水利部大壩安全管理中心常務(wù)副主任 蔡躍波

在我國(guó)現(xiàn)有的8.7萬(wàn)多座水庫(kù)中，小型水庫(kù)近8.3萬(wàn)座，約占水庫(kù)總數(shù)的96%。小型水庫(kù)數(shù)量大、分布廣，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。但小型水庫(kù)絕大多數(shù)興建于20世紀(jì)的一些特殊年代，總體上工程標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，病險(xiǎn)水庫(kù)比例較高，安全問(wèn)題突出。為進(jìn)一步加強(qiáng)小型水庫(kù)安全管理，水利部于2010年5月31日發(fā)布了《小型水庫(kù)安全管理辦法》（水安監(jiān) 〔2010〕200號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱 《辦法》），這是我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理工作中的一件大事，是進(jìn)一步完善水庫(kù)管理制度的重要舉措?！掇k法》的發(fā)布與施行必將對(duì)提高小型水庫(kù)安全管理水平產(chǎn)生重大的推動(dòng)作用，對(duì)改善我國(guó)小型水庫(kù)安全管理總體狀況具有重要意義。以下就我們參與《辦法》的研究和編制，并結(jié)合我國(guó)小型水庫(kù)安全管理的實(shí)踐，談一些認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、編制依據(jù)

《辦法》編制依據(jù)的主要法律法規(guī)是 《水法》（2002）、《防洪法》（1998）、《安全生產(chǎn)法》（2002）和《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》（1991）等。研究參考的法律法規(guī)或法規(guī)性文件還有 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）、《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（2006）、《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》（2002）等。

《辦法》編制力求與現(xiàn)有相關(guān)制度銜接。研究和編制過(guò)程中參考的相關(guān)規(guī)章或規(guī)范性文件主要有《關(guān)于加強(qiáng)小型水庫(kù)安全管理工作的意見(jiàn)》（2002）、《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作的通知》（2006）、《水庫(kù)降等與報(bào)廢管理辦法 （試行）》（2003）、《水庫(kù)大壩注冊(cè)登記辦法》（1995）、《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》（2003）等。

《辦法》編制還要結(jié)合我國(guó)小型水庫(kù)安全管理的實(shí)際情況，充分考慮小型水庫(kù)安全管理的地區(qū)差異和不同做法。編制工作前期我們參與了水利部安全監(jiān)督司組織的專題調(diào)研，結(jié)合編制中的重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)陜西、山西、浙江、湖南等省小型水庫(kù)安全管理情況進(jìn)行了調(diào)研。編制過(guò)程中還召開(kāi)了多次專家咨詢討論會(huì)，并在全國(guó)范圍內(nèi)征求了相關(guān)部門(mén)和單位的意見(jiàn)。

二、研究重點(diǎn)

《辦法》立足我國(guó)小型水庫(kù)安全管理實(shí)際，考慮各地差異和存在的一些困難，著重解決小型水庫(kù)安全管理中的關(guān)鍵問(wèn)題。重點(diǎn)在明晰責(zé)任主體，落實(shí)安全責(zé)任；明確監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查；改善工程設(shè)施，完善管理?xiàng)l件；健全管理制度，注重檢查維護(hù)；加強(qiáng)應(yīng)急管理，落實(shí)處置預(yù)案；在小型水庫(kù)安全管理規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化建設(shè)方向上提出合理可行、行之有效的具體要求。關(guān)鍵內(nèi)容有：

一是強(qiáng)化和全面落實(shí)小型水庫(kù)安全責(zé)任制。以地方人民政府（縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心，明確各類責(zé)任人的具體責(zé)任。縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，會(huì)同水庫(kù)主管部門(mén)加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)小型水庫(kù)大壩安全的監(jiān)督管理，督促水庫(kù)管理單位和業(yè)主按照有關(guān)規(guī)定做好各項(xiàng)安全管理工作，確保小型水庫(kù)工程的安全運(yùn)行和綜合效益的充分發(fā)揮。

二是明確小型水庫(kù)保壩安全工程措施。在考慮壩型、壩高、位置等小型水庫(kù)重要性以及特殊性基礎(chǔ)上，明確小型水庫(kù)安全管理硬件基本要求。明確擋水、泄水、放水三類建筑物的基本要求，重點(diǎn)保證小型水庫(kù)工程的防洪與結(jié)構(gòu)安全。同時(shí)，考慮防汛道路、通信手段、監(jiān)測(cè)設(shè)施等工程管理設(shè)施要求，明確工程管理設(shè)施的參照標(biāo)準(zhǔn)。

