由“良政”向“善治”的跨越

靳永翥

摘 要:源于“治理”范式的理論闡釋,和諧社會的構(gòu)建過程就是從“良政”向“善治”的逐步跨越?！傲颊本褪恰伴_明政治”的表現(xiàn)模式,亦即精英政治與誘導(dǎo)式民主相結(jié)合的產(chǎn)物?！吧浦巍本褪枪怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程,其本質(zhì)特征即在于政府與公民對公共生活合作管理中的最佳狀態(tài)表現(xiàn)。本研究以近年考察過的18個行政村為研究對象,剖析其治理結(jié)構(gòu)、投票過程和治理績效,將關(guān)于“治理”范式的研究從官方思維走向草根視角,以加深對中國培育草根民主和建構(gòu)和諧社會過程艱難性的認識。

關(guān)鍵詞:“良政”;“善治”;實證研究;村治模式

中圖分類號:C912.8 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0020-04

一、引論

自中央提出建設(shè)社會主義和諧社會以來,不少中國學(xué)者引入1990年代興起于西方的“治理”(Governance)、 “善治”(Good Governance)理論分析中國現(xiàn)時代地方治理與政府公共管理體制改革的可喜成果。俞可平教授甚至將“社會公平”與“善治”作為社會主義和諧社會的兩塊基石[1]。由此,關(guān)于“治理”、“善治”的文章論著紛至沓來,一些學(xué)者甚至將Good Government與Good Governance混為一談[2]。就如Rhodes批評西方理論界時指出的,“治理”“善治”在如今的中國也存在著被濫用或被曲解的現(xiàn)象。有學(xué)者將政府自事務(wù)管理也稱作“治理”,也有人將“人性化行政”、“善意制定國民營養(yǎng)條例”和“放松對小商販的管理”等稱為“善治”,[3]還有學(xué)者將基層社區(qū)官員領(lǐng)導(dǎo)的動員式民主選舉概括為“善治”,從而導(dǎo)致“治理”、“善治”模式的價值被消解、被異化或被移植。任劍濤教授指出,“在中國流行的善治理論,我認為是一種奢侈的說法。對于目前的中國來講,沒有解決好統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)問題,善治的問題就無法浮現(xiàn)?！盵4]80-86

有學(xué)者從政府活動范圍的角度提出,“良政”就是良好政府對于自事務(wù)的良好管理和他事務(wù)的良好治理。其基本典則規(guī)范就是有限政府和開明政府。[5]按精英主義的觀點,就是政治領(lǐng)導(dǎo)者用他們的價值觀影響或改造社會價值觀,主要采用動員或指揮的方式引領(lǐng)有序民主的發(fā)展,或者,它是集權(quán)體制、精英主義與誘導(dǎo)式民主相結(jié)合的產(chǎn)物?！吧浦巍本褪枪怖嫦鄬ψ畲蠡纳鐣芾磉^程,其本質(zhì)特征即在于政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會新穎關(guān)系的一種最佳狀態(tài)或治理模式。因此,理論結(jié)合中國政治的現(xiàn)實而言,善治只能屬于一種現(xiàn)代民主條件下社會治理和諧有序的外化狀態(tài);從人文信仰而論,它又是一種類似于烏托邦式的人類所憧憬的和不懈追求的美好愿景(vision)。“良政”(Good Government)與“善治”(Good Governance)影射著政府德行的不同層面及政治文明進步,因此,它們都屬于一種倫理的價值判斷。但差異在于,它們分屬于兩種不同的促動人類社會進步的國家實踐模式:良政是開明集權(quán)體制、精英主義與動員式民主相結(jié)合的產(chǎn)物,善治是參與式民主的實踐模式,是政治國家與新公民社會多元互動與良好合作的上佳表現(xiàn)形態(tài);良政更看重“政通人和”的結(jié)果,善治則更看重“目的和程序”之善;良政培養(yǎng)的是勤奮守法知禮的農(nóng)夫或市民,善治塑造的則是具有普遍公共精神的國家公民。

