新農(nóng)村建設(shè)視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能新定位

摘要：社會主義新農(nóng)村建設(shè)是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能新定位的客觀依據(jù)。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制始終處于惡性膨脹與債務(wù)遞增的循環(huán)怪圈，有效提供公共服務(wù)的職能幾乎喪失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論的職能定位和不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)實際需要等是導(dǎo)致問題的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和客觀依據(jù)根源。社會公益性咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)成為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的新定位。

關(guān)鍵詞：社會主義新農(nóng)村；公益性咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能；新定位

中圖分類號：D625文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0030－02

一、社會主義新農(nóng)村建設(shè)是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能新定位的客觀依據(jù)

加強(qiáng)三農(nóng)工作，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)。中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”的方針，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，以建設(shè)小康、文明、生態(tài)、和諧的社會主義新農(nóng)村為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，目前的首要任務(wù)是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷解放農(nóng)村生產(chǎn)力，革除一切制約和阻礙農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制和機(jī)制，不斷增加農(nóng)民收入，全面實現(xiàn)農(nóng)村社會的小康。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是中國農(nóng)村社會發(fā)生的一場革命性的全面重大變革，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，是用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)水利化、機(jī)械化和信息化水平，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)、效益和競爭力。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程，就是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、不斷發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的過程，就是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增產(chǎn)方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展的過程。

二、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮現(xiàn)狀

根據(jù)中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應(yīng)是對新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)和服務(wù)，有效提供建設(shè)所需農(nóng)業(yè)物質(zhì)條件裝備、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系與經(jīng)營形式服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展理念和對農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)與教育，以及有效維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?、正義和穩(wěn)定等。但從目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況看，無論是在有效提供公共服務(wù)方面，還是在維護(hù)社會的公平、正義和穩(wěn)定方面，無論是在物質(zhì)技術(shù)供給方面，還是在資金支持方面等，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都早因自身“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”，喪失了基本條件。截至2004年，中國全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為37 334個。根據(jù)民政部專家預(yù)測，到2010年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將保持在3萬個左右[1]。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量雖然在不斷減少，但規(guī)模卻在不斷擴(kuò)大，負(fù)債在逐年增加，目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員已達(dá)到了1 316.2萬人，平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額已由1998年的2 500億擴(kuò)大到2004年的5 000億元以上[2]。到目前為止，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已債務(wù)纏身、無法自保，希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付財力來提供新農(nóng)村建設(shè)公共產(chǎn)品已純屬奢望。

根據(jù)實地調(diào)查研究表明，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是疲以應(yīng)付上級黨委政府名目繁多的工作安排、竭力維持在職員工的工資以及當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定等，如安排專人防止農(nóng)民上訪等。如今，在國家全面取消農(nóng)業(yè)稅及其他各種涉農(nóng)收費(fèi)后，原先作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能之一的完成收稅、收費(fèi)任務(wù)的職能也徹底結(jié)束了。到目前為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎成了純粹的賒帳“吃飯養(yǎng)人”型政府。在許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣份，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工的基本工資也不能按時足額發(fā)放到位。經(jīng)濟(jì)條件的窘困，更進(jìn)一步加劇了服務(wù)能力的貧困，特別是提供新農(nóng)村建設(shè)中最需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)的能力嚴(yán)重不足，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)科技人員從來就沒有條件進(jìn)行過系統(tǒng)的專業(yè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。

三、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能失效的根源剖析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位是導(dǎo)致問題的政治體制根源。在中國歷史上，幾千年來一直實行“皇權(quán)不下縣”的地方行政體制。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也從未成為過當(dāng)時國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的負(fù)擔(dān)。新中國成立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式成為中國的一種具有憲政地位的地方政權(quán)建制，但卻是一種“黨政權(quán)力高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、社會與行政權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)”[3]，處于對上“千線穿一針”、對下“一針穿千線”的兩難困境。根據(jù)政治學(xué)的一般原理，國家行政權(quán)力的觸角伸得越深壞處越多。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變滯后、機(jī)構(gòu)與人員循環(huán)惡性膨脹和債務(wù)不斷遞增就充分證明了這一點。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論的職能定位是導(dǎo)致問題的經(jīng)濟(jì)體制根源。中國推行的是政府主導(dǎo)型的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)道路，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本原則指導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“前沿陣地”。在主要以GDP高速增長作為考核提拔使用干部的用人機(jī)制背景下，全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場的“先頭部隊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就是“前線指揮員”。從歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債比例中可以看出，很大一部分是由于片面追求GDP高速增長、招商引資、達(dá)標(biāo)升級和舉債建設(shè)“形象工程”等造成的。實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論的職能定位純屬“小馬拉大車”，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)纏身、無法有效發(fā)揮服務(wù)職能的經(jīng)濟(jì)體制根源。

