杜學(xué)峰

今年6月,在黨的十七屆中央政治局第14次集體學(xué)習(xí)時(shí),中共中央總書(shū)記胡錦濤同志特別強(qiáng)調(diào)指出,要把推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)作為全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的戰(zhàn)略任務(wù)切實(shí)落實(shí)好。把推進(jìn)黨內(nèi)民主作為黨的建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)提到日程上來(lái),這在我黨歷史上是第一次,必將對(duì)黨內(nèi)民主的發(fā)展與突破起到重要推動(dòng)作用。從當(dāng)前形勢(shì)看,黨內(nèi)民主建設(shè)需要緊緊抓住保障黨員民主權(quán)利和規(guī)范黨組織權(quán)力兩個(gè)方面著力推進(jìn)。在規(guī)范和約束黨的權(quán)力方面,改革和完善全委會(huì)制度又是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),充分發(fā)揮全委會(huì)的作用對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)民主意義十分重要。

事實(shí)上,黨的十七大召開(kāi)以后,《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)對(duì)地方黨委全委會(huì)的職能作用有進(jìn)一步明確的規(guī)定:黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì),是黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān);黨的地方各級(jí)委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間,執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代表大會(huì)的決議,領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作;黨的地方各級(jí)委員會(huì)的常務(wù)委員會(huì)定期向委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作,接受監(jiān)督。這些規(guī)定清楚地表述了全委會(huì)的重要職能和核心定位。之后,各地在貫徹落實(shí)這些法規(guī)的過(guò)程中,認(rèn)真堅(jiān)持黨的民主集中制,立足于加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè),圍繞創(chuàng)新和完善地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,結(jié)合工作實(shí)踐,做了大量的探索和實(shí)踐,取得了許多新經(jīng)驗(yàn)、新成果。認(rèn)真研究、總結(jié)這方面的成功做法,并在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出完善新形勢(shì)下黨的地方各級(jí)委員會(huì)工作機(jī)制,充分發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題決策作用的對(duì)策、措施,對(duì)于落實(shí)好黨的十七大精神要求,解放思想、積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程具有重要意義。

一、目前在發(fā)揮地方黨委全委會(huì)作用方面存在的主要問(wèn)題

從當(dāng)前貫徹落實(shí)的情況看,各地方黨委在發(fā)揮地方黨委全委會(huì)的職能作用上還存在以下幾方面的問(wèn)題,需要認(rèn)真解決。

(一)在思想認(rèn)識(shí)方面,主要表現(xiàn)為對(duì)全委會(huì)的職權(quán)和作用認(rèn)識(shí)不到位。盡管《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》對(duì)全委會(huì)的地位、職能做了明確規(guī)定,賦予全委會(huì)本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和決策核心的重要責(zé)任。但在實(shí)踐中,一些黨員干部包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)存在著許多模糊或錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí),甚至個(gè)別黨員只知道有常委會(huì),不知道還有全委會(huì)這樣的組織層次和領(lǐng)導(dǎo)層次。實(shí)際情況是,在目前黨代表大會(huì)非常任制情況下,黨內(nèi)確實(shí)存在著黨代會(huì)權(quán)力虛置、全委會(huì)作用發(fā)揮不充分、常委會(huì)“議行合一”權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)實(shí)狀況。

(二)在理論與政策界限方面,黨內(nèi)“三會(huì)”(黨代表大會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì))特別是全委會(huì)與常委會(huì)的職責(zé)界定仍面臨認(rèn)識(shí)困境。長(zhǎng)期以來(lái),黨內(nèi)法規(guī)對(duì)“三會(huì)”尤其是全委會(huì)與常委會(huì)之間的職責(zé)界定過(guò)于籠統(tǒng),不夠清晰具體,因而在理論上難以廓清。《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》規(guī)定全委會(huì)要對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、黨的自身建設(shè)及其他涉及全局性的重大問(wèn)題作出決策,常委會(huì)要對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、黨的自身建設(shè)等方面經(jīng)常工作中的重要問(wèn)題作出決定。但在實(shí)際工作中,由于對(duì)“重大問(wèn)題”和“重要問(wèn)題”很難界定清楚(如對(duì)重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等問(wèn)題,全委會(huì)、常委會(huì)決策的界限不清楚),因而實(shí)踐中常常發(fā)生常委會(huì)替代全委會(huì)作出決策的現(xiàn)象。