證明一個地方或社區(qū)是否進入“善治”狀態(tài),涉及到衡量標(biāo)準(zhǔn)和評判方法問題。在衡量標(biāo)準(zhǔn)上,俞可平提出的10條標(biāo)準(zhǔn)可作為參照,包括合法性(legitimacy)、透明(transparency)、責(zé)任性(accountability)、法治(rule of law)、回應(yīng)性(responsiveness)、有效性(effectiveness)、廉潔(cleanness)、參與(civil participation)以及穩(wěn)定(stability)等10大要素[6]。為了使研究變得簡潔明了,筆者將轉(zhuǎn)換視角,從最直接和最微觀的城鄉(xiāng)社區(qū)入手,采用組織結(jié)構(gòu)研究、過程研究和狀態(tài)性研究的方法,對設(shè)定指標(biāo)進行考察驗證。其實,依據(jù)“善治”衡量要素的內(nèi)涵表達,合法性、透明和靈活性可以作為結(jié)構(gòu)性的,責(zé)任性、回應(yīng)性和參與可以作為過程性的,而廉潔、穩(wěn)定、有效性和法治則可以作為狀態(tài)性的?；诖?筆者以近年考察過的鄂西、湘西和貴州的18個行政村為研究對象,剖析其治理結(jié)構(gòu)、投票過程和治理績效,試圖將關(guān)于“治理”范式的研究從習(xí)慣性的官方視角走向草根視角,以加深對于社會主義民主和社會和諧過程的長期性認識。

二、對社區(qū)組織治理結(jié)構(gòu)的考察

2004年7月至2008年3月,本研究分階段跟蹤考察了鄂西、湘西和貴州等18個行政村。為了選點的代表性,所考察行政村按大致比例涉獵了城郊、一般農(nóng)村和貧窮偏遠山鄉(xiāng)。對社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)性研究主要以靜態(tài)的治理結(jié)構(gòu)考查為主。行政村的靜態(tài)治理結(jié)構(gòu)就是由村委及其下屬子系統(tǒng)和鄉(xiāng)村社會構(gòu)成的組織系統(tǒng)。本研究沒有使用農(nóng)村社區(qū)而使用行政村一詞,原因在于被考查過的農(nóng)村還不具備真正意義上的“社區(qū)”的基本條件或構(gòu)成要素,相反是偏遠的少數(shù)自然村更像傳統(tǒng)社區(qū)的存在形態(tài)。

通過抽查,被考察的18個行政村的治理結(jié)構(gòu)具有一些共同結(jié)構(gòu)特征。但因為政策執(zhí)行的手段與后果、人文素質(zhì)、社會風(fēng)尚、習(xí)俗、地域或民族等因素,靜態(tài)的組織治理結(jié)構(gòu)在長期治理實踐中卻發(fā)生了變異。

具體而言,行政村的組織治理結(jié)構(gòu)包括以下四種類型:1)“村委—村民” 兩級結(jié)構(gòu)制,共4個,占22.2%。跟其他村治結(jié)構(gòu)一樣,村委成員一般3-4人,其下屬組織分別由村委的人形式上承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,其主要成員享受財政工資撥付和養(yǎng)老保險待遇,村務(wù)黨政一體;村小組組長或因為激勵機制缺失,或懶散疲軟或缺乏凝聚力,其組織動員或治理功能已被完全弱化,公共事務(wù)主要采取村委直接或間接動員的方式;加之市場經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟的邊緣化,大量農(nóng)民和村莊精英外出打工,許多村莊成了空殼村或者老弱病殘的憩息地?！盁o為治理”可能就是其選擇,草根民主或公共事務(wù)的自主治理活動很難開展,村委的主要工作就是迎接上面檢查或替政府跑腿。2)“村長—村小組長—村民”三級結(jié)構(gòu)制,共3個,占16.7%。村長有足夠的能力和資源與村書記達成權(quán)力博弈均勢,在村事務(wù)中享有充分話語權(quán);政府委托給村委的事務(wù),村委再委托給村組, 小組長、寨老、族長或村莊權(quán)威在村莊治理或集體物品生產(chǎn)的組織活動中發(fā)揮著重要作用,小組組長一般為黨員或退休干部,具有隱性或顯性的官僚痕跡且熱心公益,有一定威望。在民風(fēng)淳厚、經(jīng)濟狀況較好的城郊農(nóng)村或交通便利的鄉(xiāng)村,村民對于居住的村莊具有一定歸屬感和責(zé)任心,還可能成立諸如治安隊、護路隊和護林隊一類的群眾組織,協(xié)助村莊治理。3)“村莊精英—村民”兩級結(jié)構(gòu)制,共3個,占16.7%。村委完全成為鄉(xiāng)政府的“泥腿子”,無心從事村公益事業(yè),并且主要領(lǐng)導(dǎo)已失去群眾威信和動員能力,村組和村委皆難以在村莊治理中發(fā)揮作用;但村莊另類精英卻例外,他們往往在消極民主的組織串聯(lián)中或在對抗農(nóng)村政府不法行為、維護村民權(quán)益的活動中大顯身手,在有的村莊,民風(fēng)刁頑、干群關(guān)系僵化,也就如美國學(xué)者摩爾(Moll)筆下“一盤散沙”的中國農(nóng)耕社會[7]165-166的縮影甚至有過之而不及。4)“村書記—村小組—村民”三級結(jié)構(gòu)制,共8個,占44.4%。據(jù)目前的觀察,農(nóng)村政府似乎在有意強化這種村治模式。它具有以黨代政的典型特征,村書記統(tǒng)管全局,威望較高或駕馭權(quán)力能力較強,村內(nèi)重大事務(wù)和對外對上交往主要是書記出面;村委主任工作從屬于村書記領(lǐng)導(dǎo),其下屬的村小組活動開展更多聽取村書記的命令或意見。村內(nèi)治理和公共服務(wù)績效則主要不是依賴制度而是村書記的品格、能力和手段。

