李朝志

（湖北省水利廳河道采砂管理局，430071，武漢）

一、長江河道采砂管理隊伍現(xiàn)狀及存在的主要問題

根據(jù)2008年長江河道采砂管理能力建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)計資料，長江干流河道各省共成立采砂管理機構(gòu)129支，但大多為合署辦公；執(zhí)法人員1223人，大部分為兼職人員；已建立26個執(zhí)法基地，標準低且大部分為租用房；配備的水政執(zhí)法監(jiān)察船67艘、執(zhí)法車86輛，絕大部分為兼用；有監(jiān)控設(shè)備2套，配有夜間取證設(shè)備20臺套。與長江河道采砂管理的任務(wù)相比，目前專司河道采砂管理任務(wù)的人員，尤其是監(jiān)督執(zhí)法人員還較少，采砂執(zhí)法能力遠不能滿足實際工作的需要。

1.機構(gòu)不順

目前沿江各省級長江河道采砂管理機構(gòu)大部分是以水政監(jiān)察總隊為基礎(chǔ)建立的。有的省長江河道采砂管理局的牌子掛在水政監(jiān)察總隊，但采砂規(guī)劃、許可審批由其他部門負責，這種機構(gòu)模式不利于對河道采砂的統(tǒng)一管理。有的省長江河道采砂管理局的牌子掛在水政監(jiān)察總隊，采砂規(guī)劃、許可審批、可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管、禁采管理、行政處罰也全部由水政監(jiān)察總隊承擔，這種機構(gòu)模式有利于河道采砂的統(tǒng)一管理，但存在既當“運動員”又當“裁判員”的問題，也不符合依法行政“兩個相對集中”的基本要求。

2.身份不定

河道采砂管理工作的目的是維護河勢穩(wěn)定，保障防洪安全和通航安全，擔負著管理社會公共資源、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的重要責任。按照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，從事河道采砂管理工作的人員應(yīng)當具有公務(wù)員身份或是參照公務(wù)員法管理的身份。但目前已經(jīng)成立的河道采砂管理機構(gòu)都是事業(yè)單位，其中大部分是自收自支的事業(yè)單位。有的地方編委只批河道采砂管理機構(gòu)的牌子，不批機構(gòu)性質(zhì)和人員編制，河道采砂管理人員在水利部門內(nèi)部調(diào)整。機構(gòu)性質(zhì)不定、人員身份不定，必然導(dǎo)致隊伍不穩(wěn)、管理松懈、執(zhí)法不嚴等一系列問題。

3.裝備不強

《長江河道采砂管理條例》施行以來，各地為加強管理配置了一些裝備，改善了工作條件，但總的來看仍不能滿足工作需要。據(jù)了解，除少數(shù)省的采砂管理執(zhí)法裝備能適應(yīng)工作要求外，大部分省市的采砂管理機構(gòu)都存在裝備不足和設(shè)備落后的問題。長江河道采砂管理，尤其是監(jiān)督執(zhí)法工作主要在江面上，面對設(shè)備先進、反應(yīng)迅速的違法采砂分子時，限于裝備條件因素，常常束手無策。

4.經(jīng)費不足

這是困擾河道采砂管理和監(jiān)督執(zhí)法的最大問題。沿江一些市縣財政資金十分緊張，用于河道采砂管理的經(jīng)費有限，加上一些地方河道采砂管理機構(gòu)屬于自收自支的事業(yè)單位，沒有經(jīng)費來源，管理松懈、監(jiān)管不嚴、執(zhí)法不公、以罰代管、“放水養(yǎng)魚”的問題時有發(fā)生。

5.素質(zhì)不高

有的工作人員對長江河道采砂管理工作的重要性、敏感性、風(fēng)險性、長期性、復(fù)雜性和危險性認識不足，管理工作流于形式、疲于應(yīng)付；有的沒有掌握河道采砂管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，在河道采砂的日常管理和監(jiān)督檢查中不作為或亂作為，造成管理松懈、執(zhí)法不嚴的問題時有發(fā)生；有的廉潔自律意識淡薄，拒腐防變能力不強。

6.隊伍不穩(wěn)

河道采砂管理機構(gòu)不健全，人員身份不明確，職工工資待遇無保障，加上河道采砂管理工作的風(fēng)險性、艱巨性、復(fù)雜性和危險性等原因，許多從事河道采砂管理工作的同志產(chǎn)生了厭倦情緒和畏難情緒，使得原本就不強大的河道采砂管理隊伍更加脆弱。

二、依法加強長江河道采砂管理隊伍建設(shè)

1.建立河道采砂管理隊伍的依據(jù)

水利部《關(guān)于貫徹落實〈長江河道采砂管理條例〉的通知》《關(guān)于長江水利委員會的三定方案》，沿江各省水行政主管部門在機構(gòu)改革的 “三定”方案中對采砂管理機構(gòu)問題的有關(guān)規(guī)定等。

