我國(guó)政府決策法制化進(jìn)程中的問(wèn)題與解決路徑

李國(guó)旗

摘 要:無(wú)論從政府自身建設(shè)還是從社會(huì)和諧進(jìn)步、公民權(quán)利保障角度看,促進(jìn)政府決策法制化建設(shè)都是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求。但在法治實(shí)踐過(guò)程中,政府決策法制還存在諸多缺陷,不同程度地制約了我國(guó)政府決策的水平,影響了決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程。政府決策法制化的實(shí)現(xiàn)路徑主要體現(xiàn)在:公眾參與是基礎(chǔ),程序公正是保障,權(quán)責(zé)統(tǒng)一是關(guān)鍵,并不斷推進(jìn)各項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新和制度完善。

關(guān)鍵詞:政府決策;法制化;決策程序;決策評(píng)價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào): 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-7408(2009)08-0047-03

政府決策與社會(huì)發(fā)展、人民利益休戚相關(guān),政府決策的目標(biāo)是科學(xué)化與民主化,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的制度保障是政府決策的法制化。如果從法制化的角度將政府行政活動(dòng)視為一個(gè)過(guò)程,那么其中包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。近年來(lái),我國(guó)的理論研究與法制資源主要向執(zhí)法與監(jiān)督偏重,對(duì)政府決策及其法制化保障研究則明顯欠缺。事實(shí)上,每年的國(guó)家審計(jì)報(bào)告都揭示了許多因政府決策失誤而造成社會(huì)重大利益損失的案例,大量的事實(shí)和數(shù)字表明,我國(guó)的政府決策機(jī)制存在著嚴(yán)重問(wèn)題,這與政府決策過(guò)程法制化程度較低密切相關(guān)。因此,深入研究政府決策法制化的理論依據(jù)、實(shí)踐問(wèn)題以及完善相應(yīng)對(duì)策具有重要意義。

一、政府決策法制化的理論基礎(chǔ)

1.政府決策行為的法理分析?？茖W(xué)界定政府決策的基本概念,是實(shí)現(xiàn)政府決策法制化的基礎(chǔ)和前提。政府決策在傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)和行政學(xué)的研究范圍。所謂決策,是指為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo),在兩個(gè)或兩個(gè)以上的方案中做出選擇的行為。筆者從法學(xué)視角將政府決策界定為:國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和法定程序做出的處理國(guó)家公共事務(wù)的決定,是各級(jí)政府最為重要的行政行為之一。如果從法律上理解和把握這一概念,需要明確:(1)政府決策行為的實(shí)質(zhì)是公權(quán)力的行使,涉及到政府投資、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等各個(gè)方面。(2)政府決策與政府立法有著緊密聯(lián)系,但在主體、內(nèi)容甚至性質(zhì)上并不完全一致,應(yīng)當(dāng)對(duì)二者加以區(qū)分。(3)政府決策行為屬于政府裁量行為和非規(guī)則行政行為,而羈束行政行為和規(guī)則行政行為因其有嚴(yán)格依據(jù)和程序故不屬于政府決策范疇。(4)政府決策行為既包括抽象行政行為也包含具體行政行為。政府決策的分類(lèi)在層級(jí)上一般可分為中央、地方、基層,就其重要程度,一般可分為常規(guī)決策、重大決策。常規(guī)決策解決的是那些經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)、性質(zhì)非常相近的例行性問(wèn)題,可按程序化步驟和常規(guī)性的方法處理。重大決策是具有宏觀性、全局性、方向性和原則性等特征的戰(zhàn)略決策,往往屬于偶發(fā)的、無(wú)先例可循的、非常規(guī)性的問(wèn)題。重大決策的重要性決定了對(duì)其進(jìn)行法律控制是保障決策效果的關(guān)鍵。

2.政府決策法制化的理論根據(jù)。政府決策法制化就是用法制手段規(guī)范、約束政府決策行為,將其納入法制軌道的過(guò)程。決策法制化在公共決策領(lǐng)域體現(xiàn)了依法治國(guó)原則,從促進(jìn)決策者的觀念轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)決策層的重新定位,到規(guī)范決策過(guò)程、完善決策的方式方法,再到提高決策的透明度、健全對(duì)決策的監(jiān)督,法制化都是重要的動(dòng)力和保障。

