棚改新區(qū)社區(qū)建設(shè)調(diào)查的起因
　　
　　由于歷史的、經(jīng)濟(jì)的、城市化體制機(jī)制諸多因素的影響，直到2004年，在東北老工業(yè)基地遼寧這片熱土上，還存有大量集中連片、結(jié)構(gòu)簡陋、低矮潮濕的平房，這就是當(dāng)?shù)厝怂Q的“棚戶區(qū)”。這些棚戶平房房齡一般在50年左右，有的甚至超過80年，年久失修，破損嚴(yán)重。它們成了城市危房集中區(qū)域的代名詞，與現(xiàn)代城市文明格格不入。眾多棚戶平房門前的煤渣墊得遠(yuǎn)超屋內(nèi)地平，下雨倒灌嚴(yán)重；墻體不保溫，冬天室內(nèi)溫度可以降到零下25度，居民生活條件極其惡劣。有人形容它是“城市里的農(nóng)村”，其實(shí)它遠(yuǎn)不如很多地方的農(nóng)村。
　　各級黨委、政府對棚戶區(qū)的改造問題一直非常重視，但截至2004年5月，遼寧省仍有32.5萬戶、108.7萬人居住在1142萬平方米的棚戶區(qū)里。僅撫順一市，就有各類棚戶區(qū)81處，總面積達(dá)318萬平方米，棚戶居民31萬余人，占撫順城市人口的22.4％。
　　時任中共遼寧省委書記的李克強(qiáng)同志曾多次赴棚戶區(qū)考察，僅撫順市最困難的莫地溝，他半年內(nèi)就去了3趟，深入到棚戶區(qū)居民家中了解情況?？吹脚飬^(qū)居民生活、居住狀況，他深感痛心，難掩內(nèi)心焦慮：“就是砸鍋賣鐵，也要讓老百姓搬出棚戶區(qū)!”
　　自此，遼寧省有史以來最大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程拉開了歷史的帷幕。
　　從2004年初動員至2008年底，遼寧全省1萬平方米以上的集中連片棚戶區(qū)的改造已基本完成，共拆除棚戶房1511.4萬平方米，建成回遷樓2391.5萬平方米，使42萬多戶、140多萬居民遷入新居。在此期間，胡錦濤、吳邦國、溫家寶、李長春等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人先后到棚戶區(qū)和棚改新區(qū)視察，對遼寧棚改工作給予了高度評價(jià)。在棚改過程中，形成了“求實(shí)為民、創(chuàng)新高效、拼搏奉獻(xiàn)”的“棚改精神”。
　　有專家指出，在如此短暫的時間內(nèi)，如此大資金、大規(guī)模，涉及眾多人口的遼寧棚改工程，不僅在遼寧史無前例，就是在中國城市化史上乃至人類現(xiàn)代化進(jìn)程中，也堪稱經(jīng)典。
　　棚戶區(qū)改造、棚改社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從動員、規(guī)劃、拆遷、建設(shè)到回遷入住，遼寧省付出了巨大艱辛，完成了棚改關(guān)鍵的一步，為棚戶區(qū)居民“住得進(jìn)”奠定了根本。但是，“住得進(jìn)”之后，“住得穩(wěn)”、“住得好”還面臨諸多難題和挑戰(zhàn)，還有很長的路要走。
　　遼寧如何使具有特定思維方式和落后生活方式的棚戶區(qū)居民，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代高素質(zhì)的城市居民?在整齊有序的樓房建起來后，如何進(jìn)一步建設(shè)現(xiàn)代的社區(qū)和社區(qū)組織?對此，遼寧采取了哪些具體措施，有什么創(chuàng)新和突破?棚改居民是否實(shí)現(xiàn)了住得穩(wěn)、住得好?遼寧的經(jīng)驗(yàn)對其他地區(qū)有何借鑒意義，還存在哪些困難和挑戰(zhàn)，等等。帶著這些問題，人民論壇雜志社聯(lián)合國家民政部、國家行政學(xué)院、清華大學(xué)和中共中央編譯局等單位的有關(guān)專家，組成聯(lián)合專題調(diào)研組，于5月下旬赴遼寧省撫順、營口等地，走進(jìn)棚改新區(qū)和居民家中，對棚改工程完成后的棚改新區(qū)社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行了深入的調(diào)研采訪。
　　
