徐永祥

糧食安全的概念是在20世紀(jì)70年代中期糧食危機(jī)中由糧農(nóng)組織(AFO)首先提出的，其定義為“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。21世紀(jì)世界農(nóng)業(yè)主要將呈現(xiàn)四大特征，首先是以糧食為中心的全球農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾將有所加劇，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素(特別是耕地)不可能大幅度增加的情況下，過多的人口與農(nóng)產(chǎn)品的供需矛盾必將加劇，農(nóng)產(chǎn)品將有可能出現(xiàn)供給短缺的勢態(tài)，糧食安全已成為各國政府的重大議案，并引起廣泛關(guān)注。

一、美國政府實(shí)現(xiàn)糧食安全的措施與政策

美國是世界上最早實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家，是世界上糧食的主要出口國，美國糧食生產(chǎn)政策的基本目標(biāo)是對農(nóng)民實(shí)行收入支持，以縮減種糧農(nóng)民與非農(nóng)業(yè)就業(yè)者的收入差距。美國政府一直重視國家的糧食安全，采取各種措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食的穩(wěn)定供給，形成了確保國家糧食安全的有效機(jī)制。采用的政策性措施主要有：

(一)價(jià)格支持政策

上世紀(jì)30年代，羅斯福政府面對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，實(shí)施“農(nóng)業(yè)調(diào)整法”，建立商品信貸公司，委托它對農(nóng)產(chǎn)品發(fā)放支持貸款，收存剩余農(nóng)產(chǎn)品作為抵押，資金由政府撥給。從1977年起。美國農(nóng)業(yè)立法規(guī)定建立農(nóng)民自有儲備，主要目的是減少價(jià)格和供應(yīng)的不穩(wěn)定性，縮減商品信貸公司的保管庫存費(fèi)用。參加農(nóng)民自有儲備計(jì)劃者須同商品信貸公司簽訂合同，公司向農(nóng)民提供貸款和補(bǔ)貼，在3～5年合同內(nèi)，谷物受到貸款率的保障。1978年卡特簽署了“農(nóng)業(yè)緊急法案”，規(guī)定了主要農(nóng)產(chǎn)品的最低保護(hù)價(jià)。美國農(nóng)業(yè)中的“價(jià)格支持”主要方法是貸款、收購和直接補(bǔ)貼。

(二)土地休耕政策

短期休閑主要為控制面積和產(chǎn)品總量，長期休閑則主要為保持水土，因而這個(gè)計(jì)劃政策把控制生產(chǎn)與農(nóng)民收入和資源保護(hù)緊密結(jié)合起來。美國政府根據(jù)世界市場對諸如小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、大米等糧食的需求，制定“農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃”。每個(gè)計(jì)劃不僅清楚地表明世界市場對該種產(chǎn)品的需求量，而且還表明根據(jù)這一需求，美國應(yīng)該播種多少面積、停耕多少面積，并由此算出停耕面積的比例和每停耕1英畝的補(bǔ)貼金額以及農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格、貸款率等。

(三)農(nóng)業(yè)信貸服務(wù)和農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃

為了使本國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以繼續(xù)和發(fā)展，美國政府專門為農(nóng)場主設(shè)立了“農(nóng)場主家庭管理局”和“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”兩個(gè)農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)，為他們提供農(nóng)業(yè)貸款。此外，政府的“小企業(yè)管理局”也可以為農(nóng)場主提供貸款。不僅如此，美國政府還協(xié)助農(nóng)場主合作社建立了“農(nóng)業(yè)信貸體系”(農(nóng)業(yè)信貸合作社)，為農(nóng)場主提供信貸，并向該體系優(yōu)惠提供貸款資金或?yàn)樵擉w系籌資提供擔(dān)保。美國政府規(guī)定了農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，由政府向農(nóng)場主預(yù)付土壤保護(hù)補(bǔ)貼，使農(nóng)場主有能力支付農(nóng)作物保險(xiǎn)費(fèi)。保險(xiǎn)包括農(nóng)作物不可抵御的災(zāi)害，如干旱、洪澇、歉收和蟲災(zāi)等，允許產(chǎn)量波動范圍平衡在50％～75％。

