2007年1月1日起施行的監(jiān)督法，第一次對各級人大常委會的質(zhì)詢權(quán)作出了規(guī)范化、程序化的規(guī)定。研究并探討監(jiān)督法框架下的質(zhì)詢權(quán)，對進(jìn)一步做好人大監(jiān)督工作具有一定意義。
　　
　　一、監(jiān)督法框架下的質(zhì)詢制度設(shè)計
　　
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　　我國近現(xiàn)代意義上的質(zhì)詢，最早可以追溯到辛亥革命。辛亥革命勝利后，以孫中山為首建都于南京的中華民國臨時政府，仿效西方資產(chǎn)階級三權(quán)分立制度制定了具有憲法性質(zhì)的根本大法——《中華民國臨時約法》，1912年3月11日公布實(shí)施，其中在第三章第十九條參議院之職權(quán)第九款規(guī)定，參議院“得提出質(zhì)問書于國務(wù)員，并要求其出席答復(fù)”。這里的“質(zhì)問”，也即我們現(xiàn)在通常所說的質(zhì)詢。新中國成立后，1954年憲法規(guī)定了質(zhì)問制度并由1954年全國人大組織法對質(zhì)問的程序作了明確規(guī)定。1975年憲法刪去了有關(guān)質(zhì)問的規(guī)定。1978年憲法和1979年地方組織法將質(zhì)問改為質(zhì)詢，這樣改，是因?yàn)椤皬闹形牡脑~義上看，質(zhì)詢比質(zhì)問要緩和一些，嚴(yán)厲程度要低一些。這幾部法律的立法原意也是這樣考慮的。”[1]現(xiàn)行憲法即1982年憲法沿用了質(zhì)詢的提法。其他諸如地方組織法、代表法、預(yù)算法等也都對質(zhì)詢作出了規(guī)定。2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過的監(jiān)督法，設(shè)專章第一次對各級人大常委會質(zhì)詢案的提出和處理作出了規(guī)范化、程序化的統(tǒng)一規(guī)定。之所以制定各級人大常委會的監(jiān)督法，是考慮到按照憲法有關(guān)規(guī)定，對“一府兩院”工作實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會行使的，監(jiān)督法將調(diào)整范圍確定為人大常委會的監(jiān)督工作，體現(xiàn)了立法著眼于現(xiàn)實(shí)需要，立足于解決實(shí)際問題，使各級人大常委會的監(jiān)督更具針對性。
　　關(guān)于監(jiān)督法所規(guī)定的質(zhì)詢，有學(xué)者認(rèn)為，“人大常委會的工作監(jiān)督，從內(nèi)容上看，主要是上述三個方面（指專項工作審議、計劃和預(yù)算監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查）；從形式上講，除前面已經(jīng)提到的這些形式外，還有詢問和質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查委員會、審議和決定撤職案，等等?！盵2]這樣的表述，似乎在語義上就將質(zhì)詢等幾種監(jiān)督形式放在了相對次要的位置。又如監(jiān)督法實(shí)施以后，全國人大常委會出臺的2007年、2008年監(jiān)督工作計劃，其具體安排均只包括聽取和審議專項工作報告、計劃和預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督、法律實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查四個方面，工作計劃通篇沒有諸如積極支持人大常委會組成人員提出質(zhì)詢案等提法，這從一個側(cè)面反映了全國人大常委會對提質(zhì)詢案的一種態(tài)度或者說是一種導(dǎo)向。各地方人大常委會往往也參照全國人大常委會的做法，制訂的監(jiān)督工作計劃僅包含上述四種監(jiān)督形式。還有人大工作者更為明確地指出：“監(jiān)督法規(guī)定了七種監(jiān)督形式，并將詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定作為非經(jīng)常性的監(jiān)督形式進(jìn)行了規(guī)范。所謂非經(jīng)常性，是相比較于聽取和審議專項工作報告、計劃與預(yù)算監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查這四種經(jīng)常性的監(jiān)督形式而言的，意味著這三種監(jiān)督形式在人大監(jiān)督工作實(shí)踐中不被經(jīng)常地運(yùn)用?！盵3]