　　棚改新區(qū)：“一切從零開始”，社區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　挑戰(zhàn)之一：生活成本大幅提高，使得居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。搬人新樓后，煤氣、水、電、暖、物業(yè)管理等費(fèi)用接踵而至。據(jù)統(tǒng)計(jì)，回遷居民每月將增加開支約170元。一百多元，這個數(shù)字并不算大，但是對貧困人口居多、經(jīng)濟(jì)承受力較弱的棚改居民來說，卻是一筆不小的負(fù)擔(dān)。
　　挑戰(zhàn)之二：下崗失業(yè)人員多，生活缺乏穩(wěn)定保障。棚戶區(qū)居民多是老礦區(qū)、老工業(yè)企業(yè)的工人。他們受教育程度低、勞動技能單一、年齡偏大，在下崗后無法找新工作。據(jù)撫順市的調(diào)查，棚戶區(qū)居民平均每10戶家庭中只有1.34人在崗，低保戶占到棚戶區(qū)居民的70％。
　　挑戰(zhàn)之三：孤寡殘病人員多，社區(qū)管理服務(wù)設(shè)施亟待完善。據(jù)撫順市統(tǒng)計(jì)，棚戶區(qū)各類殘疾人約有2525人，有病無錢就醫(yī)的約有5530人，分別占棚戶區(qū)居民的3.6％和8％。莫地社區(qū)確診的精神病患者有70多位，占社區(qū)居民人口的2％。他們或無人照顧，或缺乏治療費(fèi)用，是非常需要人文關(guān)懷和特殊服務(wù)的弱勢群體。而棚改新區(qū)初建之時，體制機(jī)制尚不健全，工作任務(wù)繁重，配套設(shè)施不齊全，服務(wù)功能有待完善。
　　挑戰(zhàn)之四：居民文化水平低，生活陋習(xí)頑固，社區(qū)人文環(huán)境較差。棚戶區(qū)居民曾長期遠(yuǎn)離現(xiàn)代城市文明、遠(yuǎn)離主流社會，很多居民心理自卑，不思進(jìn)取。由于文化水平低、法律意識薄弱，打架斗毆甚至偷竊搶劫事件時有發(fā)生。居民生活習(xí)慣較差，不注意環(huán)境衛(wèi)生，缺乏公共意識。搬入新樓后，這些陋習(xí)一時難以改正，給社區(qū)管理工作帶來很大困難。
　　為了解決這些問題，營造適宜的棚改新區(qū)居住環(huán)境，讓居民住得穩(wěn)、住得好，遼寧省有關(guān)部門，尤其是民政部門，開拓創(chuàng)新，推出了一系列措施。
　　
　　建設(shè)棚改新區(qū)，探索讓棚改居民住得穩(wěn)、住得好的有效途徑
　　
　　實(shí)施棚戶區(qū)改造的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是要建設(shè)符合新型社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的棚改新區(qū)，提高廣大棚戶區(qū)居民的生活質(zhì)量，努力為他們創(chuàng)造一個管理有序、服務(wù)完善、安居樂業(yè)、文明祥和的生活環(huán)境。
　　搞好棚改新區(qū)的社區(qū)建設(shè)，不僅直接關(guān)系到棚戶區(qū)居民的切身利益，符合棚戶區(qū)改造成果的客觀要求，而且是提高城市管理水平和改造提升城市面貌，推進(jìn)城市一體化發(fā)展的有效途徑。
　　措施一：千方百計(jì)降低遷住居民生活成本。針對棚改新區(qū)貧困人口多的問題，遼寧省開展了大規(guī)模的貧困居民救助活動。遼寧省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)帶頭捐款，籌集了幾千萬元，由省總工會負(fù)責(zé)補(bǔ)助困難家庭。在撫順市東洲區(qū)，對無力購買生活物資的家庭，街道和社區(qū)不僅為其購買床、飯桌、電視等生活用品，甚至將米、面、油都送到家中，使其回遷后即可正常生活。營口等地的一些棚改新區(qū)還設(shè)立了“愛心基金”、“扶貧超市”，建立了醫(yī)療救助制度和社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，對低保戶則做到應(yīng)保盡保，最大限度地減少居民經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)。