(三)在實(shí)際工作方面,全委會(huì)發(fā)揮作用的機(jī)制和規(guī)則還很不完善。盡管從理論上講,是全委會(huì)授權(quán)常委會(huì)主持黨的地方各級(jí)委員會(huì)的日常工作,全委會(huì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督常委會(huì)對(duì)全委會(huì)決議的執(zhí)行情況、對(duì)重要問(wèn)題所作的決定及其執(zhí)行情況,但由于全委會(huì)每年只召開(kāi)一到兩次,且召開(kāi)時(shí)間和議題都由常委會(huì)確定,難以發(fā)揮其在黨代會(huì)閉會(huì)期間作為黨內(nèi)權(quán)力主體的作用。此外,相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全委會(huì)議事決策和工作機(jī)制,以及委員的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)及作用等方面,都缺乏健全具體的制度規(guī)定,這在很大程度上也影響了全委會(huì)作用的發(fā)揮。

(四)在全委會(huì)成員履行職責(zé)的途徑、方法方面,還缺乏行之有效的可操作的工作規(guī)范。一是在知情權(quán)方面,近年來(lái),地方黨委探索通過(guò)黨務(wù)公開(kāi)、重大課題調(diào)研和會(huì)前征求意見(jiàn)等途徑來(lái)擴(kuò)大委員的知情權(quán),但仍存在信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題,委員知情范圍究竟應(yīng)該多大,比較難界定。此外,在如何適當(dāng)安排委員列席常委會(huì),也沒(méi)有明確規(guī)定。二是在監(jiān)督方面,召開(kāi)全會(huì)的時(shí)間、議題及常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作的內(nèi)容等,一般不是由委員參與確定,往往是常委會(huì)報(bào)告什么委員聽(tīng)什么,報(bào)告多少聽(tīng)多少;而且在討論審議時(shí),委員基本是“表態(tài)性、肯定性”發(fā)言比較多,提出不同意見(jiàn)的比較少;此外,在全會(huì)閉會(huì)期間也缺乏實(shí)施監(jiān)督的相應(yīng)平臺(tái),如何進(jìn)一步健全完善委員的監(jiān)督職能,還沒(méi)有有效的辦法。三是在決策方面,目前“三重一大”內(nèi)容提交全委會(huì)決策的還比較少,表決的形式也比較單一,如何發(fā)揮全委會(huì)對(duì)涉及全局性重大問(wèn)題的決策功能,還需要在決策內(nèi)容和表決形式上作進(jìn)一步規(guī)范。四是在執(zhí)行方面,全委會(huì)決議是通過(guò)常委分工負(fù)責(zé)推進(jìn)落實(shí)的,全委會(huì)委員不是直接執(zhí)行者,也不承擔(dān)具體責(zé)任。如何使每個(gè)委員切實(shí)承擔(dān)起自己的責(zé)任,以主人翁的態(tài)度落實(shí)好全委會(huì)的決議,還沒(méi)有制度性規(guī)范可供參照。

(五)在全委會(huì)建設(shè)方面,委員的結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步優(yōu)化,全委委員自身素質(zhì)也有待進(jìn)一步提高。盡管目前各地方全委委員數(shù)量有所增加,全委會(huì)成員在年齡、知識(shí)、性別和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)上相對(duì)比較合理,但來(lái)源仍然比較單一,幾乎全部是下級(jí)正職以上領(lǐng)導(dǎo)干部,基層優(yōu)秀黨員和黨員專(zhuān)家學(xué)者比較缺乏,代表性還不強(qiáng)。從全委委員自身情況看,還存在責(zé)任感不強(qiáng)、參與決策監(jiān)督的主動(dòng)性不夠、能力不足等問(wèn)題。如全委會(huì)討論審議重大事項(xiàng)時(shí),有些委員只關(guān)心自己負(fù)責(zé)的工作,缺乏把握大局的能力,既不了解具體情況,也不具備相關(guān)知識(shí),“說(shuō)不上話”、“盲目附和”等情況不同程度地存在。此外,有不少委員對(duì)自身的權(quán)利和義務(wù),履職的基本要求以及工作方式還不甚清楚,存在僅僅把委員看作是一種政治榮譽(yù)的現(xiàn)象。

二、充分發(fā)揮地方黨委全委會(huì)作用的對(duì)策和建議

(一)準(zhǔn)確界定全委會(huì)的職權(quán)范圍,合理配置黨內(nèi)權(quán)力。

1.理順黨代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)三者關(guān)系,正確認(rèn)識(shí)和把握全委會(huì)的地位和作用。要通過(guò)科學(xué)界定和合理劃分黨代表大會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)各自的職權(quán)范圍,進(jìn)一步理順黨代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的權(quán)力授受關(guān)系(主要是全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系),逐步形成常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)、全委會(huì)向黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)的制度安排,特別是要建立一個(gè)常委會(huì)在全委會(huì)授權(quán)和監(jiān)督下開(kāi)展工作的黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)架,使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào),為積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)提供制度性保障。