　　由此，關(guān)于質(zhì)詢的定位，我們可以得出以下結(jié)論：
　　1. 從憲法對質(zhì)詢的制度設(shè)計上看，質(zhì)詢是各級人大代表和人大常委會組成人員所享有的由憲法予以規(guī)定和保障的一種憲法權(quán)力。在人代會和人大常委會會議上，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出答復(fù)，是憲法所規(guī)定的受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的憲法責(zé)任。
　　2. 質(zhì)詢雖然是人大代表和人大常委會組成人員的個人行為，但其性質(zhì)是人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的方式之一，是人大常委會監(jiān)督權(quán)的一種獨(dú)特運(yùn)行方式[4]。其行使的后果最終歸屬于人大及其常委會，因而是各級人大及其常委會的一種非常重要的權(quán)力，是各級人大及其常委會對“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督的一種非常重要的形式。
　　3. 無論是從認(rèn)知上看，還是從實(shí)踐上看，質(zhì)詢都是監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督形式中不被經(jīng)常運(yùn)用的或者說是被弱化了的監(jiān)督形式之一，其在實(shí)際運(yùn)用中所發(fā)揮的效能與其由憲法規(guī)定的地位難以匹配。
　　
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　　綜觀各國關(guān)于質(zhì)詢權(quán)的功能設(shè)計，其積極作用大致包含以下幾個方面：一是使議員知情知政，了解政府施政的基本情況。學(xué)者公認(rèn)獲取情況是質(zhì)詢的基本功能。二是對政府進(jìn)行必要的監(jiān)督。質(zhì)詢盡管是一種消極的監(jiān)督方式，但代表選民意志的議員提出質(zhì)詢，批評或者指責(zé)政府的違法行為或者不當(dāng)行為，能促使政府改進(jìn)其工作，保障公民的合法權(quán)益。三是通過質(zhì)詢可以知曉政府尤其是其組成人員的施政理念、施政能力，從而決定是否繼續(xù)支持或者提出罷免政府及其組成人員。四是通過質(zhì)詢過程中正反意見的較量和比較，可以深入研究重大問題的利弊，有利于形成正確的或者利益最大化的處理公共問題的決策。五是為公民、議會、政府搭建進(jìn)行溝通交流的平臺，緩和社會矛盾。六是充當(dāng)政黨斗爭的工具，質(zhì)詢政治化能揭示執(zhí)政黨和反對黨之間在治國理政上重大的、深刻的政治分歧，判明責(zé)任的歸屬。七是真正代表人民利益的政黨可以通過質(zhì)詢抨擊時弊，提高人民的覺悟 [5] 。
　　從我國對質(zhì)詢的規(guī)定以及黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于制定監(jiān)督法的指導(dǎo)思想、立法原則、重要意義的論述看，我國質(zhì)詢權(quán)的功能主要表現(xiàn)在：
　　1.獲知“一府兩院”的工作情況和其他有關(guān)情況，保障人大代表和常委會組成人員的知情權(quán)。
　　2.通過提出問題，對“一府兩院”的工作提出批評和改進(jìn)意見，促使“一府兩院”更好地了解自己工作所存在的缺點(diǎn)和錯誤，明確改進(jìn)工作的方向和措施，提高工作效率和工作水平。
　　3.在根本目標(biāo)一致的前提下，通過質(zhì)詢和答復(fù)的互動，加深人大代表、常委會組成人員與“一府兩院”的相互溝通和理解，共同圍繞黨和國家的工作大局做好工作。
　　4.質(zhì)詢權(quán)的有效、正確行使，可以成為解決某些重大的、尖銳的社會問題或者矛盾的途徑之一，有利于科學(xué)發(fā)展和和諧社會的建設(shè)。
　　有人大工作者認(rèn)為，人大的監(jiān)督權(quán)是一種綜合性的權(quán)力，可以由三個方面的具體權(quán)力組成：一是了解權(quán)；二是處置權(quán)；三是制裁權(quán)。質(zhì)詢屬于其中的了解權(quán)。筆者認(rèn)為，從目前監(jiān)督法和其他法律法規(guī)的規(guī)定，以及其實(shí)際上所起到的作用來看，質(zhì)詢在實(shí)質(zhì)上從屬于了解權(quán)的范疇，但這無疑弱化了其應(yīng)有的功能，不利于人大監(jiān)督工作的開展。
