一些地方人大常委會制定并實施了組成人員無主題發(fā)言的規(guī)定，引起了許多人大工作者的關(guān)注，同時也有不少人對此表示了質(zhì)疑。作為一項“全新”的制度，有必要對其加以探討。
　　
　　2005年4月，湖南省漣源市人大常委會為及時反映關(guān)系群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的熱點問題，調(diào)動常委會組成人員的履職熱情，經(jīng)過較長時間的思考和摸索，制定出臺了《關(guān)于實行常委會組成人員無主題發(fā)言制度的暫行規(guī)定》。此后，暫行辦法在實踐中被多次運用，并取得了較好的效果。同時，該制度也引起了許多人大工作者的關(guān)注，有些還提出了質(zhì)疑。在此，筆者試圖從“常委會組成人員無主題發(fā)言制度”的實踐情況出發(fā)，對這項制度做一些介紹、解讀和改進設(shè)想。
　　
　　一、無主題發(fā)言制度的含義
　　
　　《暫行規(guī)定》規(guī)定，常委會組成人員無主題發(fā)言，是指在人大常委會會議上，組成人員可以在無主題發(fā)言議程中就本次常委會會議預(yù)先確定的審議議題之外的問題，提出議題，向人民政府、人民法院、人民檢察院提出建議、批評和意見，經(jīng)常委會會議審議后，交“一府兩院”辦理的一種監(jiān)督形式。
　　1. 無主題發(fā)言的內(nèi)容。“無主題發(fā)言”并非真的沒有主題，而是在常委會會議的規(guī)定時間規(guī)定議程內(nèi)自定議題進行發(fā)言，其內(nèi)容必須是本次常委會會議預(yù)先確定的議題之外的，組成人員對人民政府、人民法院、人民檢察院及其工作部門、工作人員的建議、批評和意見，具體包括：上述國家機關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)、上級以及本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議、決定的情況；關(guān)系群眾切身利益、社會普遍關(guān)注、人民群眾反映強烈的熱點難點問題；本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政等重要工作情況；人民群眾反映強烈的申訴和意見。同時，《暫行規(guī)定》明確要求，涉及政黨組織、人民團體和國家重大機密方面的問題，組成人員及其親屬的關(guān)于民事、刑事的申訴案，不得作為無主題發(fā)言的議題提出。
　　2. 無主題發(fā)言的實施。常委會主任會議根據(jù)常委會會議議題安排以及實際工作的需要，提出將無主題發(fā)言列入常委會會議議程的建議，并在常委會會議前1個月通知組成人員，由組成人員自擬發(fā)言議題并做好調(diào)查研究工作。主任會議提出的建議議程經(jīng)常委會會議審議通過后，無主題發(fā)言即作為會議正式議程進行，會議日程安排為此議程留出較為充裕的時間。組成人員進行無主題發(fā)言，必須在此專門議程中，按照常委會議事規(guī)則中有關(guān)發(fā)言的規(guī)定提出。每次會議每名組成人員只能就一個問題進行發(fā)言，并同時提出解決建議和事實依據(jù)，做到一事一議，有理有據(jù)。議題提出后，由常委會全體會議進行審議，列席會議的“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人也可以就有關(guān)問題作出解釋和答復(fù)。
　　3. 無主題發(fā)言的建議的形成及效力。組成人員通過無主題發(fā)言所提出的議題，必須經(jīng)常委會全體會議進行審議，然后由常委會工作機構(gòu)根據(jù)會議審議情況綜合整理形成書面的建議意見，交“一府兩院”及其有關(guān)職能部門辦理。有關(guān)機關(guān)必須在5個月內(nèi)辦理完畢，并向人大常委會全體會議報告辦理結(jié)果。按照該市人大常委會制定的聽取和審議“一府兩院”專項報告的規(guī)定，凡提交人大常委會審議的報告，都要由組成人員進行無記名投票表決測評。有關(guān)機關(guān)的辦理報告被測評為“不滿意”的，必須在下一次常委會會議上重新報告，再次報告仍然為“不滿意”的，常委會將依法提出質(zhì)詢，直至提出對有關(guān)責任人的罷免案、撤職、免職案，或建議有關(guān)機關(guān)免去責任人員職務(wù)。
　　綜上所述，該市人大常委會通過以上的制度安排，為無主題發(fā)言制度賦予了以下幾個方面的特性：組成人員的主動性，提出議題的廣泛性和及時性，建議意見的集體意志性，建議督辦的強制性。
　　
　　二、無主題發(fā)言制度在實踐中的運作及其表現(xiàn)的功能分析
　　
　　暫行辦法出臺不久，該市人大常委會會議上多次進行無主題發(fā)言議程，現(xiàn)筆者從大量的實踐中選取幾個較典型的
　　案例，并試圖以此說明和分析這項制度的功能。
　　例一：2005年6月，在暫行規(guī)定通過后的第一次人大常委會會議上，首次進行無主題發(fā)言議程。結(jié)果，在該市人大常委會23名組成人員中，共有11名組成人員準備了無主題發(fā)言議題，其中有9名準備了書面發(fā)言材料，提出了詳細的數(shù)據(jù)和事實依據(jù)。特別值得一提的是，非駐會的8名常委會委員全部準備了無主題發(fā)言議題。盡管事先在會議日程安排上作了充分考慮，會議主持人也一再強調(diào)注意會議時間，會議時間仍然不得不“拖堂”。最后，經(jīng)過認真審議，會議決定將“預(yù)防和減少青少年犯罪”等3項建議綜合交市人民政府辦理。