實(shí)現(xiàn)政府決策法制化,既是科學(xué)決策、民主決策的必然要求,也是法治國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)。首先,政府決策權(quán)的特點(diǎn)決定了必須對(duì)其予以法律控制。政府決策權(quán)的主要特點(diǎn)既有宏觀性,又有靈活性。宏觀性意味著如若決策不當(dāng)或失誤,會(huì)直接損及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至國(guó)家穩(wěn)定;靈活性則意味著這項(xiàng)裁量權(quán)具有極大的自由且極易逃脫約束?；谏鲜隼碛?必須建立嚴(yán)密的法律程序制度對(duì)其加以控制,依法規(guī)范決策的主體、權(quán)限、程序、責(zé)任等,使這只“看得見(jiàn)的手”更好地引領(lǐng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,制定出合乎社會(huì)發(fā)展的政策。其次,決策法制化是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化的重要保證。建立健全科學(xué)民主行政決策機(jī)制是國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中所明確的法治政府建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)和任務(wù),當(dāng)前面臨嚴(yán)峻考驗(yàn):一方面是形勢(shì)變化和任務(wù)加重對(duì)政府決策的要求越來(lái)越高;一方面積累的問(wèn)題越來(lái)越多,如果缺乏民主科學(xué)決策機(jī)制,政府決策行為完全有可能是低效率甚至是無(wú)效率的。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,經(jīng)驗(yàn)決策、盲目決策、違法決策乃至缺乏民主參與的決策“神秘化”等問(wèn)題還時(shí)時(shí)出現(xiàn),甚至難以對(duì)這些行為提出行政復(fù)議或者行政訴訟。因此,保障決策民主,正如鄧小平同志所說(shuō)的“要靠法制,搞法制靠得住些”,必須使政府決策建立在制度化基礎(chǔ)上,擴(kuò)大決策信息公開(kāi)范圍,完善民主參與機(jī)制,健全專(zhuān)家論證、聽(tīng)證、責(zé)任追究等制度,滿(mǎn)足決策科學(xué)民主的內(nèi)在要求。 最后,決策法制化符合法治國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)。西方法治國(guó)家非常重視政府決策的法制化,特別是自上個(gè)世紀(jì)70年代行政改革浪潮以來(lái),產(chǎn)生了一系列理論上和體制上創(chuàng)新。如英、美等國(guó)的正當(dāng)程序、自然正義以及據(jù)此發(fā)展起來(lái)的公共參與、考慮相關(guān)因素和信息公開(kāi)等制度,對(duì)政府決策活動(dòng)提供了基本規(guī)制。目前各國(guó)普遍制定行政程序法及單行法,政府決策的基本環(huán)節(jié)大都已納入了法治軌道,實(shí)現(xiàn)了決策科學(xué)、民主與法制保障三者的平衡。國(guó)外有關(guān)政府決策法制的理論與實(shí)踐,對(duì)我國(guó)具有重要的參考和借鑒意義。當(dāng)然,我國(guó)有著不同于西方國(guó)家的時(shí)代條件和基本國(guó)情,要在借鑒的同時(shí),必須不斷創(chuàng)新我國(guó)政府決策法制化的理論與實(shí)踐。

二、我國(guó)政府決策法制化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

近年來(lái),我國(guó)各級(jí)政府在全面推進(jìn)依法行政,不斷完善政府決策的制度建設(shè)方面取得了顯著成果。但受各種因素影響,政府決策的法制化進(jìn)程還存在很多問(wèn)題。

第一,界定政府決策權(quán)力、權(quán)限的法律不完善。實(shí)現(xiàn)政府決策法制化,必須以界定各級(jí)政府及其職能部門(mén)的決策范圍為前提。但在實(shí)踐中,決策主體范圍及法律地位缺乏法律明確規(guī)定;決策主體的權(quán)力、職責(zé)不甚明確,更缺乏規(guī)范化的制度設(shè)計(jì),致使黨政不分、政企不分,中央和地方的權(quán)限劃分不明確;決策事項(xiàng)的內(nèi)容不明確,如哪些屬于重大決策事項(xiàng)沒(méi)有科學(xué)具體的法律界定。