　　措施二：想方設(shè)法促進(jìn)遷住居民就業(yè)。救助只能解燃眉之急，要從根本上提高居民生活質(zhì)量，必須讓遷住居民有工作、有收入。遼寧省通過開展“就業(yè)促安居”工程，在各社區(qū)進(jìn)行了回遷下崗失業(yè)人員專項(xiàng)調(diào)查，建立了就業(yè)基本情況數(shù)據(jù)庫，廣開就業(yè)渠道，進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。如利用棚戶區(qū)改造騰遷的土地建設(shè)就業(yè)基地，提供就業(yè)崗位；開發(fā)棚改新區(qū)的物業(yè)管理、養(yǎng)老病殘看護(hù)、小學(xué)生接送等公益性崗位；開展“無圍墻工廠”、“民營企業(yè)與回遷居民連心橋”等活動，為就業(yè)再就業(yè)創(chuàng)造條件。據(jù)了解，現(xiàn)在撫順和營口兩市，棚改居民中每戶至少有一個人就業(yè)，基本消滅了“零就業(yè)家庭”。
　　措施三：加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社區(qū)一切工作開展的平臺和基礎(chǔ)。遼寧省意識到，傳統(tǒng)的舊城改造模式不適合棚改新區(qū)的社區(qū)建設(shè)，因此，在建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施時要求每個社區(qū)的辦公用房都要和居民小區(qū)同時設(shè)計(jì)、同時建設(shè)施工、同時檢查驗(yàn)收、同時交付使用，并且必須做到統(tǒng)一面積標(biāo)準(zhǔn)(社區(qū)公共用房達(dá)到400平方米以上)、統(tǒng)一形象標(biāo)志、統(tǒng)一組織標(biāo)牌、統(tǒng)一服務(wù)功能、統(tǒng)一配套設(shè)施、統(tǒng)一配備室外活動場地等。
　　措施四：把“改造人”放在棚改新區(qū)社區(qū)建設(shè)的首位。如果棚戶區(qū)改造僅僅是改造了舊房子，人的生活習(xí)慣和行為方式?jīng)]有發(fā)生改變，那么改造效果將大打折扣，棚改新區(qū)可能依然是現(xiàn)代城市文明中落后的部分、不和諧的音調(diào)。為改變棚改居民原有的陋習(xí)，棚改新區(qū)廣泛開展“告別陋習(xí)、走向文明”主題教育活動，“文明人、文明樓”的評選活動，并組建了秧歌隊(duì)、體操隊(duì)、太極拳隊(duì)、歌舞團(tuán)、合唱團(tuán)等，吸引居民參與社區(qū)豐富多彩的文化娛樂活動。通過各種方式教育引導(dǎo)居民由注重個人利益轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注大家共同的家園，增強(qiáng)了居民對新社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。
　　措施五：大力開展自治活動，讓棚改居民自主管理社區(qū)事務(wù)。政府的作用不是包辦社區(qū)的一切事務(wù)，更不是社區(qū)建設(shè)的唯一主體。良好的社區(qū)治理離不開廣大社區(qū)居民的積極參與，而居民參與不足是我國社區(qū)建設(shè)中的一大通病。為此，遼寧省在棚改新區(qū)社區(qū)建設(shè)中通過成立居民組織體系，建立健全了社區(qū)居民會議、居民代表會議制度，成立了民主議事會、治安聯(lián)防隊(duì)、文體活動隊(duì)、公民道德評議協(xié)會等一系列群眾自治性組織，搭建了居民參與管理的平臺，調(diào)動了居民參與管理的積極性和主動性。一些社區(qū)通過設(shè)立中小學(xué)生“娃娃樓長”帶動家長對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注和參與，通過舉辦“社區(qū)論壇”、設(shè)立“民情親情日記”等方式為居民參與提供渠道，吸引更多的居民參與到社區(qū)治理中來。