　　例二：2007年，一些群眾向一名常委會委員反映，市面上銷售的桶裝飲用水質(zhì)量參差不齊，相當部分產(chǎn)品沒有衛(wèi)生或生產(chǎn)許可標記，是影響群眾身體健康的一大隱患，群眾已經(jīng)向相關(guān)部門投訴，但沒有得到積極的回應(yīng)。隨后，該委員進一步地走訪了代表和選民，并組織對全市銷售的21個品牌的桶裝飲用水進行了抽樣檢查。當年5月，該委員在常委會無主題發(fā)言議程中提出了加強桶裝飲用水質(zhì)量管理的建議，得到了全體組成人員的熱切關(guān)注。組成人員在審議中進一步指出，桶裝飲用水質(zhì)量管理，包括生產(chǎn)銷售監(jiān)管和消費引導(dǎo)，提出了加強部門配合、加大執(zhí)法和檢測力度、定期公布檢測結(jié)果引導(dǎo)消費的建議。列席會議的政府領(lǐng)導(dǎo)人當場表示將高度關(guān)注這一民生問題，采取積極有效的措施加以解決。會后，政府立即組織開展了大規(guī)模的集中整治行動，取締了無證生產(chǎn)廠家和代銷點，對產(chǎn)品質(zhì)量不達標的廠家實行停產(chǎn)整頓，公開公布桶裝飲用水質(zhì)量檢測結(jié)果，從而有效保證了桶裝飲用水的質(zhì)量，使群眾喝上了“放心水”。
　　例三：該市公共廁所和垃圾轉(zhuǎn)運站缺乏，給群眾生活帶來很大不便。2006年3月，一名委員在無主題發(fā)言中提出了加強城市公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的議題，得到了會議的高度贊同。常委會將此建議向政府及城管部門進行了交辦。同年8月，常委會組織對建議辦理情況進行了實地視察，聽取了該市政府的辦理結(jié)果報告，認為辦理機關(guān)過于強調(diào)客觀困難，工作進度緩慢，建議落實不力，有敷衍塞責的情形，否決了該市政府提交的辦理報告，交由政府重新辦理。此后，政府專題召開常務(wù)會議研究，多渠道籌措建設(shè)資金、落實建設(shè)用地，在短短的3個月內(nèi)新建、改建了一批公共衛(wèi)生廁所和垃圾站，建議得到了有效落實，再次報告時得到了人大常委會的肯定。
　　從以上實例可以看出，無主題發(fā)言制度具有三個最主要的功能：
　　1. 及時反映民意的渠道功能。人大常委會作為代表人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，在會議議題的選擇上，必須要能及時反映民意。目前，地方人大常委會確定會議議題，主要依據(jù)年初經(jīng)主任會議通過的年度計劃，根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，主要來源于六個方面，應(yīng)當可以較為準確地反映選民的意愿。但是，這一方式也存在缺陷，一方面主要由主任會議制定，較少吸納組成人員的意見；另一方面，則略顯僵化，不容易反映形勢的實時變化，也即不能有效地對當前突發(fā)的關(guān)系群眾切身利益的重大問題進行監(jiān)督。開展無主題發(fā)言，正好可以有效地彌補這一缺陷。在近3年來某市人大常委會無主題發(fā)言議程中所提出的28項議題中，有25項是針對當前重大形勢和重大問題提出的。上述案例都反映出，由于無主題發(fā)言這一渠道的存在，使組成人員能夠及時地反映群眾和社會關(guān)注的熱點問題，使民意能夠及時得到國家權(quán)力機關(guān)的反映和審議，并最終促進問題的解決。
　　2. 提升組成人員建議質(zhì)量的提煉功能。由于組成人員個人的學(xué)識能力、思想覺悟、精神意志等方面存在的差異，以及在履職過程中存在的趨利避害的可能，組成人員所提出的建議也存在不科學(xué)、不合理、不可行的可能性。由此可能造成承辦機關(guān)無所適從，或使一個好的動議卻最終無法得到實現(xiàn)。在無主題發(fā)言中，組成人員提出的議題，必須經(jīng)過常委會全體會議的審議，最后形成的建議意見不再是某一組成人員個人的想法，而是凝聚了常委會全體組成人員的智慧，使之不僅反映了廣大代表和人民群眾的意愿，同時也能最大限度地排除提議人個人好惡、能力水平的影響，因而更加符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合當?shù)氐膶嶋H工作情況，更具操作性和可行性。在上述案例中，組成人員所提出的無主題議題，經(jīng)過常委會會議的討論審議后，最終都形成了較為完整的解決問題的建議，對于有關(guān)機關(guān)改進工作起到了較好的指導(dǎo)作用。
　　
　　3. 保證組成人員建議辦理實效的保障功能。提出對各方面工作的建議、批評和意見，是組成人員最基本的履職權(quán)力和最經(jīng)常的履職途徑。但是，有關(guān)法律、法規(guī)對代表建議辦理的規(guī)定局限于“有關(guān)機關(guān)組織必須研究處理并負責答復(fù)”。如何提高代表建議的辦理實效，一直是人大工作中的重要課題。一方面，