第二,政府決策程序缺乏完善的法律規(guī)范。雖然很多省市已經(jīng)出臺(tái)了政府決策程序的法規(guī)、規(guī)章,但是,這些法規(guī)、規(guī)章不僅位階較低而且約束不夠。立法價(jià)值取向偏于方便政府自身行使權(quán)力、便于管理為主,而較少考慮行政相對(duì)方的情況。對(duì)于必要的程序制度,如行政決策的決定制度、說(shuō)明理由制度、決策評(píng)估、反饋制度及決策責(zé)任追究制度等,在現(xiàn)有規(guī)章中沒(méi)有用法律規(guī)范的形式確定下來(lái),決策者在實(shí)踐中的自由度仍然很大。另外,也沒(méi)有規(guī)定性質(zhì)各異的決策對(duì)象所應(yīng)適用的決策程序,即對(duì)重大事項(xiàng)采用正式或普通程序,簡(jiǎn)易事項(xiàng)應(yīng)采用簡(jiǎn)易程序,這樣很可能導(dǎo)致不同行政決策程序的錯(cuò)誤使用,致使決策程序效率低下。

第三,公眾參與決策的配套制度不完善。決策的公眾參與,既是決策民主的要求,也是決策科學(xué)的要求,但是目前社會(huì)公眾參與決策的制度和形式還缺乏激勵(lì)和保證,總體上還未達(dá)到有效參與的程度。這來(lái)自于三方面的原因:一是社團(tuán)法不完善。由于對(duì)獨(dú)立利益代表團(tuán)體的行政管理非常嚴(yán)格和審慎,導(dǎo)致社會(huì)公眾參與行政決策的方式基本上局限于以個(gè)體方式參與,而鮮有以團(tuán)體方式參與。二是有效發(fā)揮決策咨詢(xún)作用的體制和機(jī)制還缺乏法律保障。由于我國(guó)政府決策部門(mén)和決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)之間大多存在行政隸屬關(guān)系,決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)很容易受到行政干擾,決策研究的“中立性”不足,價(jià)值判斷先于事實(shí)判斷。專(zhuān)家論證模式多為“行政機(jī)關(guān)委托—專(zhuān)家論證式”,缺乏必要的市場(chǎng)選擇機(jī)制和契約制度引入,決策咨詢(xún)水平和責(zé)任都難以保障。三是行政決策程序缺乏公開(kāi)性。我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于行政決策的法律制度中,并沒(méi)有法定的信息公示制度和決策理由公示制度,大部分政府決策程序都在相對(duì)封閉的環(huán)境里運(yùn)行,普通民眾對(duì)政府決策事務(wù)的信息嚴(yán)重不足。民眾與政府決策部門(mén)之間信息不對(duì)稱(chēng),雖然保障了行政效率,但必然增加行政決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),既妨礙行政決策的民主化和科學(xué)化,也降低了民眾對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。

第四,決策的約束糾錯(cuò)及責(zé)任追究機(jī)制不健全。決策作為一種政府活動(dòng)方式,必然存在違法運(yùn)用、不當(dāng)運(yùn)用或出現(xiàn)失誤的可能,需要加以約束和設(shè)定補(bǔ)救辦法,而目前我國(guó)法律在這方面的規(guī)定幾乎是空白。此外,法律責(zé)任規(guī)定的不完善還使得違反決策程序的決策行為在理論認(rèn)定上容易,在實(shí)際中卻無(wú)法追究。

三、政府決策法制化的實(shí)現(xiàn)路徑

針對(duì)上述提到的當(dāng)前我國(guó)政府決策法制化進(jìn)程中存在的問(wèn)題,必須改革和完善現(xiàn)在的政府決策機(jī)制,形成公眾參與、專(zhuān)家論證和政府依法決策“三位一體”的決策模式,依法保障政府決策朝著科學(xué)化、民主化方向發(fā)展。

第一,科學(xué)建構(gòu)政府決策體制。從社會(huì)發(fā)展的基本趨勢(shì)來(lái)看,建立多元主體參與的公共服務(wù)型政府決策法律機(jī)制是科學(xué)建構(gòu)政府決策體制的主要方向。政府決策體制的根本目標(biāo)是科學(xué)決策與民主決策,形成法制化的科學(xué)決策制度,需要擴(kuò)大咨詢(xún)、聽(tīng)證、論證等范圍,發(fā)揮專(zhuān)家組織作用;形成法制化的民主決策制度,需要確認(rèn)和保障公眾對(duì)決策的知情權(quán)、動(dòng)議權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在優(yōu)化政府決策運(yùn)行機(jī)制的過(guò)程中,還需要考慮中央與地方不同層級(jí)決策角色的差異,而且對(duì)國(guó)外影響政府決策的有效方式,如游行和抗議、媒體輿論壓力、宗教影響、利益集團(tuán)利益等,不能引入或完全引入中國(guó),因?yàn)榻疱X(qián)和特殊利益團(tuán)體左右政府決策行為,不符合我國(guó)基本政治制度的要求。

