黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，提到的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地對(duì)于任何國(guó)家來說都是寶貴的資源，尤其是人多地少的國(guó)家。如何有效地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，目前對(duì)我國(guó)來說顯得尤為重要，本文摘取國(guó)外一些成功經(jīng)驗(yàn)的做法，以期有所啟示。

美國(guó)：“準(zhǔn)完全競(jìng)爭(zhēng)性”的市場(chǎng)

據(jù)美國(guó)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，美國(guó)的土地分私人所有、聯(lián)邦政府所有和州政府所有三種，分別占全國(guó)土地總面積的58％、34％和6％，另有2％為印第安人的保留地。美國(guó)的土地市場(chǎng)是在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成和發(fā)展起來的，政府通過經(jīng)濟(jì)手段和法制手段管理土地交易，土地市場(chǎng)是一種“準(zhǔn)完全競(jìng)爭(zhēng)性”市場(chǎng)。

法律保護(hù)私有土地和公有土地的所有權(quán)不受侵犯，允許私人土地買賣和出租，政府一般不予干涉。出售土地時(shí)，買賣雙方首先根據(jù)當(dāng)時(shí)土地的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估土地買賣價(jià)格，達(dá)成買賣協(xié)議，既可由買賣雙方自己協(xié)商，也可聘請(qǐng)私人估價(jià)公司，然后雙方共同到縣政府辦理變更登記手續(xù)，以實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，完成交易。美國(guó)土地管理機(jī)構(gòu)對(duì)私人土地買賣的管理只限于登記收費(fèi)，土地交易糾紛一般都通過法律程序來解決，政府只對(duì)如土地買賣投機(jī)這些行為進(jìn)行必要的監(jiān)管。

實(shí)際上，其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，通常都是土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，一般不涉及土地的所有權(quán)。流轉(zhuǎn)的目的主要在于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模，加快生產(chǎn)要素的有序組合以及促進(jìn)先進(jìn)科技與管理知識(shí)在農(nóng)業(yè)方面的運(yùn)用。美國(guó)政府通過信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段以及各種優(yōu)惠性的政策來鼓勵(lì)和誘導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大。

美國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度因其有效的制度保障，以及以土地私有權(quán)為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場(chǎng)制度，使得土地在流轉(zhuǎn)過程中能夠達(dá)到產(chǎn)權(quán)邊界明晰，在市場(chǎng)上的買賣出租都有很大的自由度，能夠很好地得到市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，而且對(duì)于農(nóng)地的權(quán)力方面有很好的法律保障，促進(jìn)了美國(guó)的農(nóng)地合理地進(jìn)行流動(dòng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷擴(kuò)大，形成了比較穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。

日本：張弛有度的管控制度

在日本，私有土地約占國(guó)土面積的63％。因?yàn)槿毡救硕嗟厣?，土地資源極為稀缺(人均耕地不到O，5畝)，所以日本政府多年來一直謹(jǐn)慎對(duì)待土地交易，每一公頃的土地交易都會(huì)被實(shí)地調(diào)查，以避免“土地?cái)R置”，“大規(guī)模改變土地用途”事情的發(fā)生。當(dāng)然發(fā)生在上世紀(jì)80年代末期的“土地神話”破滅災(zāi)難，也使得日本政府對(duì)待土地交易十分謹(jǐn)慎，對(duì)土地交易價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格控制。比如，政府將土地投機(jī)活動(dòng)集中的地區(qū)定為交易“限制區(qū)域”。

此外，為防止城市無序擴(kuò)張，日本實(shí)行土地使用分區(qū)管制，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。日本將城市區(qū)域劃分為“市街化區(qū)域”和“市街化調(diào)整區(qū)域”，在市街化調(diào)整區(qū)域以外，將農(nóng)地分為一，二，三類。原則上不許可一類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，許可三類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，當(dāng)在三類農(nóng)地中轉(zhuǎn)用有困難或不適當(dāng)時(shí)，才準(zhǔn)許二類農(nóng)地轉(zhuǎn)用。

同時(shí)，為了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，日本政府也大力提倡正常的土地流轉(zhuǎn)，曾出臺(tái)一系列法律，政策鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，尤其是1993年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基強(qiáng)化法》制定后，農(nóng)地流動(dòng)的方向主要是向“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”集中，并且那些認(rèn)定農(nóng)業(yè)者可以獲得農(nóng)地方面優(yōu)惠的政策支持。其中日本的合作經(jīng)濟(jì)組織也發(fā)揮了重要作用，為了促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，日本還建立合作經(jīng)濟(jì)組織等中介機(jī)構(gòu)。他們接收與租出農(nóng)地，再將這些農(nóng)地租給那些有需要的人們。日本農(nóng)協(xié)的良好發(fā)展是各國(guó)農(nóng)民組織發(fā)展中的一個(gè)比較典型的例子。它不僅促進(jìn)了農(nóng)民的合作，也成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中最重要的媒介，加快了流轉(zhuǎn)的速度，保證了流轉(zhuǎn)的成功率，為農(nóng)民提供了有效的保障。

