鄭文靜

為保障水利工程的安全運(yùn)行和水利經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，解決原有的水利工程管理體制與新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的矛盾，國務(wù)院于2002年9月17日批準(zhǔn)發(fā)布了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。按照《實(shí)施意見》精神，水管單位逐步實(shí)行水管體制改革。2006年，水利工程管理體制改革在駱馬湖局基層水管單位全面開展，與此同時(shí)，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也納入部門預(yù)算，作為政府性基金正常下達(dá)。經(jīng)過幾年的管理體制改革，維修養(yǎng)護(hù)工作成效顯著，工程面貌已得到了很大改善。但水管體制改革畢竟是一項(xiàng)嶄新的工作，沒有經(jīng)驗(yàn)可循，在經(jīng)費(fèi)的使用管理上，盡管各單位高度重視，嚴(yán)格把關(guān)，但仍存在一些值得注意的問題。

一、經(jīng)費(fèi)使用管理中存在問題

1.經(jīng)費(fèi)使用存在生搬硬套預(yù)算批復(fù)的現(xiàn)象

基層單位在價(jià)款結(jié)算時(shí)普遍未按實(shí)際完成的工程量進(jìn)行核算和價(jià)款支付，而是完全根據(jù)預(yù)算批復(fù)的工程量和價(jià)格來進(jìn)行價(jià)款結(jié)算，造成實(shí)際完成的工程量與預(yù)算批復(fù)完全一致的情況。一方面，這種情況不符合工程實(shí)際；另一方面，由于未按實(shí)際完成的工程量進(jìn)行價(jià)款結(jié)算，也不能真實(shí)反映實(shí)際完成的維修養(yǎng)護(hù)工作量與預(yù)算批復(fù)的差異，一定程度上造成會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)的失真。

2.價(jià)款支付存在甲乙雙方未嚴(yán)格履行合同的現(xiàn)象

為理順管理單位與維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)的合同關(guān)系，規(guī)范甲乙雙方的合同管理，沂沭泗局專門制定了直管水利工程維修養(yǎng)護(hù)合同的示范文本，但在甲乙雙方的執(zhí)行上，尚有未嚴(yán)格履行合同的現(xiàn)象，造成合同的約定與實(shí)際執(zhí)行的脫節(jié)。

3.關(guān)聯(lián)方交易行為有待進(jìn)一步分清并完善

根據(jù)水管體制改革“管養(yǎng)分離”精神，目前的維修養(yǎng)護(hù)公司均由各直屬局出資組建，因此，維修養(yǎng)護(hù)公司與直屬局的其他事業(yè)單位及其他公司之間，就形成關(guān)聯(lián)方。由此而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)上的交易行為，就是關(guān)聯(lián)方交易。目前的有些關(guān)聯(lián)方交易的公允性有待于進(jìn)一步提高。

4.會(huì)計(jì)核算工作有待進(jìn)一步提高和加強(qiáng)

這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是作為管理單位的基層局，主要通過會(huì)計(jì)核算反映維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用管理情況及其過程；另一方面，作為維修養(yǎng)護(hù)公司，主要通過會(huì)計(jì)核算反映公司的成本控制、利潤(rùn)及內(nèi)部管理情況。基于此，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的會(huì)計(jì)核算工作就顯得尤為重要。基層單位主要表現(xiàn)在勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)及質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)理費(fèi)的使用上，發(fā)生的費(fèi)用在計(jì)入各個(gè)項(xiàng)目時(shí)依據(jù)不充分，普遍存在核算及分?jǐn)偟碾S意性；維修養(yǎng)護(hù)公司對(duì)于施工企業(yè)的會(huì)計(jì)科目設(shè)置、成本、項(xiàng)目進(jìn)度、利潤(rùn)等方面的核算工作還有待于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