第二,明確政府決策主體。雖然籠統(tǒng)地說(shuō),我國(guó)的政府決策權(quán)主體只限于政府,但決策主體究竟是哪級(jí)政府以及政府的哪個(gè)部門(mén)呢?第三方力量及廣大人民群眾等民主參與主體的地位又如何保證呢?法律對(duì)此應(yīng)予以明確。筆者認(rèn)為,政府決策主體包括:(1)政府(決策權(quán)力主體):要明晰中央政府與地方政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府、政府及其組成部門(mén)之間的決策權(quán)限劃分;明確政府與執(zhí)政黨、人大決策權(quán)的合理分權(quán)與銜接,既要保證黨的領(lǐng)導(dǎo),保證人大的最高決策權(quán),又要保證作為決策權(quán)力主體的政府地位和作用。(2)公民及公民組織(民主參與主體):明確決策參與資格、權(quán)利義務(wù)、事項(xiàng)、程序、責(zé)任及途徑。(3)專(zhuān)家及研究機(jī)構(gòu)(科學(xué)參與主體):明確資格、程序及責(zé)任等,增強(qiáng)其獨(dú)立性和責(zé)任性。

盡管目前我國(guó)對(duì)行政決策權(quán)的授予和劃分主要是依據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》,但由于其規(guī)定過(guò)于原則,導(dǎo)致權(quán)限不清或者權(quán)限交叉,阻礙了行政決策權(quán)的有效實(shí)施,有必要加緊對(duì)上述兩法進(jìn)行修改。此外,還應(yīng)本著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的思路,積極探索在大部制下相對(duì)集中決策權(quán)制度的試點(diǎn)改革。

第三,規(guī)范政府決策程序和規(guī)則。政府決策的主體、機(jī)構(gòu)和制度,只有與一定的決策程序相結(jié)合,才能形成一個(gè)相互聯(lián)系的、實(shí)際運(yùn)行的有機(jī)整體。在某種程度上,政府決策可以理解為按程序決策。根據(jù)一般的決策步驟理論,合理決策的必經(jīng)程序包括:發(fā)現(xiàn)問(wèn)題;確定目標(biāo);收集信息;制訂方案;選擇方案;審議通過(guò);執(zhí)行決策。政府的決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)以法律的形式確定下來(lái),一方面,經(jīng)過(guò)民主的決策程序,保障了決策的合理科學(xué)性;另一方面,決策程序的法定性賦予了決策內(nèi)容實(shí)體上的法律強(qiáng)制力,利于實(shí)施。

從程序上講,由于政府決策種類(lèi)不同、性質(zhì)各異,應(yīng)相應(yīng)建立普通決策程序、簡(jiǎn)易決策程序、重大應(yīng)急決策程序三種模式。這里的重大應(yīng)急決策程序是指當(dāng)遇到突發(fā)性事件(如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、政變、特大金融危機(jī)等)或?qū)儆谑玛P(guān)國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng),政府可不按正常程序決策,在法律允許的范圍內(nèi)作一定的靈活變通。比如決策時(shí)可不經(jīng)審議先予執(zhí)行,在此之后再補(bǔ)足法定步驟。從制度規(guī)則上講,還要完善政府決策的具體制度,黨的十六大報(bào)告提出“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序,建立社情民意反映制度,建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度,完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度,實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制,防止決策的隨意性”。具體來(lái)說(shuō),包括預(yù)告和公示制度、決策聽(tīng)證制度、專(zhuān)家咨詢(xún)制度、決策合法性論證制度、決策集體決定制度、評(píng)價(jià)反饋制度、責(zé)任追究制度等。

