北京市區(qū)域功能定位評價(jià)體系研究

王 濱 周 瓊 郭玉娟

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展步伐的不斷加快,我國經(jīng)濟(jì)增長方式粗放;經(jīng)濟(jì)、社會、資源環(huán)境發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題逐漸顯現(xiàn)。為此,國家提出主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃,北京在編制《北京市總體規(guī)劃》的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提出“十一五”時(shí)期功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,大力引導(dǎo)并積極實(shí)踐主體功能區(qū)發(fā)展理念,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。為積極引導(dǎo)各區(qū)縣全面落實(shí)功能定位,推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展,我們積極開展北京市區(qū)域功能定位評價(jià)體系研究,努力使其成為“十一五”區(qū)域功能定位發(fā)展規(guī)劃的重要配套政策和有效措施。

一、相關(guān)研究理論和成果的借鑒

我們根據(jù)城市功能承載系統(tǒng),運(yùn)用層次分析法,從城市總體功能和城市區(qū)域功能兩個層次對北京市區(qū)域功能發(fā)展進(jìn)行解讀。

城市功能承載理論認(rèn)為,城市功能的實(shí)現(xiàn)必須以城市系統(tǒng)為載體,根據(jù)不同承載系統(tǒng)(見下圖),可以將城市的經(jīng)濟(jì)職能、社會職能等具體化。通過對城市單一功能和綜合功能的研究,我們提出開展北京市區(qū)域功能定位發(fā)展評價(jià)要針對不同的城市功能承載系統(tǒng)設(shè)置指標(biāo)體系,以評價(jià)其承載能力。

二、北京市區(qū)域功能定位發(fā)展評價(jià)研究思路

北京是國家優(yōu)化開發(fā)區(qū),《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》將北京確定為“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”四大功能。開展區(qū)域發(fā)展評價(jià)研究,首先需要在深入分析城市功能的基礎(chǔ)上,科學(xué)確定評價(jià)領(lǐng)域和評價(jià)要素。

按照功能性質(zhì)交叉復(fù)合程度的不同,城市功能可以分為單一功能和復(fù)合功能。單一功能是城市在某一特定領(lǐng)域或方面發(fā)揮的作用;復(fù)合功能是多個單一功能的疊加和綜合。北京具有多種單一城市功能。北京是中國的首都,這是其區(qū)別于其它城市的最大特點(diǎn),決定了北京的政治功能定位——國家政治中心。根據(jù)區(qū)位理論和城市物質(zhì)功能承載系統(tǒng)中的城市地域空間分布和要素分配系統(tǒng),我們從北京的區(qū)位條件、資源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等角度,可以確定北京的空間定位——區(qū)域中心城市和國際交往中心。根據(jù)城市物質(zhì)功能承載系統(tǒng)中的城市生態(tài)環(huán)境資源及調(diào)控系統(tǒng),結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理論,我們可以確定北京的生態(tài)功能定位——資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市。根據(jù)城市社會經(jīng)濟(jì)功能承載系統(tǒng)中的城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理論對發(fā)展生態(tài)友好型經(jīng)濟(jì)的要求,我們可以確定北京經(jīng)濟(jì)功能發(fā)展定位——走新型工業(yè)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展道路,成為世界科技創(chuàng)新中心和服務(wù)中心。根據(jù)城市社會經(jīng)濟(jì)功能承載系統(tǒng)中的城市社會人文系統(tǒng),我們可以確定北京社會人文功能發(fā)展定位——國家教育中心和文化中心。

根據(jù)城市功能疊加理論,我們認(rèn)為,北京城市四大功能是眾多單一的城市功能的疊加和綜合。其中,國家首都功能是國家政治中心與國際交往中心功能的疊加;國際城市功能是區(qū)域中心城市、世界級科技創(chuàng)新中心和服務(wù)中心功能的疊加;文化名城功能是國家文化中心、教育中心功能的疊加;宜居城市功能是資源節(jié)約型與環(huán)境友好型城市與政府高效管理功能的疊加?！皣沂锥?、國際城市、文化名城、宜居城市”是對北京城市功能的高度概括。因此,我們擬從這四個角度入手,評價(jià)北京市城市功能總體發(fā)展情況。