　　
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　　1.質(zhì)詢案的提出。監(jiān)督法第三十五條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容?！边@條規(guī)定對提出質(zhì)詢案的有權(quán)主體、提出質(zhì)詢案的法定人數(shù)、提出質(zhì)詢案的形式以及質(zhì)詢案文本的撰寫要求等作出了較為詳盡的表述。
　　需要說明的是，1982年憲法第七十三條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會會議期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。”地方組織法第四十七條也規(guī)定：“在常務(wù)委員會會議期間……常務(wù)委員會組成人員……可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案?！睉椃ê偷胤浇M織法都將提出質(zhì)詢案的時間限定在會議期間，由于憲法、地方組織法和監(jiān)督法的效力層級不同，因此，有關(guān)質(zhì)詢案提出的時間要求，盡管監(jiān)督法沒有作出明確規(guī)定，但仍應(yīng)當(dāng)按照憲法和地方組織法的規(guī)定，由有權(quán)主體在常委會會議期間提出。
　　
　　2.質(zhì)詢案的決定。監(jiān)督法第三十六條規(guī)定：“質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)。”這是一種排他性的規(guī)定，賦予了委員長會議或者主任會議對質(zhì)詢是否成立的決定權(quán)，而受質(zhì)詢機(jī)關(guān)可以拒絕答復(fù)未經(jīng)委員長會議或者主任會議決定的質(zhì)詢。
　　3.質(zhì)詢案的答復(fù)。監(jiān)督法第三十六條規(guī)定：“委員長會議或者主任會議可以決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在常務(wù)委員會會議上或者有關(guān)專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員有權(quán)列席會議，發(fā)表意見。委員長會議或者主任會議認(rèn)為必要時，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)會議?！钡谌藯l規(guī)定：“質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會答復(fù)。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署。”這些條款對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的形式、答復(fù)的場所、由誰來答復(fù)以及是否將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)常委會會議作出了明確規(guī)定。
　　有學(xué)者指出，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)按照委員長會議或者主任會議決定作出答復(fù)時，要求口頭答復(fù)的，必須由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人到會答復(fù)；書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署。這里的“負(fù)責(zé)人”，包括受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人和副職領(lǐng)導(dǎo)人，不包括其下屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人。在專門委員會會議上口頭答復(fù)的，提出質(zhì)詢案的常委會組成人員有權(quán)列席會議，發(fā)表意見。這里的“發(fā)表意見”，通常應(yīng)針對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)中不清楚的問題，提出要求進(jìn)一步答復(fù)的意見，或者對答復(fù)是否滿意發(fā)表意見，一般不宜提出質(zhì)詢案沒有涉及的新問題要求答復(fù)。如果提出新的問題，實(shí)際是提出新的質(zhì)詢，應(yīng)當(dāng)依法提出新的質(zhì)詢案[6] 。