(四)“委托代儲”的糧食儲備制度

“委托代儲”的糧食儲備制度是美國在糧食流通領(lǐng)域穩(wěn)定糧食供給和價(jià)格的主要措施。糧食儲備的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，當(dāng)市場價(jià)格低于貸款率時(shí)，農(nóng)民可以將糧食交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，這部分糧食就形成儲備；如果在市場價(jià)格高于貸款率時(shí)，政府需要增加儲備，就從市場上購買。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司并不擁有糧食倉儲設(shè)施，而是實(shí)行“委托代儲”的辦法，即糧食儲備任務(wù)主要由政府委托那些技術(shù)設(shè)施、衛(wèi)生條件較好的商業(yè)性糧食儲備企業(yè)來執(zhí)行，糧權(quán)屬于政府，政府支付儲存費(fèi)用以及在儲備過程中發(fā)生的一切費(fèi)用，包括損耗和虧損等，而接受政府委托代儲任務(wù)的倉儲企業(yè)也必須按照政府的指令行動。

二、歐洲聯(lián)盟成員國實(shí)施的糧食安全體系及舉措

歐盟實(shí)行共同農(nóng)業(yè)政策，通過建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，制定共同的對外貿(mào)易政策等措施，加強(qiáng)對各成員國農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品市場的保護(hù)。

(一)糧食短缺時(shí)期的共同農(nóng)業(yè)政策

1962年1月14日，在各成員國農(nóng)產(chǎn)品供給不足的情況下，歐共體六國通過了“建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場折中協(xié)議”，這是歐共體最早的共同農(nóng)業(yè)政策，主要目標(biāo)是通過技術(shù)進(jìn)步和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，保障農(nóng)產(chǎn)品供給，增加農(nóng)民收入，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場。共同農(nóng)業(yè)政策確保了在糧食市場價(jià)格下跌時(shí)農(nóng)民能夠得到一個(gè)最低價(jià)格，保證了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)民的種糧積極性。共同農(nóng)業(yè)政策極大地推動了歐共體的糧食及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為解決歐共體糧食短缺問題做出了巨大的貢獻(xiàn)。

(二)糧食過剩時(shí)期的共同農(nóng)業(yè)政策

20世紀(jì)80年代，歐共體的糧食等農(nóng)產(chǎn)品過剩使得政府財(cái)政補(bǔ)貼支出大量增加，迫于財(cái)政壓力，歐盟于1992年出臺了新的共同農(nóng)業(yè)政策，1999年3月，在1992年的政策基礎(chǔ)上，通過了“2000年議程”共同農(nóng)業(yè)政策再改革方案，進(jìn)一步完善了新時(shí)期的共同農(nóng)業(yè)政策。新政策的總體思路是降低價(jià)格支持水平，限制糧食產(chǎn)量，為保證農(nóng)民收入不因改革而降低，對農(nóng)民實(shí)行直接收入補(bǔ)貼。

三、日本保障國家糧食安全的政策

日本人多地少，人均耕地面積不足世界水平的1／10，糧食自給水平較低，大部分農(nóng)產(chǎn)品依賴進(jìn)口。日本政府十分重視糧食安全問題，從補(bǔ)貼政策、農(nóng)地保護(hù)制度、糧食流通體制等多方面人手，提高農(nóng)民的種糧積極性，保障國家糧食安全。

(一)實(shí)行補(bǔ)貼政策

1995年，日本頒布和實(shí)施新糧食法，實(shí)施各種直接或間接的補(bǔ)貼政策。具體補(bǔ)貼方式主要有農(nóng)戶直接支付制度、稻作安定經(jīng)營對策、自然災(zāi)害補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼等。除了上述幾種補(bǔ)貼之外，日本政府還提供生產(chǎn)資料購置補(bǔ)貼和保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。為了鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)作物商業(yè)保險(xiǎn)，政府給予保險(xiǎn)補(bǔ)貼，承擔(dān)農(nóng)民所繳納的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的50％—80％。

(二)采用分類管理制度，嚴(yán)格保護(hù)有限的農(nóng)地資源

政府對土地分類定等，對農(nóng)地的購買及轉(zhuǎn)用做出了嚴(yán)格的規(guī)定。農(nóng)地被分為一、二、三類。凡涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的土地買賣，必須由都道府縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準(zhǔn)。

