)量不僅需要代表自身的努力,更需要人大及其常委會(huì)的支持和指導(dǎo),為此筆者提出以下幾個(gè)方面的建議:

1. 保障代表知情權(quán)。代表對(duì)省情、市情的了解,對(duì)常委會(huì)有關(guān)工作的了解,是代表履職的基礎(chǔ)之一。提高代表議案質(zhì)量,首先要擴(kuò)大代表知情面,保障代表知情權(quán)。一是建立常委會(huì)聯(lián)系代表工作制度。人大常委會(huì)作為人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)有義務(wù)主動(dòng)為人大代表提供相關(guān)的資料。對(duì)于常委會(huì)舉行會(huì)議的有關(guān)情況應(yīng)該及時(shí)向代表通報(bào),特別是一些立法和重大事項(xiàng)的議案,除了提前向常委會(huì)委員寄送以外,對(duì)于每次會(huì)議的有關(guān)議題也應(yīng)該向人大代表提供,有利于代表掌握常委會(huì)的工作情況。二是建立和實(shí)行依人大代表申請(qǐng)而公開信息的機(jī)制。《政府信息公開條例》規(guī)定,除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等信息外,絕大部分公務(wù)信息都應(yīng)該公開。條例的實(shí)行為代表獲取信息提供了法律保障。但目前,公務(wù)信息公開程度較低,國家機(jī)關(guān)掌握的絕大部分信息處于封閉或半封閉狀態(tài),許多涉及公眾利益的規(guī)范性文件不向利益關(guān)系人和公眾公開,只被作為執(zhí)法的內(nèi)部規(guī)定。國家機(jī)關(guān)信息公開的方式較為單一,只有主動(dòng)通過公報(bào)、新聞媒體、發(fā)布會(huì)、布告等方式。因此,建立和實(shí)行依人大代表申請(qǐng)而公開的機(jī)制,既能最大程度地保障代表的知情權(quán),又能讓國家機(jī)密最大限度地得到保障。三是創(chuàng)新代表聯(lián)系群眾的方式。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,代表聯(lián)系群眾不僅可以通過電子郵件和博客,還可以通過視頻等方式與群眾直接交流。常委會(huì)可以依托自身的門戶網(wǎng)站為代表設(shè)立電子郵箱和博客,建立代表網(wǎng)上議案提交系統(tǒng)。

2. 加強(qiáng)對(duì)代表小組活動(dòng)的引導(dǎo)。中共中央2005年九號(hào)文件指出:“代表在大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主,以代表小組活動(dòng)為基本形式?！痹趯?shí)踐中,依托代表小組提交的議案和建議的質(zhì)量普遍比較高,通過加強(qiáng)對(duì)代表小組活動(dòng)的引導(dǎo)對(duì)于代表提交高質(zhì)量的議案有著重要的意義。目前,市縣級(jí)人大常委會(huì)為人大代表建立了代表之家或者是代表聯(lián)絡(luò)站,但是省級(jí)人大常委會(huì)為代表小組建立省級(jí)人大代表聯(lián)絡(luò)站的比較少,省人大代表小組開展活動(dòng)更多的是依靠常委會(huì)組織。加強(qiáng)代表小組活動(dòng),首先要選好召集人。讓那些愿意干、有時(shí)間干、能干好的代表走上召集人崗位。其次是提供物質(zhì)保障。要保障代表小組活動(dòng)的經(jīng)費(fèi),為代表小組活動(dòng)提供場所,從而使代表小組有開展活動(dòng)、聯(lián)系群眾的辦公條件。三是強(qiáng)化代表小組制度建設(shè)。人大及其常委會(huì)需要明確代表小組的學(xué)習(xí)、視察、調(diào)研、請(qǐng)假、聯(lián)系選舉單位和群眾等有關(guān)制度,通過制度規(guī)范代表小組的活動(dòng),進(jìn)而圍繞目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)積極參加活動(dòng),主動(dòng)建言獻(xiàn)策,依法履行職責(zé)。

3. 創(chuàng)新代表培訓(xùn)方式。當(dāng)前,H省人大代表文化水平普遍較高,90%的代表是大專以上文化程度,因此代表培訓(xùn)的重點(diǎn)不僅僅是對(duì)基本法律的講解,更主要的是對(duì)代表如何將聯(lián)系群眾收集到的民意轉(zhuǎn)化成為議案的方法培訓(xùn),特別是對(duì)代表提交的立法議案要進(jìn)行指導(dǎo)。由于代表的非職業(yè)性和立法的專業(yè)性,要使代表立法議案的質(zhì)量提高,有賴于將對(duì)代表進(jìn)行的有關(guān)培訓(xùn)和指導(dǎo)貫穿于代表任職的整個(gè)期限。其次,要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)的方法。由于代表都是兼職,代表既要做好本職工作,又要為民代言,因此培訓(xùn)代表需要有新的觀點(diǎn)和方法。要將代表培訓(xùn)與代表本職工作相結(jié)合。對(duì)于代表培訓(xùn)可以分類別進(jìn)行培訓(xùn)。例如,對(duì)于黨員代表可以委托黨校進(jìn)行培訓(xùn),對(duì)于非黨員代表可以委托大專院校實(shí)行培訓(xùn)。人大常委會(huì)有關(guān)部門可以主動(dòng)聯(lián)系代表,向代表提供撰寫議案的指導(dǎo)。對(duì)于部分基層省人大代表可以指定相應(yīng)的聯(lián)系人。

4. 鼓勵(lì)代表多提精品議案?！禜省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》對(duì)于代表議案的標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定,但是對(duì)于代表所提議案沒有數(shù)量的明確要求。對(duì)于代表所提議案數(shù)量與質(zhì)量關(guān)系的原則應(yīng)該是:不可忽視數(shù)量,更加注重質(zhì)量。人大代表撰寫議案要樹立精品意識(shí),常委會(huì)對(duì)提出重大議案,為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大貢獻(xiàn)的代表或者代表團(tuán),應(yīng)予以通報(bào)表揚(yáng),貢獻(xiàn)突出的由國家予以獎(jiǎng)勵(lì);但對(duì)于多次提出與事實(shí)不符的議案、或者多次提出廢案的代表和所在代表團(tuán),也應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)批評(píng)。

(作者單位:湖南省人大常委會(huì)辦公廳)