　　這里有一個值得探討的地方。監(jiān)督法規(guī)定了受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)質(zhì)詢的場所是常委會會議或者專門委員會會議。那么，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在常委會會議上答復(fù)質(zhì)詢和在有關(guān)專門委員會會議上答復(fù)質(zhì)詢有什么不同？委員長會議或者主任會議作出在哪個會議上答復(fù)的決定的標(biāo)準(zhǔn)是什么、意義何在？既然常委會會議或者有關(guān)專門委員會會議聽取了受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)情況，能否也賦予常委會組成人員或者專門委員會組成人員對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)進(jìn)行滿意度表決的權(quán)力？
　　4.質(zhì)詢案答復(fù)后的表決。監(jiān)督法第三十七條規(guī)定：“提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。”這條規(guī)定包含有兩層含義：
　　第一，表決程序。受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在對質(zhì)詢作出答復(fù)后，提質(zhì)詢的常委會組成人員滿意不滿意，有多少人滿意，不能口頭上說了就算，而應(yīng)當(dāng)提請?zhí)豳|(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員對該答復(fù)是否滿意進(jìn)行表決，滿意過半數(shù)才能通過。
　　第二，表決后的處理。對答復(fù)表示滿意的，則該質(zhì)詢案到此終結(jié)；不滿意的，提質(zhì)詢案的常委會組成人員可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。
　　
　　二、監(jiān)督法框架下的質(zhì)詢制度完善路徑
　　
　　“質(zhì)詢”從表面上看也是行使知情權(quán)，但實(shí)際上多是對不適當(dāng)行為包括違法失職行為提出質(zhì)詢案，對被質(zhì)詢者是一種帶責(zé)成糾正不適當(dāng)行為的監(jiān)督方式[7]。通常意義上的知情權(quán)，完全可以通過詢問、視察或者專題調(diào)查研究、執(zhí)法檢查等其他的方式來解決。正確適用質(zhì)詢這樣一種帶強(qiáng)制性糾正不適當(dāng)行政行為的監(jiān)督方式，可以使人大常委會有效行使對“一府兩院”的監(jiān)督職權(quán)。但時至今日，各級人代會、人大常委會會議上很少出現(xiàn)質(zhì)詢案，這與質(zhì)詢制度的不完備、不科學(xué)有較大關(guān)系。完善監(jiān)督法框架下的質(zhì)詢制度，需要做的工作有很多，筆者認(rèn)為，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：
　　
　?。ㄒ唬┙鉀Q法律上的沖突問題
　　主要表現(xiàn)在對“兩院”的質(zhì)詢?nèi)狈椃ㄒ罁?jù)?，F(xiàn)行憲法第七十三條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！痹摋l沒有規(guī)定對“兩院”可以提出質(zhì)詢案。而地方組織法第二十八條、監(jiān)督法第三十五條都規(guī)定有權(quán)主體可以提出對“兩院”的質(zhì)詢案。之所以超越憲法的規(guī)定，是因?yàn)閷Α皟稍骸惫ぷ髦腥罕姺从硰?qiáng)烈、帶有共性的問題，如告狀難、執(zhí)行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等進(jìn)行監(jiān)督，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定，關(guān)系人民群眾切身利益，社會普遍關(guān)注，有其現(xiàn)實(shí)的存在意義。但是，一方面，從法的效力層次的一般規(guī)則看，在我國整個法的效力層次體系中，憲法是具有最高效力的，不僅是僅低于憲法的法律，而且所有其他法的淵源的效力都要服從憲法、遵守憲法；另一方面，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，也要求我們尤其是作為立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)的人大及其常委會，更要依法辦事。