5.配套制度尚需要進(jìn)一步修改完善

2005 年水管體制改革試點(diǎn)以來，各級(jí)水管單位制定了一系列的規(guī)章制度、流程、范本等，這些制度對(duì)于試點(diǎn)期間處于剛起步階段的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用管理，確實(shí)起到了良好的指導(dǎo)作用。近年來，在制度的執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)也有一些不符合實(shí)際的地方，如價(jià)款支付的流程和范本太過繁瑣，存在重復(fù)；基層局對(duì)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)設(shè)置四級(jí)明細(xì)科目核算顯得過于精細(xì)等。

二、原因分析

針對(duì)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)使用管理中存在問題的成因，筆者也進(jìn)行了深入的分析和思考，歸納起來，主要有以下幾個(gè)方面：

1.體制改革的大環(huán)境影響

“管養(yǎng)分離”作為一項(xiàng)新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。水管體制改革在全國范圍內(nèi)對(duì)水管單位進(jìn)行了一次體制轉(zhuǎn)型，面對(duì)各個(gè)流域機(jī)構(gòu)、水管單位各不相同的管理模式及千差萬別的單位現(xiàn)狀，很難完全切合。因此，在改革的過程中特別是改革開始的時(shí)候，肯定會(huì)有諸多問題出現(xiàn)，只有通過對(duì)這些問題的研究和分析，在實(shí)踐中不斷地驗(yàn)證、磨合，進(jìn)而不斷修正完善，才能取得改革的成功。

2.水管單位自身?xiàng)l件所限

水管體制改革后，職工通過競(jìng)聘上崗明確了各自的管理崗位，編制之外的分流人員組成了維修養(yǎng)護(hù)公司。管養(yǎng)分離后的水管單位負(fù)責(zé)水利工程的日常管理、運(yùn)行、觀測(cè)、檢查、預(yù)算編報(bào)、項(xiàng)目管理等職能，相比改革前管理任務(wù)加重，要求也日趨規(guī)范化，而目前水管單位的管理人員由于編制及相關(guān)條件的限制，相比改革前大大減少，“人少、事多”，是目前水管單位普遍存在的難題。因此，在維修養(yǎng)護(hù)工作中，往往造成記錄不規(guī)范、監(jiān)督不力、現(xiàn)有的一些制度執(zhí)行不夠好或者流于形式等。

3.缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，維護(hù)公司的市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng)

目前的維修養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)主要由局屬的維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)實(shí)施，由于企業(yè)力量、規(guī)模、技術(shù)、資質(zhì)等諸多條件的限制，造成企業(yè)一方面缺少外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的鍛煉，另一方面，承擔(dān)內(nèi)部的維修養(yǎng)護(hù)工作，帶有行政管理的特點(diǎn)，也就很難產(chǎn)生市場(chǎng)意識(shí)，從而給公司的成本核算、內(nèi)部管理及關(guān)聯(lián)方交易等帶來一定的問題。

4.管養(yǎng)分離后職能定位、責(zé)權(quán)關(guān)系等思想認(rèn)識(shí)的偏差

水管體制改革實(shí)施的“管養(yǎng)分離”，把以前由水管單位獨(dú)自承擔(dān)的管、養(yǎng)任務(wù)予以分離，由兩個(gè)不同的主體分別承擔(dān)“管”和“養(yǎng)”的任務(wù)，雖然從長(zhǎng)期來看這是一項(xiàng)符合社會(huì)主義國情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，但目前在“管養(yǎng)”雙方中均存在一定的職能定位不清、責(zé)權(quán)關(guān)系把握不準(zhǔn)，從而給雙方的合同執(zhí)行、價(jià)款結(jié)算、考核等帶來一系列的不規(guī)范。

三、對(duì)策思考

針對(duì)以上問題，為保證維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的安全有效使用，在深入分析其問題產(chǎn)生的原因后，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)，以更好地促進(jìn)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)安全”。