總體而言,多數(shù)行政村層級結(jié)構(gòu)較為扁平和自由,似乎符合現(xiàn)代管理理論中的扁平化結(jié)構(gòu)類型或者彼得斯(Peters)所預(yù)言的“彈性化政府結(jié)構(gòu)”,[8]P87-95但這并不能就說明鄉(xiāng)村治理就走上了實質(zhì)自治的道路,因為這種層級的削減不是農(nóng)村政府或村委的真實意愿,主要是緣于那些行政村中村民的自救運動、村莊的抵制活動特別是農(nóng)村政府和村委的合法性程度降低而導(dǎo)致的“一盤散沙”或“政府力量干預(yù)失控”的結(jié)果。

三、對社區(qū)投票過程的考察

過程性研究主要從兩方面進行采樣和觀察:一是村委會的產(chǎn)生過程和群眾的參與情況;二是行政村公共事務(wù)的決策投票過程。

對18個農(nóng)村行政村村委會主要成員產(chǎn)生過程主要從兩個角度進行考察:一是決定性因素;二是群眾參與情況。通過調(diào)查,得出如下結(jié)論:1)在18個行政村中,最后由農(nóng)村管理區(qū)或行政村黨支部書記提名參加選舉,甚至由農(nóng)村政府直接或變相指定村委主任或其他主要成員的有10個,占55.6%。2)在18個行政村,群眾每次參加海選投票率平均只達到51.8%,最低的村只有26.8%,且大多屬于政府動員式投票,為了保證選舉的有效性,不少選票由管理區(qū)委托小組長或其他代表以票箱的形式挨家挨戶收取。3)有2個村委主任基本通過較為正規(guī)的“海選”成功,占11.1%,村民參與投票率相對較高,達到79.8%,政府基本是順乎民意,其余被調(diào)查對象的村委產(chǎn)生模式則在政府指定和村民選舉之間交互發(fā)生。

在行政村公共事務(wù)管理或者集體物品生產(chǎn)的組織程序方面,總體看,差異性大于相似性。分析運作流程,需要弄清這些公共管理活動或者集體物品生產(chǎn)活動的主導(dǎo)者,而誰能成為主導(dǎo)者,決定因素包括其擁有的資源優(yōu)勢、弄權(quán)謀術(shù)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和人氣。通過對18個村村莊事務(wù)15次決策過程的觀察和歸納,大致主要有如下四種運作類型:

一是基本由村委會主任掌控中的程序運作,有3件次,占20%。村主任一般是村級事務(wù)的主宰者,包括主要的財權(quán)、事權(quán)和指揮權(quán),各種重大會議實質(zhì)上由主任策劃安排,上傳下達由主任一手行使,村公益項目或其他管理收費活動要征得主任同意;書記成為一種形式化擺設(shè),權(quán)力被邊沿化;村民代表大會成了表決機器甚至被剝奪表決權(quán)。

二是基本由村書記掌控中的程序運作,有7件次,占46.7%。所有權(quán)力包括前述的財權(quán)、事權(quán)、指揮權(quán)和轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)管理、項目工程以及管理收費活動的大權(quán)基本由村書記控制;村主任的權(quán)力被削弱或被邊沿化;而“被俘虜”的村民代表的投票則基本上代表著書記的意志;村書記已然成為體制性權(quán)力下延至最底層級的一把手官員和村集體事務(wù)決策的“掌舵人”,村主任在村莊事務(wù)治理、公共項目決策和其他集體事務(wù)管理中更多扮演著協(xié)助者或劃槳者角色。