　　措施六：以黨建作為社區(qū)組織和建設(shè)的核心，發(fā)揮黨員的輻射帶動作用。為群眾服務(wù)是黨的天職。因此，黨恰好可以借助社區(qū)這個平臺，通過非權(quán)力面、非行政面做好群眾工作，提供群眾需要的服務(wù)。遼寧省堅(jiān)持黨建工作與棚改社區(qū)建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步建立，建立了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)居民代表大會等組織機(jī)構(gòu)。同時，形成了“有形化、網(wǎng)格化、數(shù)字化、全覆蓋”的黨建格局，通過“社區(qū)建黨員服務(wù)中心——小區(qū)建黨支部、黨小組——樓棟設(shè)黨員中心戶”的“網(wǎng)格化”組織，確保黨建工作橫向到邊、縱向到底，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，使建黨和黨建工作向居民小區(qū)、樓宇和流動人口延伸。
　　措施七：大力倡導(dǎo)并推行社區(qū)志愿服務(wù)。在社區(qū)服務(wù)中，市場提供的服務(wù)是有償?shù)?，政府提供的服?wù)是有限的，但遼寧省在棚改新區(qū)中普遍開展的志愿服務(wù)活動卻是個例外。營口市紅運(yùn)社區(qū)的雷鋒號志愿服務(wù)隊(duì)就是一個典型。紅運(yùn)社區(qū)圍繞樓棟黨員中心戶建立了600多人的志愿服務(wù)隊(duì)，其中有30多名具有專業(yè)技術(shù)的志愿者。他們分成電器、木瓦、水暖、機(jī)械、車輛、電腦等六個維修分隊(duì)，為居民提供免費(fèi)維修。為彌補(bǔ)維修費(fèi)用，他們不僅帶頭捐款，還廣泛聯(lián)系水泥廠、電力公司等企業(yè)，爭取他們的捐款或原材料贊助。
　　
　　概念解讀
　　什么是棚戶區(qū)?
　　按照有關(guān)文件的規(guī)定，棚戶區(qū)主要是指那些以不符合建筑標(biāo)準(zhǔn)的材料為房屋結(jié)構(gòu)，建筑面積達(dá)數(shù)萬平方米，設(shè)施配套不全、非成套的平房區(qū)；建成使用時間久，房屋密度大，人均居住面積不足10平方米，按建設(shè)部《房屋等級評定標(biāo)準(zhǔn)》和《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》評定為嚴(yán)重?fù)p壞房、危險(xiǎn)房的房屋；消防安全隱患突出，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，行路難、吃水難、入廁難，沒有配套的公共排水、供熱、供氣等設(shè)施的區(qū)域。
　　
　　遼寧棚改社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新因素的理論價(jià)值和實(shí)踐意義
　　
　　棚戶區(qū)是一個特殊的歷史產(chǎn)物。棚戶區(qū)的特殊性決定了棚改新區(qū)同樣具有很強(qiáng)的特殊性、典型性和代表性，進(jìn)而決定了棚改新區(qū)社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)極富開拓性、創(chuàng)新性、挑戰(zhàn)性的工作。在中國日益重要的社區(qū)建設(shè)中，其理論價(jià)值和實(shí)踐意義也就更加凸顯。
　　一、遼寧對棚戶區(qū)的改造，是對“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀的忠實(shí)實(shí)踐。在以人為本、科學(xué)發(fā)展的今天，讓人民住有所居、安居樂業(yè)，已成為各級黨委和政府神圣的使命和義不容辭的責(zé)任。棚戶區(qū)居民是城市化進(jìn)程中一個比較特殊的困難群體，尤其需要黨和政府的支持。棚改，歸根到底是為了解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。遼寧統(tǒng)一規(guī)劃、多渠道籌措資金，通過政府主導(dǎo)下的市場化運(yùn)作模式完成了棚戶區(qū)改造，并實(shí)行建管并重，加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)和社區(qū)管理，營造適宜的居住環(huán)境，讓公共財(cái)政的陽光普照棚改新區(qū)。遼寧堅(jiān)持從人民最關(guān)心的地方人手，同時進(jìn)行“兩個改造”，即在改造環(huán)境的同時，實(shí)現(xiàn)對人的素質(zhì)的提升和生活方式的根本改變，將棚戶區(qū)居民改造為現(xiàn)代城市的現(xiàn)代文明人?！懊窨辔覒n，民貧我愧?！边|寧省民政廳用一個個務(wù)實(shí)行動踐行著科學(xué)發(fā)展觀，讓千千萬萬個家庭以居為安，立足現(xiàn)實(shí)，惠及久遠(yuǎn)。