1.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，進(jìn)一步促進(jìn)觀念更新

一方面，加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)的管理理念的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷更新觀念，逐步改變?cè)畜w制下長(zhǎng)期形成的思維模式和工作習(xí)慣，規(guī)范雙方的管養(yǎng)關(guān)系；另一方面，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)技術(shù)、技能、施工工藝的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使從事維修養(yǎng)護(hù)的管養(yǎng)雙方對(duì)各自的職能、任務(wù)、流程及相關(guān)的制度等都有明確的認(rèn)識(shí)，從而減少經(jīng)費(fèi)使用過程中的違規(guī)操作行為。

2.引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，逐步推行維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)招標(biāo)

維修養(yǎng)護(hù)公司作為企業(yè)，在保質(zhì)保量完成工程之外，利潤(rùn)最大化應(yīng)該是其追求的首要目標(biāo)。作為公司，必須具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，因此，必須逐步引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破由一家公司獨(dú)攬工程的局面。通過其他力量的介入，給維修養(yǎng)護(hù)公司形成一定的競(jìng)爭(zhēng)力和壓力，從而促進(jìn)公司加強(qiáng)內(nèi)部管理，重視內(nèi)部的成本核算和利潤(rùn)，規(guī)范公司的財(cái)務(wù)管理，也為今后適應(yīng)市場(chǎng)化要求奠定基礎(chǔ)。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)公司的技術(shù)力量，為做強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)公司提供技術(shù)支撐

為了在工程進(jìn)度、質(zhì)量及內(nèi)業(yè)資料整編上都能達(dá)到要求，作為維修養(yǎng)護(hù)公司，必須要進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)力量的引進(jìn)和培養(yǎng)，只有這樣才能盡快適應(yīng)面廣量大的維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)的需要，為做強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)公司提供強(qiáng)有力的保障。

4.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格雙方的合同管理

管養(yǎng)分離后的維修養(yǎng)護(hù)工作由基層水管單位與維修養(yǎng)護(hù)公司簽訂維修養(yǎng)護(hù)合同，實(shí)行合同管理。在實(shí)際工作中，往往存在職責(zé)不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致水管單位的越位、維修養(yǎng)護(hù)公司的缺位及雙方的錯(cuò)位，歸根結(jié)底，都是因?yàn)闆]有嚴(yán)格履行合同所致。因此，必須在加強(qiáng)宣傳教育的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)管養(yǎng)雙方執(zhí)行合同情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格雙方的合同管理，避免因雙方的管養(yǎng)關(guān)系不清產(chǎn)生違規(guī)操作行為。

5.對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行進(jìn)一步的修訂、完善

現(xiàn)有的規(guī)章制度對(duì)維修養(yǎng)護(hù)試點(diǎn)期間及處于剛起步階段的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用管理，起到了良好的指導(dǎo)作用。但在制度的執(zhí)行過程中，也逐漸暴露出一些與實(shí)際工作不符合的地方，需要進(jìn)一步修訂完善，特別需要從全局的層面上制定和完善制度，從而達(dá)到維修養(yǎng)護(hù)資金使用和管理的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。

四、結(jié)語

水管體制改革實(shí)施以來，隨著維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源渠道的暢通，經(jīng)費(fèi)的下達(dá)也趨于常規(guī)化。基層維修養(yǎng)護(hù)部門結(jié)合工程目標(biāo)管理考核，已逐步走出了一條發(fā)展創(chuàng)新的道路。通過近幾年的日常養(yǎng)護(hù)和重點(diǎn)維修，工程面貌發(fā)生了巨大的變化。目前，駱馬湖局各基層局都將維修養(yǎng)護(hù)工作作為全面提升工程管理能力和水平、提高單位形象的重要抓手認(rèn)真對(duì)待；同時(shí)結(jié)合工程管理，著手制定中長(zhǎng)期的維修養(yǎng)護(hù)規(guī)劃，向國家級(jí)水管單位的目標(biāo)邁進(jìn)。筆者相信，只要堅(jiān)持不懈地規(guī)范維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，進(jìn)一步解決和完善經(jīng)費(fèi)使用管理中產(chǎn)生的矛盾，就能切實(shí)發(fā)揮資金的效益，為水管單位的可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，為水利工程的正常運(yùn)行和管理保駕護(hù)航