胡錦濤同志曾多次強(qiáng)調(diào)要樹立憲法至上的思想，維護(hù)憲法權(quán)威，保障憲法實(shí)施。因此，有必要盡快修訂憲法中有關(guān)質(zhì)詢對象范圍的規(guī)定。其他如全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則等法律法規(guī)關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定，也都應(yīng)當(dāng)及時修訂，規(guī)范一致。
　　
　?。ǘ┖侠碓O(shè)置提質(zhì)詢案和受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的時間范圍
　　關(guān)于提質(zhì)詢案的時間。憲法和地方組織法都規(guī)定提出質(zhì)詢案的時間只能是在代表大會或者常委會開會期間。這樣規(guī)定，難免會造成質(zhì)詢本身所具有的簡便性、經(jīng)常性、針對性、互動性的特點(diǎn)被制約，畢竟一般情況下常委會會議是兩個月才召開一次。另外，一個質(zhì)詢案從醞釀、提出、決定、答復(fù)到終止，不是一次常委會會議的三五天時間可以全部完成的。提出質(zhì)詢案，一般情況下說明提出的問題還比較尖銳，由此其經(jīng)過的時間可能長達(dá)數(shù)月。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)詢案所經(jīng)過的時間也說明了這個問題。既然質(zhì)詢案的決定權(quán)在實(shí)際上歸屬于委員長會議或者主任會議，而委員長會議或者主任會議一般每月至少舉行一次，必要時還可以臨時召集，本著實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的原則，建議賦予有權(quán)主體有隨時提出質(zhì)詢案的權(quán)力。
　　關(guān)于受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)時間。無論是刑事訴訟、民事訴訟還是行政訴訟，法律都規(guī)定了關(guān)于時效的概念。雖然在不同的法律部門中時效的含義不同，但大致都體現(xiàn)了對公民權(quán)力和權(quán)利的保障、對公共資源的節(jié)約，體現(xiàn)的是公平與效率相統(tǒng)一的原則。超越時效的規(guī)定，有關(guān)主體必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。時效實(shí)際上就是關(guān)于時間的規(guī)定。監(jiān)督法對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)時間沒有作出明確的規(guī)定，不能不說是監(jiān)督法制定中的一個硬傷。沒有時間規(guī)定，必然造成低效率或者是久拖不決，最終造成有權(quán)主體的權(quán)力得不到保障，質(zhì)詢也就失去了意義。是否可以這樣理解，監(jiān)督法之所以不規(guī)定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)時間，就是為各地在制定監(jiān)督法實(shí)施辦法中留出立法空間，以便于各地探索適合本地實(shí)際情況的時間規(guī)定呢？
　　
　　（三）聯(lián)動地運(yùn)用監(jiān)督法所規(guī)定的所有監(jiān)督形式
　　歷經(jīng)20年出臺的監(jiān)督法之所以仍然讓人有所遺憾，除眾口難調(diào)外，一個很重要的原因就是監(jiān)督后的法律責(zé)任不明，監(jiān)督缺乏剛性。沒有明確的法律責(zé)任，再好的監(jiān)督形式也不能達(dá)到預(yù)期的效果，沒有制度的約束，奢望義務(wù)主體去主動承擔(dān)義務(wù)是不可想象的。強(qiáng)調(diào)質(zhì)詢的法律責(zé)任和后果，是質(zhì)詢制度免于“形式化”、“走過場”的關(guān)鍵。