北京市總體功能發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置要遵循突出導(dǎo)向性、全面客觀性、科學(xué)系統(tǒng)性、簡潔可行性的原則。在借鑒上述各類城市發(fā)展評價(jià)研究成果的基礎(chǔ)上,將北京市“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”四個職能作為總體城市發(fā)展評價(jià)領(lǐng)域,逐一分解評價(jià)要素,其中國家首都功能包括“安全穩(wěn)定、政府服務(wù)、民主法治”三個要素,國際城市包括“經(jīng)濟(jì)水平、科技創(chuàng)新、對外開放”三個要素,文化名城包括“文化發(fā)展、教育發(fā)展”兩個要素,宜居城市包括“就業(yè)保障、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境”三個要素。在此基礎(chǔ)上,初步選擇能夠代表所確定的評價(jià)領(lǐng)域及要素的指標(biāo)群。如“安全穩(wěn)定”要素下設(shè)置食品、藥品安全抽查合格率、刑事案件發(fā)案率、安全生產(chǎn)指標(biāo)控制比率、每萬人到市以上機(jī)關(guān)集體上訪批次等指標(biāo);之后結(jié)合數(shù)據(jù)特點(diǎn),對各種指標(biāo)篩選方法進(jìn)行綜合比較。最后綜合專家評估法、相關(guān)性、靈敏度分析結(jié)果,對指標(biāo)體系進(jìn)行篩選,剔除相關(guān)程度高、靈敏度低、獲得難度大、操作性不強(qiáng)的指標(biāo);并在廣泛征求相關(guān)部門、區(qū)縣和專家學(xué)者意見的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步修改完善評價(jià)指標(biāo),最終完成指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。

在全市整體功能發(fā)展評價(jià)的基礎(chǔ)上,我們根據(jù)《北京市“十一五”時(shí)期功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》,結(jié)合各功能區(qū)域定位發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展特色,逐一進(jìn)行評價(jià)研究,制定了各具特色的評價(jià)指標(biāo)體系。如:首都功能核心區(qū)集中體現(xiàn)政治文化中心功能,集中展現(xiàn)古都特色,是首都功能及“四個服務(wù)”的最主要載體;城市功能拓展區(qū)是體現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與國際交往功能的重要區(qū)域;城市發(fā)展新區(qū)是發(fā)展制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要基地,也是北京疏散城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)與人口的重要區(qū)域,是未來北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重心所在;生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)是北京的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地,是保證北京可持續(xù)發(fā)展的支撐區(qū)域。

四大功能區(qū)承擔(dān)的主導(dǎo)功能各不相同,評價(jià)要突出主導(dǎo)功能,動態(tài)監(jiān)測功能區(qū)域發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、速度、質(zhì)量以及資源利用效率,反映各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展水平和區(qū)域環(huán)境建設(shè)的成果,把握城市不同區(qū)域主導(dǎo)功能的發(fā)揮程度和發(fā)展趨勢,以引導(dǎo)各區(qū)域分工合作,錯位發(fā)展,有序競爭,逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部資源配置最優(yōu)化和發(fā)展效能最大化。因此我們從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、資源與環(huán)境”三個領(lǐng)域分別對四大功能區(qū)發(fā)展情況進(jìn)行評價(jià),并根據(jù)每個功能區(qū)的特點(diǎn)和規(guī)劃要求,確定評價(jià)要素。各功能區(qū)評價(jià)要素有共性也有個性,其中共性評價(jià)要素包括經(jīng)濟(jì)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益、安全穩(wěn)定、就業(yè)保障、科教文衛(wèi)、資源利用、生活環(huán)境、生態(tài)保護(hù)等;個性評價(jià)要素注重體現(xiàn)功能區(qū)特點(diǎn),如在城市發(fā)展新區(qū)設(shè)置“城鎮(zhèn)化率”,在生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)設(shè)置“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)財(cái)政支出金額及增長率”指標(biāo)等。