三是由村委會主任與村書記聯(lián)合掌控或復(fù)雜權(quán)力爭斗中的程序運作,有3件次,占20%?？赡芤驗楸舜说馁Y源、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和人氣等各有所長或不相上下,或因權(quán)力欲望或其他因素導(dǎo)致班子內(nèi)訌。表面上看來,誰能拉攏更多的群眾或群眾代表投票就成為政策選擇的關(guān)鍵;但由于資金劃撥和項目審核權(quán)始終掌握在政府手中,因此,一個最明智的獲勝計謀,就是一邊拉攏部分心腹暗中從事群眾關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接,一邊動用關(guān)系資本接近政府的項目負責(zé)人——因為任何社區(qū)項目的獲取,社區(qū)主要牽頭人都可能或多或少獲取一筆私人傭金,或者圖謀更長遠的政治利益。

四是在基本不依靠政府資金的前提下,某一村莊的群眾拋開村委領(lǐng)導(dǎo)而開展的自救活動,有2件次,占13.3%。在那些遠離政府控制的偏遠山鄉(xiāng),或者在那些農(nóng)村政府無力投資但群眾卻急需解決的基本公共服務(wù)活動中,比如村莊公路支線、村莊防盜和共用池塘等,村莊精英會發(fā)揮重要作用,他們動員村民進行自救,并針對“搭便車者”制定制裁措施。它屬于草根民主的初期試驗階段,或者“治理”范式萌芽時期,盡管有可能遭遇失敗,但是對于鄉(xiāng)村文化重構(gòu)的影響卻是深遠的。

四、對社區(qū)治理績效的考察

對社區(qū)治理績效的考察比較困難,因它涉及面廣,對象復(fù)雜。最終通過篩選,本研究選取有個方面代表性的8個行政村進行了三方面調(diào)研:一是滿意度問卷調(diào)查;二是村定期所獲得的公共項目數(shù)量和質(zhì)量,數(shù)量就是考察政府對于農(nóng)村公益項目的財政扶持力度,質(zhì)量就是檢驗政府廉潔程度和監(jiān)督機制;三是村糾紛年發(fā)生次數(shù)、化解次數(shù)和刑事案件的年發(fā)生次數(shù)和破案次數(shù)。

在群眾滿意度總體性問卷調(diào)查方面,本研究設(shè)計了7方面18道群眾較為關(guān)心的問卷題,共發(fā)放問卷250份,收回有效問卷192份,統(tǒng)計結(jié)果如表1:

在上表中,基礎(chǔ)設(shè)施主要是指“四通”工程和農(nóng)田水利;社會保障主要指農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險,最低生活保障因暫不切實際沒有納入調(diào)查范圍。從表中,可以得出結(jié)論:除了基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)設(shè)施,行政村的群眾滿意度在50%以下,說明國家多年的科教興國戰(zhàn)略、對農(nóng)村義務(wù)教育的大力扶持和正在開展的新農(nóng)村建設(shè)“村村通”工程已取得初步成效,但其他幾項如基層政府和村委的廉潔度、社保和群眾參與的滿意度卻很低。同時,農(nóng)村政府和村委會在公益項目中的廉潔度也是群眾最猜忌的,而農(nóng)村治安也不容樂觀。

公共項目主要考察了村級公路和農(nóng)田水利投資。2003年至2008年,村年投資額為12.6萬,村年均投資數(shù)量為0.8項。因許多村級公路處于新修階段,暫無法考察其質(zhì)量;農(nóng)田水利工程的質(zhì)量問題較嚴(yán)重,以水庫為例,平均正常使用年限1.8年,其因有三:一是早期修建水庫的承包商偷工減料導(dǎo)致的遺留問題;二是水庫處于山谷低處,常常泥沙淤積,缺乏常規(guī)的清理維護制度,有的村領(lǐng)導(dǎo)甚至私自將水庫承包私人養(yǎng)殖賺錢農(nóng)田在干旱季節(jié)取水受限;三是農(nóng)村公共項目缺乏后期跟蹤檢查制度和維護資金,基層政府和村委缺乏公共項目持續(xù)性使用的制度建設(shè)意識。

農(nóng)村民間糾紛和刑事案件也是當(dāng)前影響和諧社會構(gòu)建的重要因素。在被調(diào)查的18個行政村,主要集中于父母贍養(yǎng)兄弟分產(chǎn)不均、山林田界、經(jīng)濟往來、人際關(guān)系和村換屆選舉導(dǎo)致的復(fù)雜利益關(guān)系等幾方面,刑事案件則主要集中于偷盜搶劫、殺人放火和投毒等幾方面。近6年,一般糾紛村年平均發(fā)生率為12.8件,通過村委或基層政府協(xié)調(diào)化解矛盾的村年均只有3.5件,多數(shù)是通過民間和事佬調(diào)解或者尚處于博弈狀態(tài),這些糾紛發(fā)展到一定程度就會上升到刑事案件;而村年均需要偵破的刑事案件為0.7件,且有逐年遞增的趨勢,通過司法機關(guān)破案的占63.5%,其余的因為山大人稀、舉證困難或警力不足,成為無頭案、懸案或未結(jié)案。