第四,強(qiáng)化政府決策責(zé)任。確定政府決策責(zé)任的困境,在于集體行為及其導(dǎo)致的責(zé)任主體不明確、成效滯后性、與政治責(zé)任不分等問(wèn)題。要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,建立健全決策責(zé)任追究制度,實(shí)現(xiàn)決策權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。為此,一是厘清責(zé)任,明確主體。政府決策責(zé)任屬于法律責(zé)任而非政治責(zé)任,既包括集體責(zé)任也包括個(gè)人責(zé)任,但集體責(zé)任要盡可能轉(zhuǎn)換成個(gè)人責(zé)任以利于追究。二是建立健全政府決策責(zé)任追究機(jī)制,明確責(zé)任追究的主體、機(jī)制、程序以及不同主體的擔(dān)責(zé)條件、責(zé)任方式。追究責(zé)任不應(yīng)以決策結(jié)果作為惟一的確定依據(jù),而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序違法與主觀過(guò)錯(cuò)相結(jié)合,并參考決策結(jié)果的原則。三是盡快建立和完善決策失誤責(zé)任追究的相關(guān)法律法規(guī)。

第五,加強(qiáng)政府決策評(píng)價(jià)與監(jiān)督。政府的有限理性決定了政府決策失誤不能避免,因此需要建立一個(gè)評(píng)價(jià)糾錯(cuò)機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)試和糾正政府的失誤。我國(guó)目前還沒(méi)有建立起有效的政府績(jī)效評(píng)價(jià)與糾錯(cuò)的法律機(jī)制,公眾也缺乏對(duì)政府決策進(jìn)行評(píng)價(jià)的法律途徑和方式。加強(qiáng)政府決策評(píng)價(jià)與監(jiān)督,應(yīng)該考慮建立完善的決策評(píng)估制度,包括強(qiáng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和自主性、設(shè)立決策評(píng)估基金、重視評(píng)估結(jié)論;建立決策反饋和執(zhí)行追蹤制度,形成決策反饋—再?zèng)Q策—再反饋的循環(huán)機(jī)制;健全和完善決策主體的自我約束與防范機(jī)制;建立健全行政評(píng)價(jià)法,并將政府決策納入司法審查的范圍。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,人民法院不予受理因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟,即政府的決策與立法行為,被排除在了司法審查之外。筆者認(rèn)為,應(yīng)修改行政訴訟法,擴(kuò)大受案范圍,對(duì)于政府違反法定程序進(jìn)行決策,司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被賦予評(píng)價(jià)其后果的權(quán)力,政府也應(yīng)該承擔(dān)行政法律責(zé)任。

第六,完善與政府決策有關(guān)的立法。由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差別很大,所以在立法策略上要堅(jiān)持全面系統(tǒng)考慮、以地方立法為先導(dǎo)、中央地方立法并行、單行法與總體法并行的思路。筆者建議:立法原則要遵循決策利益平衡、民主決策、權(quán)利制約、公平補(bǔ)償?shù)?在未來(lái)《行政程序法》中用專(zhuān)章規(guī)定“政府決策程序”;國(guó)務(wù)院加緊制定《政府決策條例》,以利于規(guī)范統(tǒng)一全國(guó)包括經(jīng)濟(jì)決策在內(nèi)的政府決策活動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者從法學(xué)角度論述了對(duì)政府決策權(quán)的法律約束等問(wèn)題。但法律并不是萬(wàn)能的,因?yàn)橹贫冉K歸是由人來(lái)制訂,并需要由人來(lái)遵守和執(zhí)行,所以制度發(fā)揮作用的程度往往和制度設(shè)計(jì)的基本理念密切相關(guān)。對(duì)政府決策權(quán)進(jìn)行立法和司法控制,只是從外部對(duì)其進(jìn)行規(guī)范,而要確實(shí)有效行使決策權(quán),更重要的是加強(qiáng)政府自身建設(shè),包括強(qiáng)化政府服務(wù)觀念,建立信息化政府,提高政府工作人員素質(zhì),改善決策者知識(shí)結(jié)構(gòu)等。但我們有理由相信,隨著法治政府建設(shè)的不斷加強(qiáng),我國(guó)政府決策的法制化程度會(huì)越來(lái)越高,從而有效保障決策科學(xué)化、民主化的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn):

[1]許耀桐. 改革和完善政府決策機(jī)制研究[J]. 理論探討, 2008,(03).

[2]黃健柏, 羅梅健, 薛亮. 政府決策專(zhuān)家咨詢(xún)理論研究綜述[J]. 科學(xué)決策,2008,(01).

[3]劉恩東. 利益群體與地方政府決策——社會(huì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新視角[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2008,(01).

[4]李森. 社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益群體與中國(guó)地方政府善治[J].中國(guó)行政管理,2008,(02).

[責(zé)任編輯:張亞茹]