具體評價(jià)指標(biāo)設(shè)置也是共性與個性相結(jié)合。共性指標(biāo)主要有“人均地區(qū)生產(chǎn)總值”、“每萬人到市以上機(jī)關(guān)集體上訪批次”、“甲乙類傳染病發(fā)病率”、“萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降低率”等,個性指標(biāo)主要反映區(qū)域主導(dǎo)功能和發(fā)展特點(diǎn),如首都功能核心區(qū)設(shè)置現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)增加值比重指標(biāo),城市功能拓展區(qū)設(shè)置高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比重指標(biāo),城市發(fā)展新區(qū)設(shè)置現(xiàn)代制造業(yè)增加值比重指標(biāo),生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)設(shè)置農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評價(jià)指數(shù)指標(biāo)。

區(qū)縣是落實(shí)北京市功能區(qū)域發(fā)展定位的空間載體和具體行政區(qū)域。全市十八個區(qū)縣資源稟賦、歷史基礎(chǔ)、發(fā)展水平、目標(biāo)要求各不相同,各區(qū)縣落實(shí)功能定位的方法和途徑也不盡相同。為了更好地體現(xiàn)區(qū)縣發(fā)展特色和差異,科學(xué)、全面、合理地評價(jià)區(qū)縣功能定位發(fā)展落實(shí)情況,我們對功能區(qū)發(fā)展評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,補(bǔ)充了區(qū)縣特色評價(jià)指標(biāo)。

首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)所屬各區(qū)均設(shè)置重點(diǎn)功能街區(qū)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等指標(biāo)對其特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行評價(jià)。如西城區(qū)選擇“金融街增加值及增長率”、“會展業(yè)務(wù)收入及增長率”、“國有、外商及港澳臺經(jīng)濟(jì)投資額及增長率”作為對該區(qū)發(fā)展評價(jià)的重要內(nèi)容及特色指標(biāo);海淀區(qū)選擇“中關(guān)村科技園區(qū)海淀園總收入及增長率”、“研究與實(shí)驗(yàn)發(fā)展(R&D;)支出經(jīng)費(fèi)占總收入的比例”、“技術(shù)合同交易額及增長率”作為特色指標(biāo);順義區(qū)選擇“順義臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)增加值及增長率”、“物流業(yè)務(wù)收入及增長率”、“工業(yè)出口交貨值及增長率”作為特色指標(biāo)。但對于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū),規(guī)劃要求對其弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價(jià)。因此,生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)內(nèi)各區(qū)縣不再設(shè)置特色經(jīng)濟(jì)指標(biāo),而是與其它功能區(qū)相比,增設(shè)“農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評價(jià)指數(shù)”、“林木保護(hù)指數(shù)”、“地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)率”、“耕地面積保有量增長率”等共性指標(biāo),突出其生態(tài)涵養(yǎng)的主導(dǎo)功能。

綜上所述,本文將北京城市總體功能定位分解到四大功能區(qū)再落實(shí)到各區(qū)縣,建立了北京市總體、四大功能區(qū)和對應(yīng)區(qū)縣功能定位發(fā)展評價(jià)三級指標(biāo)體系,逐級按照“評價(jià)領(lǐng)域—評價(jià)要素—評價(jià)指標(biāo)”三層設(shè)置評價(jià)指標(biāo)。其中北京市總體功能定位發(fā)展評價(jià)從“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”四個領(lǐng)域設(shè)置指標(biāo);四大功能區(qū)發(fā)展評價(jià)從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、資源與環(huán)境”三個領(lǐng)域設(shè)置指標(biāo);區(qū)縣功能定位發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系則是將區(qū)縣特色指標(biāo)與四大功能區(qū)發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系綜合、調(diào)整后得出。

三、北京市區(qū)域功能定位評價(jià)指數(shù)測算方法

我們選擇綜合指數(shù)法對北京市、各功能區(qū)域和18個區(qū)縣評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行綜合指數(shù)的測算,具體包括指標(biāo)賦權(quán)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、指數(shù)合成三個步驟。其中指標(biāo)賦權(quán)采用層次分析法,盡量做到主客觀相結(jié)合,區(qū)別指標(biāo)的重要性;北京市總體功能評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用改進(jìn)的基期指數(shù)法,十八區(qū)縣發(fā)展評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用改進(jìn)的功效系數(shù)法;綜合指數(shù)合成采用加法合成法。