概括地講,黨代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)三者應(yīng)該是權(quán)力遞減關(guān)系,黨代表大會(huì)權(quán)力最大,全委會(huì)、常委會(huì)依次次之。依據(jù)黨章的規(guī)定,常委會(huì)由全委會(huì)選舉產(chǎn)生,全委會(huì)由黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。因此,常委會(huì)應(yīng)向全委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,全委會(huì)應(yīng)向黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,也即黨代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督全委會(huì),全委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督常委會(huì)。

就全委會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系來(lái)看,《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定,黨的地方各級(jí)委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間,執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代表大會(huì)的決議,領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作,定期向上級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告工作。黨的地方各級(jí)委員會(huì)的常務(wù)委員會(huì),在委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間,行使委員會(huì)職權(quán);在下屆代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間,繼續(xù)主持經(jīng)常工作,直到新的常務(wù)委員會(huì)產(chǎn)生為止。這就是說(shuō)常委會(huì)并不領(lǐng)導(dǎo)全委會(huì),而是由全委會(huì)授權(quán),負(fù)責(zé)處理黨委的日常工作。

就全委會(huì)與黨代表大會(huì)的關(guān)系來(lái)看,全委會(huì)要對(duì)黨代表大會(huì)負(fù)責(zé),要按照黨代表大會(huì)確定的工作思路開(kāi)展、落實(shí)各項(xiàng)工作。黨代表大會(huì)所作出的決議、決定,全委會(huì)都應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。黨代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督全委會(huì),對(duì)其提出批評(píng)、意見(jiàn)和建議。

2.準(zhǔn)確界定黨代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的職責(zé),特別是全委會(huì)與常委會(huì)的職責(zé)范圍與界限。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》的規(guī)定,“三會(huì)”的具體職責(zé)范圍與界限應(yīng)該是比較清楚的。但這里比較容易在實(shí)踐中出現(xiàn)界限混淆的是,“三會(huì)”都有權(quán)決定本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題,到底哪些是本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題,在決定這些重大問(wèn)題時(shí)各個(gè)層次的職權(quán)界限在哪里難以明確界定,在操作上容易出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和不到位等情況。

筆者認(rèn)為原則上可以這樣劃分,黨代表大會(huì)主要負(fù)責(zé)審議并決策屆內(nèi)工作的大政方針和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)(如果實(shí)行黨代表常任制,審議內(nèi)容可能有所變化);全委會(huì)負(fù)責(zé)審議并決策涉及面廣并且是具體的相對(duì)單一的重大事項(xiàng);常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)行全委會(huì)決定的過(guò)程中遇到的日常工作中重大問(wèn)題的研究決策。但到底哪些事項(xiàng)由全委會(huì)決策、哪些事項(xiàng)由常委會(huì)決策,最好是要以地方黨委文件形式作出明確規(guī)定,并在黨代表大會(huì)或全委會(huì)上表決通過(guò),防止發(fā)生決策事項(xiàng)的錯(cuò)位。

從目前全委會(huì)作用發(fā)揮不到位的實(shí)際情況看,特別需要科學(xué)界定全委會(huì)的決策范圍,凡是涉及全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、整體性和戰(zhàn)略性以及關(guān)系本地區(qū)重大民生的問(wèn)題,原則上都必須由全委會(huì)討論決定,在實(shí)際工作中既要防止把本應(yīng)由全委會(huì)集體討論決定的問(wèn)題交由常委會(huì)來(lái)決定,又要防止把所有工作不加選擇地拿到全委會(huì)上來(lái)討論決定,影響全委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。當(dāng)然也不能依據(jù)“常委會(huì)在全委會(huì)閉會(huì)期間行使全委會(huì)職權(quán)”的規(guī)定,把常委會(huì)和全委會(huì)二者理解為權(quán)力和職責(zé)相同,從而實(shí)際上用常委會(huì)替代全委會(huì),進(jìn)一步弱化了全委會(huì)的職能。

(二)科學(xué)設(shè)置全委會(huì)議事決策規(guī)則,完善黨的會(huì)議程序。

1.嚴(yán)格遵循黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的地方黨委議事決策的組織原則和制度,各地方黨委可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)程,但不得違背黨內(nèi)法規(guī)的基本精神和要求。

2.要完善全委會(huì)議事決策的實(shí)施程序。根據(jù)實(shí)際情況合理增加全委會(huì)召開(kāi)的次數(shù),一般要保證每季度召開(kāi)一次,根據(jù)情況可臨時(shí)召開(kāi),嚴(yán)格控制參會(huì)范圍,不宜把全委會(huì)開(kāi)成全委擴(kuò)大會(huì)。要堅(jiān)持和完善“議題確定、調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、科學(xué)論證、逐項(xiàng)表決、公示通報(bào)”六項(xiàng)全委會(huì)決策程序,決策前充分聽(tīng)取各方意見(jiàn),不搞臨時(shí)動(dòng)議;決策中要充分發(fā)揚(yáng)民主,堅(jiān)持平等討論;決策后,要及時(shí)通報(bào)決策過(guò)程和結(jié)果,實(shí)行決策問(wèn)效和決策糾錯(cuò),及時(shí)發(fā)現(xiàn)和修正決策錯(cuò)誤。