2.河道采砂管理隊伍建設(shè)的目標

河道采砂管理隊伍建設(shè)的目標是：依照《長江河道采砂管理條例》和水利部關(guān)于“四個專門”的有關(guān)規(guī)定，打造一支人員精、素質(zhì)高、管理強、執(zhí)法嚴、裝備良、經(jīng)費足的專業(yè)管理隊伍。

“四個專門”是河道采砂管理隊伍建設(shè)的核心內(nèi)容。它源于2001年水利部《關(guān)于貫徹落實〈長江河道采砂管理條例〉的通知》要求，是指專門管理機構(gòu)、專職管理人員、專用執(zhí)法裝備和專項管理經(jīng)費。

3.河道采砂管理隊伍建設(shè)已具備的條件

河道采砂管理隊伍隸屬于水行政主管部門，是依據(jù)水法律法規(guī)的規(guī)定建立負責河道采砂管理和監(jiān)督檢查的專門機構(gòu)。目前河道采砂管理隊伍的建設(shè)已具有幾個方面的條件：一是有完善的管理體系。按照《長江河道采砂管理條例》、《長江河道采砂管理條例實施辦法》和有關(guān)文件的規(guī)定要求，各省水行政主管部門陸續(xù)組建了河道采砂管理機構(gòu)，各有關(guān)市縣也相繼成立了專職或兼職的河道采砂管理機構(gòu)。二是有規(guī)范的管理制度。隨著河道采砂管理工作的不斷深入，各省分別制定了一系列相應(yīng)的管理制度。三是有嚴明的組織紀律。各省都相應(yīng)制定了河道采砂管理紀律制度，如責任追究制度等。四是有甘于奉獻的精神。廣大采砂管理干部不畏艱險，勤奮工作，頂住了各種考驗，無怨無悔地奮斗在河道采砂管理的一線崗位上，為保障防洪安全和通航安全，為地方經(jīng)濟社會的健康發(fā)展作出了巨大貢獻。

4.建立采砂管理隊伍的基本原則

（1）依法依規(guī)原則

河道采砂管理隊伍的建立與職責界定既要符合水行政主管部門的職責規(guī)定，也要依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進行，隊伍的機構(gòu)設(shè)置和編制要經(jīng)過有關(guān)編制機關(guān)批準。

（2）流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合原則

按照國務(wù)院《長江河道采砂管理條例》和水利部《長江河道采砂管理條例實施辦法》的規(guī)定，長江水利委員會的職責是加強長江河道采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查，做好有關(guān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作，并具體負責省際邊界重點河段的采砂管理和監(jiān)督檢查。沿江縣級以上人民政府水行政主管部門具體負責本行政區(qū)域內(nèi)長江河道采砂的管理和監(jiān)督檢查工作。各級水行政主管部門應(yīng)當根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況建立和完善河道采砂管理機構(gòu)。

（3）精簡效能原則

河道采砂管理是一項高投入、高成本的行政管理工作。各級水行政主管部門在建立河道采砂管理隊伍時，應(yīng)當結(jié)合本地實際，既要考慮滿足河道采砂管理工作的需要，也要考慮精簡效能的原則，盡量減少行政成本。

（4）權(quán)責一致原則

權(quán)責一致原則是法治社會的基本原則。依法享有多大的權(quán)利，就應(yīng)當承擔多大的責任，不應(yīng)該有權(quán)無責或有責無權(quán)。河道采砂管理涉及行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政征收等多個方面，水行政主管部門在充分賦予河道采砂管理隊伍行政職權(quán)的時候，必須明確相應(yīng)的責任，做到職責明確，權(quán)責匹配。

三、關(guān)于加強隊伍建設(shè)與管理的思考

1.管理隊伍專職化

首先要明確采砂管理隊伍的性質(zhì)與編制。河道采砂管理人員的身份應(yīng)當依照公務(wù)員法管理，在有條件的地方應(yīng)當爭取實行公務(wù)員管理。要改變目前很多市縣河道采砂管理隊伍自收自支事業(yè)單位的狀況，至少應(yīng)當將河道采砂管理隊伍納入全額財政預(yù)算管理，使河道采砂管理隊伍真正成為身份明確、保障有力、管理規(guī)范的隊伍，使河道采砂管理隊伍真正走上良性運行的道路。

2.管理目標責任化

長江河道采砂管理條例及其實施辦法明確規(guī)定，河道采砂管理實行行政首長負責制。行政首長既包括地方人民政府行政首長，也包括有關(guān)部門行政首長和采砂管理機構(gòu)負責人。落實行政首長負責制，必須將各項管理目標以目標責任的形式確定下來，簽訂管理目標責任書，實行目標責任考核獎懲制度，如湖北省已經(jīng)實施了對沿江政府的目標責任考核獎懲。河道采砂管理隊伍的目標責任制應(yīng)當包括許可審批管理、可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管、禁采監(jiān)督管理、行政執(zhí)法監(jiān)督管理、行政征收管理、廉政建設(shè)目標管理等內(nèi)容。