1.指標(biāo)賦權(quán)方法

比較各種主客觀指標(biāo)賦權(quán)方法的適用范圍和優(yōu)缺點(diǎn),結(jié)合評價(jià)數(shù)據(jù)的特點(diǎn),本文最終采用“層次分析法”對各評價(jià)指標(biāo)體系賦權(quán)。以北京市總體功能定位發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系為例:首先將指標(biāo)體系分層,評價(jià)領(lǐng)域?yàn)锳層,評價(jià)要素為B層,具體的評價(jià)指標(biāo)為C層,然后分層設(shè)計(jì)專家打分矩陣。如第一層國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市四個評價(jià)領(lǐng)域需要設(shè)計(jì)1個4×4矩陣,打分矩陣空表見表1。

然后由專家對每一層指標(biāo)重要性進(jìn)行兩兩比較并打分,打分標(biāo)度是1—9,取所有專家打分的算術(shù)平均值作為判斷矩陣的元素,得到所有判斷矩陣。之后計(jì)算各判斷矩陣的最大特征值及其所對應(yīng)的特征向量,并進(jìn)行一致性檢驗(yàn);未通過檢驗(yàn)的重新打分。判斷矩陣的最大特征根所對應(yīng)的特征向量經(jīng)歸一化處理后即為指標(biāo)的權(quán)重。為便于實(shí)際操作,專家再對所有結(jié)果進(jìn)行四舍五入等適當(dāng)處理,得到最終的指標(biāo)權(quán)重。北京市總體、四大功能區(qū)及對應(yīng)各區(qū)縣發(fā)展評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重均采用此方法確定。

2.指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法

(1)北京市發(fā)展評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法

對北京市總體功能定位和四大功能區(qū)發(fā)展情況的評價(jià),主要是為了評價(jià)其是否按照規(guī)劃要求進(jìn)行發(fā)展以及發(fā)展的程度,即我們需要對樣本自身縱向發(fā)展情況和變化進(jìn)行評價(jià)。通過比較分析各種數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理方法(改進(jìn)的基期指數(shù)法、兩年基期指數(shù)法、最大標(biāo)竿法、功效系數(shù)法、改進(jìn)的功效系數(shù)法、Z-score法),結(jié)合數(shù)據(jù)特點(diǎn),本文選擇改進(jìn)的基期指數(shù)法作為它們的標(biāo)準(zhǔn)化處理方法。2005年是“十五”最后一年,因此我們以2005年為基期年,以2007年為評價(jià)年進(jìn)行實(shí)證分析。

正指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理公式為:

當(dāng)Xi2005>0時(shí),

當(dāng)Xi2005<0時(shí),

逆指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理公式為:

(2)區(qū)縣評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法

對十八區(qū)縣進(jìn)行評價(jià)時(shí),因?yàn)槭嵌鄻颖景l(fā)展情況的比較性評價(jià),既要考慮樣本自身的縱向比較,也要考慮樣本之間的橫向比較,所以改進(jìn)的功效系數(shù)法符合實(shí)際需要。我們以首都功能核心區(qū)的東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)和宣武區(qū)四個城區(qū)數(shù)據(jù)為樣本,采用不同的標(biāo)準(zhǔn)化方法分別進(jìn)行測算,結(jié)果也顯示改進(jìn)的功效系數(shù)法效果最好。

正指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式為:

逆指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式為:

其中ΔXij2007=Xij2007-Xij2005, 為最小差值,為最大差值。

3、綜合指數(shù)合成方法

本文選擇加法合成法進(jìn)行綜合指數(shù)的合成。基本公式為:

式中:y為綜合評價(jià)值,xi*為每個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值,wi為各指標(biāo)的權(quán)重。

在研究確定評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法的基礎(chǔ)上,我們收集整理了全市及18個區(qū)縣2006—2008年相關(guān)數(shù)據(jù)開展實(shí)證分析,受篇幅所限,分析結(jié)果不再贅述。

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