(三)推行靈活的糧食流通體制

為了保證糧食的穩(wěn)定供給，日本政府主要從國內(nèi)糧食流通體制、對外貿(mào)易政策以及糧食儲備政策三方面人手，制定適應(yīng)國情的政策措施。

日本政府對國內(nèi)糧食流通實(shí)行間接管理，主要負(fù)責(zé)管理糧食的進(jìn)口與儲備。國內(nèi)糧食流通渠道主要有三個(gè)，一是政府為增加儲備和為儲備輪換而收購大米，收購價(jià)格由政府確定；二是受政府指導(dǎo)，農(nóng)協(xié)收購和銷售大米，在政府專門設(shè)立的“自主流通米價(jià)格形成中心”投標(biāo)銷售給批發(fā)商或廠商；三是農(nóng)民自由銷售大米，價(jià)格根據(jù)市場行情確定。

糧食儲備政策。日本將其糧食儲備法制化。在確定糧食儲備規(guī)模時(shí)，日本政府主要考慮以下三個(gè)因素：一是儲備所需的保管費(fèi)和政府承受能力；二是考慮儲備量對市場供求、價(jià)格形成的影響；三是考慮可能發(fā)生的自然災(zāi)害而導(dǎo)致的歉收程度，儲備糧源為政府收購米和進(jìn)口米。

四、印度保障國家糧食安全的系列措施

印度政府非常重視國家糧食安全問題，從糧食生產(chǎn)、流通、供給等方面人手，采取一系列措施，保障國家糧食安全。

(一)提高糧食綜合生產(chǎn)能力的措施

1推行“綠色革命”戰(zhàn)略

“綠色革命”的核心思想是通過采用高產(chǎn)優(yōu)良品種、擴(kuò)大灌溉面積以及發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械等一系列措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營，努力提高糧食產(chǎn)量。通過實(shí)施“綠色革命”戰(zhàn)略，印度的糧食產(chǎn)量在1965—1970年的5年里增加了50％，到20世紀(jì)70年代已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)糧食自給，基本解決了印度長期以來的糧食短缺問題。

2大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生物技術(shù)

為了防止過量使用化肥、農(nóng)藥破壞農(nóng)業(yè)資源，同時(shí)又能夠?qū)崿F(xiàn)糧食高產(chǎn)，印度政府在農(nóng)業(yè)中大力推廣生物技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3切實(shí)保護(hù)耕地資源

一是加強(qiáng)對現(xiàn)有土地資源的保護(hù)。印度采取了很多措施防治水土流失、沙漠化等。例如選用根系深且分叉多的糧食品種、將坡地改為梯田、在肥料選用上多施有機(jī)肥等。二是積極改造低劣的土地資源，增加可利用土地資源的數(shù)量。

(二)糧食流通體制和儲備制度

1多主體參與的糧食流通體制

在印度的糧食流通領(lǐng)域中，國家和私人都是參與主體。在糧食收獲前一個(gè)月，國家糧食及居民用品供應(yīng)部下設(shè)的印度糧食公司制定當(dāng)年的糧食收購計(jì)劃，然后根據(jù)市場行情和糧食質(zhì)量，確定一個(gè)不低于最低保護(hù)價(jià)的收購價(jià)格，并按這個(gè)價(jià)格從農(nóng)民手中購買部分糧食。

2糧食儲備制度

印度的糧食儲備主要由經(jīng)營庫存和緩沖庫存兩部分組成。庫存的主要品種是小麥和大米。經(jīng)營庫存主要用來滿足公價(jià)糧的銷售，由印度糧食公司和邦糧食及居民用品供應(yīng)部負(fù)責(zé)，糧權(quán)分別屬于中央和邦政府的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，其庫存量按規(guī)定應(yīng)能維持3—8個(gè)月的銷售量。緩沖庫存則全部由印度糧食公司負(fù)責(zé)，糧權(quán)屬于中央，其庫存量隨著國內(nèi)糧食產(chǎn)量的變動而變動。

縱觀上述各國對本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及糧食生產(chǎn)所采取的一系列政策和措施，都是基于本國糧食安全考慮，而且都取得了較大的成效，不少地方值得我們學(xué)習(xí)借鑒。