湖北省制定的實(shí)施監(jiān)督法辦法對追究違法行為的法律責(zé)任作了“補(bǔ)缺”性的規(guī)定：對違反監(jiān)督法和本辦法規(guī)定，不依法向常務(wù)委員會報告工作、不依法研究處理常務(wù)委員會提出的審議意見的，或者不認(rèn)真執(zhí)行常務(wù)委員會有關(guān)決議、決定的，或者不按照規(guī)定報送規(guī)范性文件的，主任會議根據(jù)常務(wù)委員會組成人員多數(shù)人的意見，可以責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向常務(wù)委員會會議作出說明；情節(jié)嚴(yán)重的，可以責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)作出書面檢查，或者提請常務(wù)委員會依照其他法定監(jiān)督方式實(shí)施監(jiān)督。這樣的規(guī)定，對強(qiáng)化受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)后的法律責(zé)任有一定的啟示。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)用聯(lián)系的觀點(diǎn)來看待問題，各地人大常委會在制定監(jiān)督法實(shí)施辦法的時候，應(yīng)當(dāng)有一個明確的指導(dǎo)思想，即監(jiān)督法所規(guī)定的所有監(jiān)督形式，都可以靈活地、聯(lián)動地運(yùn)用，而不是孤立地、靜止地運(yùn)用。可以明確規(guī)定某一種監(jiān)督形式不能達(dá)到監(jiān)督的初衷時，有權(quán)主體經(jīng)主任會議決定啟動其他的監(jiān)督形式，直至達(dá)到監(jiān)督的目的。尤其是對經(jīng)過一段時間的整改，“一府兩院”及其有關(guān)部門的工作仍不能令人大代表、常委會組成人員感到滿意的，應(yīng)直接啟動撤職、罷免程序。當(dāng)然，按照黨管干部的原則，一旦發(fā)生類似情況，人大常委會黨組應(yīng)當(dāng)及時與同級黨委組織部門溝通、協(xié)調(diào)，取得一致意見。只有這樣，監(jiān)督才能有力，才能起到監(jiān)督和震懾的作用。
　　
　　
　?。ㄋ模┵|(zhì)詢權(quán)行使常態(tài)化
　　實(shí)踐中，質(zhì)詢案的數(shù)量很少。1954年憲法規(guī)定質(zhì)問制度后，直至1980年才有了就寶鋼工程提出的所謂“共和國質(zhì)詢第一案”。全國各省、市、區(qū)人大及其常委會提出質(zhì)詢案的情況大體相仿。以H省為例，自1980年設(shè)立省人大常委會以來，該省僅就郵政資費(fèi)亂漲價問題、葛店化工廠多年存在污染問題、文物保護(hù)問題分別提出了質(zhì)詢案。質(zhì)詢案的極少提出，對比憲法對質(zhì)詢的高度重視，顯得極不協(xié)調(diào)。不少專家學(xué)者注意到這種情況并從各自不同的角度作了理性的分析。蔡定劍、陳寒楓、劉維林、陳星言等指出，由于民主法治根基的匱乏、民主習(xí)慣的欠缺以及政治體制的影響，質(zhì)詢存在著不好落實(shí)、不能落實(shí)的困境。其原因在于：
　　一是基于認(rèn)識上的原因，不愿用。有的常委會組成人員把質(zhì)詢看得過于嚴(yán)厲，害怕由此影響人大同“一府兩院”的關(guān)系，不利于人大其他工作的開展；有的常委會組成人員本身來自于“一府兩院”，讓他們以“議員”的身份再去質(zhì)詢“一府兩院”的工作，勢必造成對自己或者其他來自“一府兩院”的常委會組成人員以前的工作或者以前工作部門的同事進(jìn)行監(jiān)督，面子上拿不下來，也難免會否定自己以前的工作。
　　二是基于制度上的原因，不好用。盡管監(jiān)督法對質(zhì)詢的程序作了規(guī)定，但監(jiān)督法沒有明確受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的期限、沒有明確答復(fù)不滿意的剛性處理程序以及會期問題等，導(dǎo)致其可操作性仍欠缺。
　　三是基于體制上的原因，不被用。在我國，重要決策需請示同級地方黨委批準(zhǔn)，這是人大工作的一個基本準(zhǔn)則。在得知人代會、人大常委會會議上有人要提質(zhì)詢案時，人大常委會黨組一般會請示同級地方黨委，有的地方就會通過組織手段勸其不要提質(zhì)詢案，以防止因?yàn)橘|(zhì)詢案的提出而引發(fā)較大的社會影響。
　　筆者還認(rèn)為，一個不可否認(rèn)的事實(shí)是，我國所采用的質(zhì)詢制度，無論是制度的理念設(shè)計還是制度的程序設(shè)計，都脫胎于國外內(nèi)閣制國家議會的質(zhì)詢制度。質(zhì)詢起源于國外以及后來在一些實(shí)行議會制的西方國家的廣泛應(yīng)用，給質(zhì)詢打上了深深的“三權(quán)分立”烙印。加之國外質(zhì)詢制度在實(shí)際運(yùn)用中所表現(xiàn)出的如借質(zhì)詢攻擊政府或其中的個人以滿足私人目的；對無關(guān)緊要的事情也進(jìn)行質(zhì)詢，浪費(fèi)金錢、時間，使政府人員疲于應(yīng)付；在野黨以質(zhì)詢?yōu)槭侄我l(fā)議會辯論，進(jìn)而導(dǎo)致議會提出對政府的不信任案，由此內(nèi)閣不斷更換、政局動蕩等等消極作用，間接損害了質(zhì)詢的進(jìn)一步發(fā)展。所有這些，都導(dǎo)致了我國在實(shí)際應(yīng)用中有意無意地將質(zhì)詢束之高閣。