　　二、將改善民生貫穿始終，體現(xiàn)了政績觀和政府職能的重大轉(zhuǎn)變?！肮沤衽d盛皆在于實(shí)，天下大事必作于細(xì)?！边|寧“棚改精神”的精髓，恰恰體現(xiàn)在不搞修大馬路、蓋大廣場等有華無實(shí)的表面文章，而是大刀闊斧地進(jìn)行棚戶區(qū)改造，將棚改作為重視民生、保障民生、改善民生的重要內(nèi)容，使各項(xiàng)工作經(jīng)得起實(shí)踐、群眾和歷史的檢驗(yàn)，充分體現(xiàn)了政府職能和政績觀的轉(zhuǎn)變。“服務(wù)型政府”的建設(shè)不是一種口號或概念，不是一種姿態(tài)或愿景，而是體現(xiàn)在棚改新區(qū)的硬件設(shè)施、軟件建設(shè)以及公共服務(wù)等方面的具體實(shí)踐。遼寧省民政廳認(rèn)為，在改造中，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，改造完成后，則需要充分發(fā)揮社區(qū)群眾自治組織和志愿者的積極作用，將市場引導(dǎo)、政府服務(wù)與居民自治結(jié)合起來。事實(shí)證明，這對加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，密切黨群、干群關(guān)系，增強(qiáng)黨和政府的執(zhí)政能力具有重要推進(jìn)作用，為服務(wù)型政府建設(shè)探索出一條新路。
　　三、以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的社區(qū)平臺建設(shè)，對其他地區(qū)具有重要示范意義。隨著社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌步伐的不斷加快，社區(qū)逐步成為人們社會生活的重要場所、各種利益的交匯點(diǎn)和各種矛盾的聚焦點(diǎn)，良好的社區(qū)建設(shè)能夠起到凝聚人心、集聚力量的作用。但是，無論在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、還是農(nóng)村，社區(qū)建設(shè)都存在一個問題，那就是缺乏支點(diǎn)和平臺。在這方面，遼寧起到了帶頭作用。通過把一站四室、文化廣場等統(tǒng)一起來，并以此為核心打造社區(qū)平臺，明確各類組織的職責(zé)，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范社區(qū)辦事程序等，不僅凝聚了人心，而且起到了黨在城市執(zhí)政的支撐點(diǎn)作用。在社區(qū)建設(shè)日益重要的今天，遼寧的經(jīng)驗(yàn)對其他地區(qū)頗具借鑒意義。
　　四、在社會轉(zhuǎn)型、社區(qū)轉(zhuǎn)型以及人的轉(zhuǎn)型的同時，基層黨組織也實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型。棚改社區(qū)建設(shè)中，沒有因搬遷而使黨員消失，沒有使黨員的作用弱化，相反，通過開展“尋找失蹤的黨員”、設(shè)立樓棟黨員中心戶等活動，還使黨員的模范帶頭作用進(jìn)一步加強(qiáng)，真正做到了“黨建工作做到家和在家做黨建”。遼寧的探索，實(shí)現(xiàn)了黨通過基層黨組織體系以及黨員的輻射作用，觸到了政府行政權(quán)力不能到達(dá)的“社會末梢”，做到了對社區(qū)事務(wù)的全覆蓋、無縫隙和零距離，并最終實(shí)現(xiàn)了群眾自治組織與黨的工作組織的高度融合?；鶎狱h組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、模范帶頭作用、在人民群眾中的公信力和號召力進(jìn)一步增強(qiáng)，對維護(hù)基層穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，對基層黨組織建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意