在日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展過程中，政府所起到的積極作用是不容忽視的。政府通過行政、立法等手段，培育了良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策和法制環(huán)境，即有效地遏制農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為其他用途，又為正常的土地流轉(zhuǎn)提供了良好的市場(chǎng)氛圍。而合作經(jīng)濟(jì)組織也是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的有效工具。

韓國(guó)：完善立法保障農(nóng)民利益

韓國(guó)是亞洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)卓有成效的國(guó)家之一。20世紀(jì)70年代初，韓國(guó)為了解決日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，開展了以工業(yè)化推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的“新村運(yùn)動(dòng)”，并取得了顯著的成效。韓國(guó)農(nóng)村的發(fā)展過程中有許多與中國(guó)相似的背景，值得我們借鑒。

韓國(guó)在1949年制定頒布了《農(nóng)地改革法》，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行了全面的改革，取消了佃耕制度。在20世紀(jì)50年代后期，已經(jīng)基本上消除了原有的地主寄生制度，建立了自耕農(nóng)經(jīng)體制。之后，為了加強(qiáng)農(nóng)地的保護(hù)，韓國(guó)于1972年制定了一系列關(guān)于農(nóng)地保護(hù)和利用的法律、法規(guī)，如《農(nóng)地法》等。在《農(nóng)地法》中明確指出，農(nóng)用土地是保障糧食供繪和國(guó)土環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有限資源，應(yīng)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行保護(hù)和適于公共福利的管理。主要的措施包括：依法確定農(nóng)地的類型、限制農(nóng)地的轉(zhuǎn)用，設(shè)立農(nóng)地基金等。

為了充分利用農(nóng)地，韓國(guó)又通過農(nóng)地?cái)U(kuò)大《開發(fā)促進(jìn)法》來規(guī)定農(nóng)地開發(fā)計(jì)劃的制定和實(shí)施、土地所有者的開墾義務(wù)，農(nóng)地開墾的申請(qǐng)?jiān)S可制度，以及農(nóng)地開墾后的管理等制度，通過擴(kuò)大開發(fā)農(nóng)地以求得農(nóng)作物的增產(chǎn)，同時(shí)也為了有效地利用土地，從而實(shí)現(xiàn)謀求國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并促進(jìn)未開墾土地開發(fā)的目的。

韓國(guó)的農(nóng)地保護(hù)及流轉(zhuǎn)制度中有這樣的特點(diǎn)：首先，它有著完善的立法保障。包括著眼全局的《農(nóng)業(yè)法》以及涉及農(nóng)地單項(xiàng)的個(gè)別法；其次，著眼于農(nóng)地所有者或使用者的權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。這是與韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”的理念相一致的，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的過程中，更多地以發(fā)展主體——農(nóng)民的利益為主。

法國(guó)：多種流轉(zhuǎn)方式形成土地規(guī)模

法國(guó)是典型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得成功的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國(guó)家之一。其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一大特點(diǎn)就是實(shí)施土地集中政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。法國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式也有很多樣，有的是農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有的是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。

縱觀法國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展史，并不是一蹴而就的，而是從失敗的經(jīng)歷中摸索出了現(xiàn)有的制度。在法國(guó)大革命之后，小農(nóng)占優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式在法國(guó)持續(xù)了100多年，但由于其農(nóng)場(chǎng)規(guī)模小，土地分散零碎，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。到了20世紀(jì)20年代，法國(guó)相繼出臺(tái)了一系列的政策，推進(jìn)小農(nóng)場(chǎng)的合并，促進(jìn)和支持中等農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，來改變?cè)械木置妗＿@些措施包括限制土地的兼并，規(guī)定農(nóng)場(chǎng)的面積；頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，成立了土地整治與農(nóng)村安置公司來負(fù)責(zé)收購(gòu)小片土地，以優(yōu)惠的價(jià)格賣給大農(nóng)場(chǎng)，并通過租賃經(jīng)營(yíng)(土地使用權(quán)流轉(zhuǎn))的方式加速土地集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率：政府對(duì)中等農(nóng)場(chǎng)在土地購(gòu)買、貸款和稅收上給予優(yōu)惠：對(duì)年老農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金，鼓勵(lì)他們離開農(nóng)業(yè)，優(yōu)先安置

達(dá)。

到中等規(guī)模的青年農(nóng)民，達(dá)到改善農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)的目的，等等。

除此之外，法國(guó)還通過一些法律上的規(guī)定來保護(hù)土地，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。如私有農(nóng)地一定要用于農(nóng)業(yè)、不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地轉(zhuǎn)讓不準(zhǔn)分割，只準(zhǔn)整體繼承或出讓：設(shè)置土地事務(wù)所和土地銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)促進(jìn)土地的有效管理和流轉(zhuǎn)：對(duì)于土地市場(chǎng)的管理和規(guī)范，法國(guó)采用直接干預(yù)的方式，控制土地的收購(gòu)和轉(zhuǎn)賣。