3.落實(shí)好議事決策的監(jiān)督和執(zhí)行,保證決策的科學(xué)和有效。全委會(huì)作出的決議、決定,一般應(yīng)向黨代表大會(huì)代表、下級(jí)黨組織和黨員通報(bào),根據(jù)需要可以適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)。全委會(huì)作出的決議、決定,由常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋并組織實(shí)施,常委會(huì)可根據(jù)情況作出具體工作部署,并按照常委分工抓好落實(shí),開(kāi)展督促檢查,落實(shí)情況及時(shí)向常委會(huì)匯報(bào)。

(三)建立健全全委會(huì)工作的制度和規(guī)則,保障全委會(huì)工作的順利運(yùn)行。

重點(diǎn)是完善全委會(huì)會(huì)議制度,可以考慮把全委會(huì)會(huì)議分為常規(guī)性全會(huì)、專(zhuān)題性全會(huì)和機(jī)動(dòng)性全會(huì)等幾種類(lèi)型,根據(jù)議題特點(diǎn)和工作需要把各類(lèi)型全委會(huì)會(huì)議開(kāi)好、開(kāi)出特色。一般來(lái)說(shuō)常規(guī)性全會(huì)主要解決一些經(jīng)常性問(wèn)題,如審議常委會(huì)工作報(bào)告、常委會(huì)工作要點(diǎn)以及全委會(huì)決議、決定的執(zhí)行情況,審議本地區(qū)年度經(jīng)濟(jì)工作情況匯報(bào)及財(cái)政預(yù)算資金的安排等等。專(zhuān)題性全會(huì)主要是對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)及其他涉及全局性的重大問(wèn)題作出決策和部署。機(jī)動(dòng)性全會(huì)是根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和本地區(qū)工作需要召開(kāi),主要對(duì)涉及某一方面的全局性重大問(wèn)題進(jìn)行審議。此外,根據(jù)各地的探索和實(shí)踐,可以考慮建立并完善有關(guān)重大問(wèn)題決策前協(xié)商制度、公示聽(tīng)證制度、專(zhuān)家咨詢(xún)制度、重大決策調(diào)研制度、聯(lián)絡(luò)聯(lián)系和調(diào)查研究制度、全委委員詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)制度等一整套配套制度和規(guī)則,為全委會(huì)工作的有序進(jìn)行提供制度基礎(chǔ)。

(四)優(yōu)化委員結(jié)構(gòu),提高委員素質(zhì),進(jìn)一步加強(qiáng)全委會(huì)自身建設(shè)。

1.進(jìn)一步規(guī)范全委會(huì)委員的構(gòu)成。探索性嘗試改變?nèi)瘑T主要由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部組成、結(jié)構(gòu)單一等狀況,在保證各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部占應(yīng)有比例的前提下,適當(dāng)吸收基層優(yōu)秀黨員和黨員專(zhuān)家學(xué)者,使全委委員在年齡、性別、專(zhuān)業(yè)背景、職業(yè)分布等方面有較為合理的結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步改革和完善選舉辦法,引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,適當(dāng)擴(kuò)大差額選舉的范圍與比例,使當(dāng)選者充分認(rèn)識(shí)到,委員不僅是一種政治榮譽(yù),更重要的是承擔(dān)和履行政治責(zé)任。為方便議事,可考慮設(shè)立若干議事小組,如經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、黨的建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、城鎮(zhèn)管理、農(nóng)村發(fā)展等,把委員編入各小組,便于委員在全委會(huì)閉會(huì)期間開(kāi)展一些專(zhuān)題調(diào)研,并就重要決策進(jìn)行咨詢(xún)論證。

2.進(jìn)一步提高全委委員的素質(zhì)和能力。加強(qiáng)對(duì)委員的教育培訓(xùn),不斷提高全委委員的思想政治素質(zhì)和履職本領(lǐng)。通過(guò)建立健全委員詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、專(zhuān)題調(diào)查研究和視察、及時(shí)向委員通報(bào)和反饋重要情況等制度,為全委委員在全委會(huì)閉會(huì)期間充分發(fā)揮作用搭建平臺(tái)。要加強(qiáng)對(duì)全委委員的管理和監(jiān)督,將其履職情況與干部考評(píng)、考核、獎(jiǎng)懲、任用等聯(lián)系起來(lái),引導(dǎo)全委委員認(rèn)真履行好自己的委員職責(zé),更好地發(fā)揮全委會(huì)作用。

作者單位:中共上海市奉賢區(qū)委黨校

責(zé)任編輯:晏蔚青