三是建立健全小型水庫(kù)安全管理制度。通過(guò)落實(shí)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，保障日常運(yùn)行管理工作正常開(kāi)展。建立健全運(yùn)行管理各項(xiàng)制度，包括調(diào)度運(yùn)用、巡視檢查、維修養(yǎng)護(hù)等。加強(qiáng)小型水庫(kù)安全鑒定與除險(xiǎn)加固工程管理，切實(shí)掌握小型水庫(kù)安全狀況。對(duì)功能基本缺失，風(fēng)險(xiǎn)大又沒(méi)有條件加固的病險(xiǎn)小型水庫(kù)，按規(guī)定積極實(shí)施降等與報(bào)廢處理。

四是強(qiáng)化小型水庫(kù)安全監(jiān)督檢查。小型水庫(kù)管理粗放，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散管理，相當(dāng)一部分小型水庫(kù)無(wú)管理機(jī)構(gòu)，管理人員中技術(shù)人員極少。特別是?。?）型水庫(kù)，一般由當(dāng)?shù)卮迕褙?fù)責(zé)看護(hù)，甚至無(wú)人管理。研究界定小型水庫(kù)直接責(zé)任主體（法人，水庫(kù)管理單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、主管部門(mén)），加強(qiáng)小型水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)或管理人員配置，推行分片集中管理、代管制等新模式。落實(shí)小型水庫(kù)安全監(jiān)管檢查工作，明確監(jiān)督檢查職責(zé)和制度。

五是注重安全管理非工程措施建設(shè)。加強(qiáng)小型水庫(kù)在應(yīng)急保壩管理方面的非工程措施建設(shè)，提高水庫(kù)業(yè)主、安全監(jiān)管、行業(yè)部門(mén)、社會(huì)公眾等的災(zāi)害防范和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度。對(duì)病險(xiǎn)嚴(yán)重、功能萎縮，而除險(xiǎn)加固技術(shù)上不可行、經(jīng)濟(jì)上不合理的小型水庫(kù)，實(shí)行降等與報(bào)廢處理，以緩解病險(xiǎn)小型水庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。

六是提高小型水庫(kù)管理隊(duì)伍素質(zhì)。針對(duì)小型水庫(kù)管理人員中的技術(shù)人員缺乏、專業(yè)知識(shí)欠缺，特別是?。?）型水庫(kù)主要由當(dāng)?shù)卮迕窨醋o(hù)的情況，提出小型水庫(kù)管理人員培訓(xùn)上崗要求，通過(guò)加大小型水庫(kù)管理人員培訓(xùn)力度，提高小型水庫(kù)管理隊(duì)伍整體素質(zhì)，逐步實(shí)行小型水庫(kù)管理人員持證上崗制度。

三、內(nèi)容要點(diǎn)

《辦法》分為總則、管理責(zé)任、工程設(shè)施、管理措施、應(yīng)急管理、監(jiān)督檢查、附則，共七章三十三條，約2500字。

第一章總則（共7條）：主要明確編制目的、適用對(duì)象、安全責(zé)任制、責(zé)任主體、監(jiān)督管理、預(yù)防保護(hù)原則等。特別是明晰了小型水庫(kù)安全管理的相關(guān)各責(zé)任主體，包括了新型體制下的水庫(kù)業(yè)主，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬小型水庫(kù)的主管部門(mén)職責(zé)。

第二章管理責(zé)任（共5條）：主要明確小型水庫(kù)安全管理的各相關(guān)責(zé)任主體職責(zé)，以及明確了水庫(kù)租賃承包后的安全責(zé)任。其中分別明確了地方人民政府、水行政主管部門(mén)、水庫(kù)主管部門(mén)（或業(yè)主）、水庫(kù)管理單位或管護(hù)人員的安全管理職責(zé)。

第三章工程設(shè)施（共6條）：主要明確小型水庫(kù)安全管理硬件上的基本要求，包括擋水、泄洪、放水三類建筑物安全，以及防汛道路和管理用房、通信手段等工程管理設(shè)施配套要求。特別是對(duì)調(diào)蓄能力差的小型水庫(kù)泄洪設(shè)施，對(duì)重要小型水庫(kù)放水設(shè)施緊急情況下降低水位等提出要求。