3.客觀社會經(jīng)濟(jì)條件的變化是導(dǎo)致中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能失效的又一重要原因。中國目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能是適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能就是將社會各方面管理得井然有序，嚴(yán)格按照計劃按部就班地安排著各種社會資源，保證社會各方面的高度統(tǒng)一、平均和穩(wěn)定。在這種權(quán)力支配著一切的計劃經(jīng)濟(jì)社會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項職能得以全面有效發(fā)揮，社會經(jīng)濟(jì)生活的進(jìn)行唯政府權(quán)力是從，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是積極的、有效的。然而，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，市場逐步代替政府在資源配制中發(fā)揮著越來越有效的基礎(chǔ)性作用，中國政府的職能表現(xiàn)得越來越不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能更由于其本身的固有極限性而更加顯得不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的實際需要。因此，客觀社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重大變化，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮作用的客觀依據(jù)發(fā)生變化，從而直接導(dǎo)致了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的幾乎完全失效。

四、社會公益性咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)成為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的新定位

1.去鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化向咨詢服務(wù)性嬗變，應(yīng)成為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能新定位的主要方面。理論界多數(shù)觀點認(rèn)為，撤銷全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，直接實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治[5]。筆者認(rèn)為，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制應(yīng)是一個合理的選擇，但不應(yīng)是一個簡單的撤銷了事那么簡單的問題，而是應(yīng)根據(jù)社會公共需要特別是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的實際需要進(jìn)行有效的嬗變，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實需要。一方面，從目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮的實際情況看，其作為一級政府建制存在已經(jīng)很難發(fā)揮積極作用，喪失了存在的客觀依據(jù)和基本條件；另一方面，社會主義新農(nóng)村建設(shè)實際需要大量的非政府公益性咨詢服務(wù)，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)需要大量懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者。因此，中國目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)成建制地整體轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣嫘宰稍兎?wù)機(jī)構(gòu)，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供現(xiàn)實、有效和可靠的咨詢服務(wù)。

2.社會公益性咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的新職能。根據(jù)建設(shè)社會主義新農(nóng)村實際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣嫘宰稍兎?wù)機(jī)構(gòu)，目前主要應(yīng)有四大新職能，并應(yīng)成立四大咨詢服務(wù)中心：一是三農(nóng)問題調(diào)查研究職能。即組建三農(nóng)問題調(diào)查研究中心，專門對當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題進(jìn)行實事求是的全面調(diào)查研究，全面客觀反映民情、民意、民聲，為黨委政府科學(xué)主導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)提供客觀依據(jù)。二是農(nóng)民素質(zhì)教育培訓(xùn)職能。即組建農(nóng)民素質(zhì)教育培訓(xùn)中心，對農(nóng)民進(jìn)行有組織、有計劃和有針對性的各種素質(zhì)和技能培訓(xùn)，使廣大農(nóng)民成為新型農(nóng)民，以適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實際需要。三是農(nóng)業(yè)科技咨詢推廣服務(wù)職能。即根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H組建專業(yè)性農(nóng)業(yè)科技咨詢服務(wù)中心，為農(nóng)民提供先進(jìn)適用有效的農(nóng)業(yè)技術(shù)支持，提高科技對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率，增加農(nóng)民收入。四是社會矛盾調(diào)解服務(wù)職能。即組建社會矛盾調(diào)解中心，專司調(diào)處化解農(nóng)村各種社會矛盾和糾紛，減少社會摩擦，為新農(nóng)村建設(shè)、全面實現(xiàn)農(nóng)村小康營造一個和諧互助的社會氛圍。

3.咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、組織和運(yùn)行模式。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)定性為獨立公益法人，各中心為其具體辦事職能部門，實行事業(yè)化管理。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)實行定職能、定崗位和定人員的“三定”方案，根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)實際需要明晰職能，根據(jù)職能需要設(shè)置崗位，根據(jù)崗位職責(zé)匹配人員。人員主要由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)篩選的合格留用人員、縣級相關(guān)機(jī)構(gòu)整合人員和社會公開聘請的專家三部分組成。所有人員資格應(yīng)根據(jù)各中心咨詢服務(wù)崗位工作實際需要確定，所聘人員必須能夠勝任所在崗位工作需要，并實行市場化管理。所有人員的工資福利待遇實行基本工資和考核工資雙軌制?；竟べY按人頭按月直接發(fā)放，以保證其基本生活所需為限，考核工資根據(jù)咨詢服務(wù)工作質(zhì)量和數(shù)量由受服務(wù)的農(nóng)民群眾評價打分確定發(fā)放。由于農(nóng)業(yè)咨詢服務(wù)是一項非常辛苦的工作，為了吸引大量高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)科技人才投身這項偉大的新農(nóng)村建設(shè)工作，工資支出全部由國家財政負(fù)擔(dān)，并應(yīng)略高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資待遇。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)開展咨詢服務(wù)工作所需經(jīng)費(fèi)由其以書面實施方案提出，經(jīng)政府批準(zhǔn)后核撥，并對實施情況進(jìn)行效績考核，作為以后核撥經(jīng)費(fèi)的主要參考依據(jù)。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)成立黨委，各中心成立黨支部，負(fù)責(zé)宣傳貫徹黨在農(nóng)村的各項路線方針政策和法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和各中心黨的建設(shè)，并協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系。

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[責(zé)任編輯吳高君]