五、評議性小結(jié)

從理論的角度而言,“良政”與“善治”存在范式替代的過程;從實踐維度考察,從“良政”到“善治”則需要出現(xiàn)政府模式的根本轉(zhuǎn)型。如果我們將“良政”的實踐比喻為“鉆木取火”那樣一個漫長卻奇跡不斷發(fā)生的過程,那么,“善治”就是我們駛向社會主義和諧社會之彼岸的“諾亞方舟”,對尋租腐敗、暗箱和“無知之幕”的擯棄卻不能影響其草根參與和多元共治的人類美好愿景的實現(xiàn)。但正視現(xiàn)實,有效的政策貫徹需要國家采取強有力的執(zhí)行機制和責(zé)任監(jiān)督機制,許多的問題和矛盾需要政府尤其基層政府切實解決。

在理性的思考上,“良政”與“善治”的根本區(qū)別在于,前者的治理主體和利益表達渠道是單一的和相對狹窄的,或者說是精英政治中的一種誘導(dǎo)式民主或者動員型民主;后者的治理主體和利益表達渠道則是多元的或者較為寬廣的,而按照新公共管理的解釋,“善治”可以實現(xiàn)公共利益的帕累托最優(yōu),“良政”則盡量解決公共利益的“政府代表性”難題。在實踐觀察過程中,盡管抽樣的代表性存在商榷,但統(tǒng)計數(shù)據(jù)已一定程度上說明本研究的主旨,而且某些問題需要引起國家或地方政府的重視:

其一,從村治結(jié)構(gòu)看。書記當(dāng)家已占到44.4%,且有繼續(xù)擴大的趨勢,以村書記為中心的準(zhǔn)科層制社區(qū)治理結(jié)構(gòu)已然形成,村主任的威信與合法權(quán)力正逐步降低。盡管這種結(jié)構(gòu)有利于黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)深入基層和保持政治社會穩(wěn)定,但其對于草根民主的有序良性發(fā)展卻難以產(chǎn)生實質(zhì)性推動作用,同時亦不利于地方治理從“良政”向“善治”的逐步轉(zhuǎn)型。

其二,從投票過程看。村委干部由基層政府直接或間接欽定的達到55.6%;對于公益事業(yè)或村財務(wù),由村委自行決定或村領(lǐng)導(dǎo)隨意開支的達到86.6%,公示欄基本成為擺設(shè),小組群眾“代表”成了表決機器或代表村委利益,群眾失去實質(zhì)話語權(quán);群眾投票率極低,導(dǎo)致選舉經(jīng)常遭遇流產(chǎn)。這與“治理”范式所體現(xiàn)的政策共商和目標(biāo)共定顯然背道而馳。如果說即使“良政”能促成公共利益的兌現(xiàn),同樣也難免以剝奪群眾的實質(zhì)性利益表決權(quán)為代價。

其三,從治理績效分析。被調(diào)查的18行政村總體上處于較低水平,體現(xiàn)為:群眾滿意度低;公共項目尤其是偏僻貧困行政村的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量供給不夠、質(zhì)量和后期維護困難;基層政府和村委存在腐敗現(xiàn)象,群眾公信力不高;農(nóng)村糾紛和犯罪問題嚴(yán)重,農(nóng)村警力不足,村委和政府重視不夠,成為構(gòu)建和諧社會的重大隱患。

本研究的基本結(jié)論是:從“良政”向“善治”的跨越不可能一蹴而就,它是一個民主發(fā)展的帕累托積累與政治策略優(yōu)化的緩慢漸變過程,也是社會管理模式的蛻變和逐步轉(zhuǎn)型過程;地方政府奢談“善治”,不如日臻完善制度性安排以保證“良政”模式的順利實踐,進而積累社會資本,做好向“治理”范式轉(zhuǎn)型意識的和文化的準(zhǔn)備工作。發(fā)展草根民主的關(guān)鍵是真正賦權(quán)于民,在“民本”、“民生”、“民權(quán)”的基礎(chǔ)上踐行“民享”理念,讓社區(qū)決策參與、財務(wù)透明和利益協(xié)商成為“民享”之可能;也只有解決好“權(quán)力”和“權(quán)利”兩個矛盾命題,“良政”向“善治”的超越才有足夠的社會條件,也才能保證社會主義和諧社會建設(shè)藍圖的逐步實現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯:王潤秋]