第四章管理措施（共7條）：主要明確管理機(jī)構(gòu)或管護(hù)人員，健全小型水庫(kù)安全管理各項(xiàng)制度，包括調(diào)度運(yùn)用、巡視檢查、維修養(yǎng)護(hù)、安全鑒定、除險(xiǎn)加固、技術(shù)檔案等要求。特別是對(duì)無(wú)管理單位的水庫(kù)落實(shí)管護(hù)人員，管理人員技術(shù)培訓(xùn)等提出要求。

第五章應(yīng)急管理（共4條）：主要明確小型水庫(kù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度，包括預(yù)案編制與管理、險(xiǎn)情發(fā)現(xiàn)與報(bào)告、搶險(xiǎn)隊(duì)伍與物料、預(yù)案宣傳與演練等要求。特別是明確水庫(kù)管理單位或管護(hù)人員發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情后的報(bào)告程序，通過(guò)宣傳演練告知下游群眾撤離信號(hào)、路線、方式等。

第六章監(jiān)督檢查（共3條）：主要明確小型水庫(kù)安全監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與職責(zé)，明確水行政主管部門(mén)的監(jiān)督檢查方式與內(nèi)容，加強(qiáng)檢查信息管理和備案，以及加強(qiáng)工程保護(hù)區(qū)監(jiān)督等。特別是通過(guò)監(jiān)督檢查掌握安全狀況，對(duì)存在問(wèn)題落實(shí)整改措施，對(duì)重大安全隱患實(shí)行掛牌督辦。

第七章附則（共1條）：主要明確《辦法》的施行日期，《辦法》自公布之日起施行。

四、結(jié) 語(yǔ)

總體認(rèn)為，《辦法》七章三十三條，內(nèi)容簡(jiǎn)明詳實(shí)，責(zé)任清晰明確，措施得力到位。《辦法》從管理責(zé)任、工程設(shè)施、管理措施、應(yīng)急管理到監(jiān)督檢查，重點(diǎn)突出，分工明確，責(zé)任具體，措施可操作性強(qiáng)，監(jiān)管力度大?！掇k法》填補(bǔ)了小型水庫(kù)安全管理在規(guī)章層面上的不足，是加強(qiáng)小型水庫(kù)規(guī)范化、現(xiàn)代化管理的指南性文件。

我們將在今后的工作中，利用水利部大壩安全管理中心在小型水庫(kù)安全管理實(shí)踐中形成的實(shí)情掌握全面、技術(shù)研究深入、人才隊(duì)伍精干的優(yōu)勢(shì)，配合水利部做好《辦法》的宣傳貫徹工作。

相關(guān)鏈接

小型水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)狀況

與大中型水庫(kù)相比，小型水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)更加突出。

（1）工程同時(shí)存在多種病險(xiǎn)，潰壩概率高。很多小型水庫(kù)長(zhǎng)期帶病運(yùn)行,不僅原有工程險(xiǎn)情越來(lái)越嚴(yán)重，而且常常引發(fā)新的工程安全問(wèn)題，造成多種病險(xiǎn)同時(shí)存在，潰壩可能性增大。

（2）風(fēng)險(xiǎn)人口多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，25%左右的小型水庫(kù)下游就是村莊、城鎮(zhèn)，隨著時(shí)間推移，風(fēng)險(xiǎn)人口越來(lái)越多。

（3）對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及環(huán)境、生態(tài)的影響巨大。很多小型水庫(kù)下游存在城鎮(zhèn)、交通、通信、廠礦企業(yè)等重要基礎(chǔ)設(shè)施，潰壩將給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及環(huán)境、生態(tài)造成不可估量的損失。

（4）公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)單薄，應(yīng)急機(jī)制不完善。絕大多數(shù)小型水庫(kù)都沒(méi)有也無(wú)法制定切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案。另一方面，由于宣傳力度不夠，信息不對(duì)稱，下游群眾對(duì)水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)普遍認(rèn)識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱；加上防汛交通、通信設(shè)施不完善，出險(xiǎn)后常常不能及時(shí)反應(yīng)，組織群眾撤離和進(jìn)行搶險(xiǎn)。