3.管理行為合法化

管理行為合法化主要是指河道采砂的管理活動應(yīng)當在法律法規(guī)和規(guī)章的范圍內(nèi)，依法依程序辦事。如，河道采砂規(guī)劃實施方案必須以批準的河道采砂規(guī)劃為依據(jù)；擬定許可的可采區(qū)，必須進行可行性論證并按照規(guī)定的程序和內(nèi)容進行審查；可采區(qū)的現(xiàn)場監(jiān)管必須嚴防出現(xiàn)“六超”問題；禁采管理必須強化巡查檢查；對查獲違法采砂行為必須嚴格按照 《長江河道采砂管理條例》的規(guī)定實施處罰；長江河道砂石資源費必須按照規(guī)定的征收標準征收入庫，并按規(guī)定用途使用；行政處罰必須做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴，切實做到公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

4.管理措施制度化

加強河道采砂管理，應(yīng)當建立一套涵蓋河道采砂管理各個方面的管理制度，如規(guī)劃管理制度、河道采砂分級管理制度、許可審批制度、現(xiàn)場監(jiān)管制度、禁采管理制度、執(zhí)法巡查制度、部門配合協(xié)調(diào)制 度、過錯責任追究制度、信息報告制度、廉政建設(shè)責任制度、資產(chǎn)和財務(wù)管理制度等。真正做到按制度辦事，用制度管人。

5.學(xué)習(xí)培訓(xùn)經(jīng)?；?/h3>

提高采砂管理隊伍的整體素質(zhì)，必須強化管理干部的后續(xù)培訓(xùn)，要因地制宜，采取形式多樣的方式強化對河道采砂管理人員的培訓(xùn)教育。培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)主要包括：按照準軍事化的要求組織軍事訓(xùn)練，提高身體素質(zhì)和防衛(wèi)技能。結(jié)合采砂管理工作實際，有針對性地開展相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，如：河道采砂規(guī)劃的內(nèi)容和實施方案，可行性論證報告基本內(nèi)容和編制要求，采砂許可申請的前置條件和審查內(nèi)容，許可審批方式的確定與實施辦法，可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管的制度體系與實施，巡查檢查現(xiàn)場處置的方法，行政處罰自由裁量權(quán)的把握，廉潔自律和廉政風(fēng)險預(yù)防等。

6.監(jiān)督管理現(xiàn)代化

要加強河道采砂管理和監(jiān)督檢查的現(xiàn)代化建設(shè)，運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和高科技的視頻設(shè)備，建立規(guī)劃管理、許可審批、可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管、禁采區(qū)監(jiān)管、行政執(zhí)法、日常管理和預(yù)防腐敗等的信息系統(tǒng)，形成覆蓋全江、涵蓋長江河道采砂管理各個方面的網(wǎng)絡(luò)體系。為加強依法行政、降低行政成本、提高行政效能提供技術(shù)支撐。

7.保障措施標準化

要制定統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督設(shè)備設(shè)施的配置標準。如沿江各省應(yīng)當設(shè)立采砂管理基地及其房屋、執(zhí)法車船、現(xiàn)場執(zhí)法的取證設(shè)備等，以此推動沿江各省河道采砂管理隊伍能力建設(shè)工作。

8.廉政教育常態(tài)化

河道采砂管理既涉及地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，也涉及采砂企業(yè)和個人等利益集團的經(jīng)濟利益，采砂管理干部尤其是一線同志毫無疑問會面對來自各方面的壓力和誘惑。必須加強對河道采砂管理干部的廉政教育，尤其是要增強河道采砂管理干部的廉政風(fēng)險防范意識。河道采砂管理工作崗位的廉政風(fēng)險主要分布在6個環(huán)節(jié)：一是許可審批環(huán)節(jié)，二是招標拍賣環(huán)節(jié)，三是現(xiàn)場監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，四是巡查檢查環(huán)節(jié)，五是行政處罰環(huán)節(jié)，六是河道砂石資源費征收環(huán)節(jié)。

要教育河道采砂管理干部在日常工作和生活中切實做到“八慎”。一是“慎始”。廉政風(fēng)險在于第一次，把好了第一次，就掌握了主動權(quán)，就能在各種腐蝕誘惑面前立于不敗之地。二是“慎微”。必須防微杜漸，重視小節(jié)問題。三是“慎獨”。要教育干部必須注意在缺少監(jiān)督的情況下自覺地管住管好自己。四是“慎權(quán)”。河道采砂管理干部手中或多或少都掌握著一定的權(quán)力，如何正確對待和運用權(quán)力，是檢驗干部黨性強弱、道德好壞的試金石。五是“慎欲”。做到節(jié)而不過，遂而不縱，把“維護一個穩(wěn)定，保障兩個安全”作為應(yīng)盡的責任和義務(wù)。六是“慎平”。越是工作事業(yè)順利的時候，越要保持清醒頭腦，不能見喜忘憂，自松其綁。要有主動接受監(jiān)督的愿望，靠監(jiān)督及時修正自己的錯誤。七是“慎友”。河道采砂管理干部在結(jié)交朋友時要慎之又慎。八是“慎終”。做到一身正氣，善始善終。