海 蘭

從擔(dān)保角度來看，投資者普遍認(rèn)為中央財政代發(fā)地方政府債券，會提高這部分地方政府債券的信用等級，降低違約風(fēng)險。同時，地方政府債券的票面利率很可能比同期限國債的收益率高1－2個百分點。

歷經(jīng)多年醞釀，地方政府發(fā)債終于破土而出。2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關(guān)情況的匯報。

今后，財力較好、償債能力強的地方政府可以申請長期債券，對于償債能力弱的地方，中央政府將加大轉(zhuǎn)移支付力度。據(jù)悉，財政部已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員已初步到位，額度達到2000億元的地方債有望在2月底獲批啟動。

地方債開閘

自從去年11月國務(wù)院公布了總額高達4萬億的經(jīng)濟刺激計劃后，資金籌措的相關(guān)工作一直在緊鑼密鼓的準(zhǔn)備當(dāng)中。目前，各地宣布跟進的投資金額已經(jīng)超過了18萬億。而與此同時，地方財力卻“普遍不足”。在這樣的制度安排下，財政狀況好、償債能力強的地方政府勢必獲得更大的借債比例。

事實上，對于地方政府的債務(wù)風(fēng)險，“與其堵截，還不如納入管理進行引導(dǎo)規(guī)范”，已成為學(xué)界的一個共識。要求允許地方發(fā)行公債的呼聲已存在多年。

之前，中央三令五申，不允許地方政府發(fā)行債券。根據(jù)《預(yù)算法》第二十八條，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但實際上，很多地區(qū)早就有了變相的地方債。

一份來自國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的摸查報告指出，目前我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，其中地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。

有些地方政府通過“旁門”發(fā)行變相的地方公債，導(dǎo)致企業(yè)信用與政府信用、國家信用與地方信用混淆，并因其缺乏透明度而最終失控。1990年代的“廣信事件”便是當(dāng)中一個慘痛的案例。2003年，北京市政府曾嘗試申請發(fā)行奧運債券，以填補3000億元奧運投資以及450億元左右的地方財政收入之間的資金缺口。這曾被視為地方政府發(fā)債的突破口，但一波三折之后，中央始終沒有讓希望變?yōu)楝F(xiàn)實。

本次地方發(fā)債的規(guī)模大概在2000億元以內(nèi)，看似不大，但瑞銀證券中國經(jīng)濟學(xué)家汪濤稱，這是制度突破的開始，本次地方發(fā)債盡管由中央代發(fā)，但已是實實在在的地方債券。

按照《國務(wù)院代理發(fā)行地方債券的通知》等文件的相關(guān)規(guī)定，地方債不僅要由財政部代發(fā)，也要由財政部代為辦理償還手續(xù)。同時，地方債發(fā)行籌集到的資金的投向，也被加以了嚴(yán)格限定。國務(wù)院《關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問題的通知》里提出，地方發(fā)債后募集的資金，“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經(jīng)常性支出”。

所謂“經(jīng)常性支出”，主要是指車馬費、招待費或者辦公經(jīng)費?！八^公益性項目，主要是指包括鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目，民生、教育、科技文化等項目，與4萬億財政投資項目密切相關(guān)?！?/p>

據(jù)市場人士分析，保障性住房建設(shè)，農(nóng)村“水電路氣房”建設(shè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，衛(wèi)生、教育重點項目，環(huán)境保護工程，結(jié)構(gòu)調(diào)整等六大方面，構(gòu)成了地方債券配套項目的主體，此外還有少部分地方項目。

投資地方債

對于投資地方債，國聯(lián)安德盛增利債券基金擬任基金經(jīng)理馮俊說，“將從流動性、償債保證以及收益能否覆蓋風(fēng)險三個方面綜合考慮對地方政府債券的投資策略，主要關(guān)注作為償債主體的地方政府的財務(wù)狀況變化、隱性債務(wù)、償債能力等等情況?！?/p>

馮俊指出，地方政府債券可能具有發(fā)行量大、流動性好、收益高于國債等特點，考慮風(fēng)險和收益的對稱性，適合保險、地方商業(yè)銀行等機構(gòu)配置，基金將會根據(jù)其風(fēng)險和收益配比程度適當(dāng)配置。

從擔(dān)保角度來看，投資者普遍認(rèn)為中央財政代發(fā)地方政府債券，會提高這部分地方政府債券的信用等級，降低違約風(fēng)險。業(yè)內(nèi)人±認(rèn)為，因地方政府債券的信用風(fēng)險稍高于國債，因此，收益?zhèn)钠泵胬蕬?yīng)該比同期限國債的收益率高1－2個百分點。由于地方政府債券是以市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資收益和政府信用為償債保證，其收益水平和信譽都比普通的企業(yè)債券高，即使其收益率與一般的企業(yè)債券持平或稍低，但若地方債有較大的免稅優(yōu)惠，其實際收益水平對機構(gòu)投資者和中小投資者仍具有較強的吸引力。

一般情況下，地方政府是不會倒閉的，但是如果發(fā)債規(guī)模過大或者趕上經(jīng)濟波動時期，地方債也不一定能還本付息。在風(fēng)險方面，投資者需要密切關(guān)注地方政府募集資金的去向。如果資金投向投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市化建設(shè)等領(lǐng)域，譬如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、新農(nóng)村建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)支持以及地方重大工程建設(shè)上，那么這些項目建成后的利息收入可以拿來償還投資者。如果投向形象工程，撈取“業(yè)績”或者“錢非所用”，萬一地方政府債到期不具備償還能力，雖然中央政府會最終埋單，但償還期可能會出現(xiàn)延長，廣大投資者也會喪失貨幣的流動性和時間價值。

目前，各地發(fā)行企業(yè)債券的期限一般為3－5年，但市政基礎(chǔ)設(shè)施投資周期較長，為了保證資金的運營效益和償債能力，業(yè)內(nèi)人士建議地方政府債券的還本期限應(yīng)該定為3－15年。這將彌補目前市債券缺少長期投資品種不足的缺陷。

盡管投資地方債存在獲利機會，但投資人士對地方債尚有種種疑慮，比如，既然地方政府債券的額度通過中央政府審批，中央政府是否應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任?中央代發(fā)地方政府債券有無擔(dān)保，如有，是以中央財政收入還是以地方財政收入擔(dān)保?這些都需要明確。另外，由于各省財力不同，投資項目的回報率也有差異，地方政府債券是否要引入信用評級機制?