法國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的成功在于兩個(gè)關(guān)鍵的因素，一是有完善的市場(chǎng)中介組織。如土地整治和農(nóng)村安置公司，通過這種中介組織去收購(gòu)和轉(zhuǎn)賣，使得法國(guó)的農(nóng)地得到了流轉(zhuǎn)。二是有完善的法律、法規(guī)以及政策保障。各種法律、法規(guī)的出臺(tái)規(guī)范了農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，減少了談判成本和履約成本，也降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，促進(jìn)了農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)。

英國(guó)：市場(chǎng)引導(dǎo)政府推動(dòng)

英國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從輕視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為重視農(nóng)業(yè)的過程。18世紀(jì)末到19世紀(jì)初，英國(guó)還是一個(gè)農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，之后，在“重工輕農(nóng)”政策的誘導(dǎo)下，英國(guó)的農(nóng)業(yè)逐步走向衰退。第二次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)花了近15年的時(shí)間，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)衰退的局面，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

從20世紀(jì)初到現(xiàn)在，英國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展中變化最大的就是過去由大地主、租地資本家、農(nóng)業(yè)雇傭工人所組成的租佃制農(nóng)場(chǎng)開始走向衰落，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊宰誀I(yíng)農(nóng)場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)形式。促成這種轉(zhuǎn)變，與英國(guó)政府所做出的努力是分不開的。英國(guó)政府通過立法手段對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地關(guān)系進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整，傾向于保護(hù)自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)主的利益而限制地主的權(quán)利，促使了自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展。頒布的法律、法規(guī)包括1906年的《農(nóng)業(yè)持有地法》、1941年的《農(nóng)業(yè)法》等。之后，英國(guó)先后對(duì)《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行了修訂，繼圈地運(yùn)動(dòng)之后，英國(guó)政府為了擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，從政策的制定上，支持大農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，排擠合并小農(nóng)場(chǎng)。

1967年，經(jīng)過修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對(duì)合并小農(nóng)場(chǎng)，政府提供所需費(fèi)用的50％。除此之外，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)補(bǔ)貼的數(shù)額也基本取決于各個(gè)農(nóng)場(chǎng)的播種面積和銷售數(shù)量，也就是說，農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模越大，其所獲得的補(bǔ)貼就越多，這就促成了自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)逐步地走上大型化、規(guī)?；蜕虡I(yè)化的道路。

因此，在政府鼓勵(lì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)等因素的共同作用下，英國(guó)的農(nóng)用土地得到了順利的流轉(zhuǎn)，農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模也逐漸地?cái)U(kuò)大，小農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量也在逐步地減少，形成了規(guī)?；F(xiàn)代化、科技化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀。

英國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式主要是擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，在農(nóng)業(yè)科技的帶動(dòng)下，促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)。在制定制度過程中，政府發(fā)揮了很大的作用，立法和相關(guān)政策的出臺(tái)加速了土地的流轉(zhuǎn)速度，逐漸地流向那些有能力的自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)主手中。同時(shí)，也有效地發(fā)揮了市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)過程中的調(diào)節(jié)作用，形成了良性的流動(dòng)機(jī)制。而土地的規(guī)?；布铀倭宿r(nóng)業(yè)科技的更新及進(jìn)步，大大提高了土地的利用效率和生產(chǎn)力，加速了英國(guó)農(nóng)業(yè)的復(fù)興與發(fā)展。

對(duì)我國(guó)的一些啟示

綜合以上國(guó)家農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的具體措施和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展有以下一些啟示：第一，農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)離不開立法的保障和政策的合理導(dǎo)向。通過以上對(duì)于各個(gè)國(guó)家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的介紹，我們可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家農(nóng)地流轉(zhuǎn)順暢的實(shí)現(xiàn)，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是政府對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的立法和政策的實(shí)施。

第二，注重市場(chǎng)因素的作用。對(duì)于土地的管理和利用，從美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，市場(chǎng)在解決土地問題中的作用也是不容忽視的，而與此相關(guān)的市場(chǎng)包括農(nóng)地所有權(quán)市場(chǎng)、土地使用權(quán)市場(chǎng)、農(nóng)村非農(nóng)用地市場(chǎng)等。這種市場(chǎng)在中國(guó)目前還欠發(fā)達(dá)，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)今后農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)展有很重要的借鑒意義。

第三，注重支持和促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織的發(fā)展，如法國(guó)和日本，它們通過培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，來引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，并發(fā)揮了很好的作用，值得我們借鑒。

然而，我們?nèi)匀恍枰J(rèn)識(shí)到，目前中國(guó)的農(nóng)地制度還存在著許多的問題，吸取這些國(guó)家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度方面的經(jīng)驗(yàn)有助于中國(guó)農(nóng)地制度的改革和發(fā)展。同時(shí)，中國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地方的差異較大，農(nóng)地的發(fā)展?fàn)顩r也不相同，應(yīng)該充分發(fā)揮地方政府在制度創(chuàng)新方面的能力，調(diào)動(dòng)地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度方面的創(chuàng)造性和積極性，建立適合本地發(fā)展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度才是發(fā)展的根本。