　　必須重新定位質(zhì)詢制度，還其應(yīng)有的價值功能，使質(zhì)詢權(quán)的行使常態(tài)化，充分發(fā)揮其實(shí)際運(yùn)用價值。這包含兩方面的含義：
　　一是使質(zhì)詢和其他幾種常用的監(jiān)督形式處于同等地位，成為常委會組成人員經(jīng)常使用的一種監(jiān)督形式。在國外，特別是在發(fā)達(dá)國家，議會質(zhì)詢政府負(fù)責(zé)人是使用最多、效果非常明顯的一種監(jiān)督形式。有的國家，甚至規(guī)定每周都有一個質(zhì)詢?nèi)眨瑢ｉT安排議會質(zhì)詢政府負(fù)責(zé)人。質(zhì)詢也只是一種監(jiān)督的手段。各級地方人大常委會完全可以使質(zhì)詢權(quán)的行使常態(tài)化，通過制定監(jiān)督法實(shí)施辦法來明確規(guī)范和合理引導(dǎo)，使之得到正確運(yùn)用，切實(shí)起到保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的作用，督促“一府兩院”改進(jìn)工作中的缺點(diǎn)和錯誤。退而言之，各級人大常委會在制訂年度監(jiān)督工作計劃的時候，至少可以明確提出支持人大常委會組成人員就關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題提出質(zhì)詢案。
　　二是引導(dǎo)常委會組成人員正確行使質(zhì)詢權(quán)。從國外議會制PfkcxqlXLlMFCpZ0zJcuRg==國家運(yùn)用質(zhì)詢的效果可以看出，質(zhì)詢權(quán)得到充分、正確的行使，其實(shí)是一種剛性很強(qiáng)的監(jiān)督形式（有人大工作者在探討監(jiān)督法出臺前各地人大常委會普遍開展的述職評議時曾指出，述職評議是“大路不走走小路”、“前門不走走后門”，憲法已經(jīng)明確規(guī)定了質(zhì)詢和特定問題調(diào)查這兩類剛性很強(qiáng)的監(jiān)督形式）。為防止權(quán)力尋租，人大常委會要通過制度來加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，一方面要制定關(guān)于哪些問題可以提出質(zhì)詢案的指導(dǎo)性意見（不能制定強(qiáng)制性意見，其原因不言自明）；另一方面要指定專門的工作機(jī)構(gòu)對有權(quán)主體提出的質(zhì)詢案進(jìn)行初步審查，由于質(zhì)詢案的提出一般會產(chǎn)生較大的社會影響，因此不能簡單等同于提出議案、建議、批評和意見后由代表工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行的形式審查（實(shí)際工作中代表工作機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查，但并不嚴(yán)格），必須既作出形式審查，也進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，建議可以由常委會法規(guī)工作機(jī)構(gòu)來行使審查權(quán)。
　　
　　注釋：
　　[1]陳寒楓：《充分發(fā)揮質(zhì)詢在人大及其常委會監(jiān)督工作中的作用》，載《人大研究》2007年第12期，第9頁。
　　[2][4][6]參見楊景宇主編：《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》，中國民主法制出版社2006年9月第1版，第43、155、167~168頁。
　　[3]劉維林、陳星言：《地方人大常委會實(shí)施監(jiān)督法中的兩個難點(diǎn)問題研究》，載《人大研究》2007年第12期，第14頁。
　　[5]參見楊臨宏、曾圣謖：《從中外質(zhì)詢制度的比較研究看我國人大如何監(jiān)督法院》，摘自中國憲法行政法法律網(wǎng)，http://www.cncasky.com/get/lltt/fxll/000610226.htm.
　　[7]蔡定劍著：《一個人大研究者的探索》，武漢大學(xué)出版社2007年6月