劉宏讓

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局，712000，咸陽）

寶雞峽灌區(qū)是陜西省最大的灌區(qū)，全國十大灌區(qū)之一，灌區(qū)運行38年來，為地方經(jīng)濟社會和灌區(qū)農(nóng)村發(fā)展作出了巨大貢獻。2008年11月，寶雞峽灌區(qū)水管單位體制改革通過了省級驗收。水管單位體制改革的實施，基本解決了灌區(qū)長期以來管理體制不順、運行機制不活、水利工程運行管理和維修養(yǎng)護費用沒有投資來源等困擾灌區(qū)運行和發(fā)展的大問題。體改實施后，灌區(qū)公益性人員費用、工程維護養(yǎng)護費用納入了省級財政，但灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水價現(xiàn)行政策滯后于當前灌區(qū)改革實際，制約灌區(qū)管理單位正常運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，應(yīng)繼續(xù)深化改革，理順水價形成機制，建立價格補償機制，解決農(nóng)灌供水政策性虧損問題，以保障灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一、灌區(qū)水管單位體制改革主要成果

寶雞峽是一個綜合性灌區(qū)，設(shè)有2座引水樞紐、6座水庫、22座泵站、3座發(fā)電站，有韋水倒虹等多處大型建筑物，灌區(qū)設(shè)施面積19.4萬hm2，是一個多樞紐、引抽排并舉、庫渠結(jié)合、長距離輸水、大型建筑物多樣的特大型灌區(qū)。

1.灌區(qū)定性定編

按照國務(wù)院有關(guān)通知精神和省政府的實施方案，將現(xiàn)有的灌區(qū)管理局改革為管養(yǎng)分離的單位，設(shè)立財政全額撥款事業(yè)單位寶雞峽引渭灌溉管理局，承擔防汛、排澇等公益性任務(wù)，核定全額編制307名（占總編制的21.8%）；設(shè)立下屬農(nóng)業(yè)灌溉中心站和工程維修養(yǎng)護大隊，編制1192名，自收自支，實施企業(yè)化管理；3座電站轉(zhuǎn)制為企業(yè)，獨立經(jīng)營，自負盈虧。

2.改革后內(nèi)部機構(gòu)職能劃分

按照灌區(qū)管理機構(gòu)職能，崗位分為4類。Ⅰ類。承擔灌區(qū)防洪防汛排澇等職能定性為公益性，所需要的費用納入了省級財政，人均費用標準與省事業(yè)單位人均費用相同。Ⅱ類：承擔灌區(qū)農(nóng)業(yè)抗旱灌溉職能，定性為經(jīng)營性，由農(nóng)業(yè)灌溉中心站負責，實行自收自支，企業(yè)化管理。Ⅲ類：工程維修養(yǎng)護職能由下屬的工程維修養(yǎng)護大隊承擔，實行企業(yè)化管理，自收自支，自負盈虧。按照水利部《水利工程維修養(yǎng)護定額標準（試行）》測算年度公益性、非公益性工程維修養(yǎng)護費分別為1567萬元、3556萬元。Ⅳ類：內(nèi)部企業(yè)，實行企業(yè)化管理，自收自支，自負盈虧。

改革的實施，理順了灌區(qū)管理體制，使灌區(qū)的公益性、經(jīng)營性職能清晰、權(quán)責明確，工程維修養(yǎng)護向市場化、專業(yè)化發(fā)展，形成了良性的公益性費用、工程維修養(yǎng)護費用投入、使用、管理與監(jiān)督機制，初步形成了適應(yīng)改革新形勢的財政保障政策支持，達到了水管單位體改的基本目的，但在建立合理的水價形成機制等方面，還需要進一步深化改革。

二、灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本分析

寶雞峽灌區(qū)水管單位體制改革后，灌區(qū)的農(nóng)業(yè)供水定性為經(jīng)營性，實行自收自支、企業(yè)化管理。按照國家和陜西省的農(nóng)業(yè)水價現(xiàn)行政策，農(nóng)業(yè)供水價格成本核定、政府批準水價如何隨供水成本變動而適時調(diào)整、能否全成本分步執(zhí)行到位、農(nóng)民水價承受能力如何、成本水價與政府定價政策性虧損如何補償、由受益者補償還是由政府補償，成為農(nóng)業(yè)供水經(jīng)營能否維持正常運行的焦點問題。

本文對體改后的灌區(qū)管理Ⅱ類機構(gòu)，即農(nóng)業(yè)抗旱供水機構(gòu)的政策支持、存在問題與對策作重點分析。

1.農(nóng)業(yè)抗旱供水機構(gòu)（Ⅱ類）現(xiàn)行政策

國家對農(nóng)業(yè)供水價格管理的有關(guān)規(guī)定：

①《水利工程供水價格管理辦法》（2003年）要求建立科學(xué)合理的水利工程供水價格形成機制和管理體制，明確了水利工程供水商品屬性，從法規(guī)層面將其納入到商品價格范疇進行管理，規(guī)范了水利工程水價形成機制及核算的原則方法。同時考慮到農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，為減輕負擔，農(nóng)業(yè)用水按照補償供水生產(chǎn)成本、費用原則核定，不計利潤和稅金。

②《關(guān)于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》（2004年）指出，農(nóng)業(yè)用水水價要達到保本水平，政府嚴格管理水價，實行終端水價制度，調(diào)整水價與理順水價結(jié)構(gòu)相結(jié)合，按照不同用戶的承受能力，建立多層次供水價格體系，大力整頓水價秩序，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)用水價格，逐步達到保本水平。

③《陜西省水利工程供水價格管理暫行辦法》（2007年）規(guī)定，水利工程供水價格實行統(tǒng)一政策，分級管理，根據(jù)不同情況，實行政府定價或政府指導(dǎo)價；應(yīng)根據(jù)供水成本、費用變化情況及市場供求狀況，由縣級以上人民政府價格主管部門會同水行政主管部門按照價格分工管理目錄進行調(diào)整并向社會公布；水利工程農(nóng)業(yè)供水價格由供水生產(chǎn)成本、費用構(gòu)成；兼有防洪、供水、發(fā)電、排澇等多功能水利工程發(fā)生的成本、費用，應(yīng)合理分攤，分類補償；農(nóng)業(yè)用水實行斗口計量收費。需調(diào)整供水價格時，由供水經(jīng)營者向同級價格主管部門和水行政主管部門提出調(diào)價申請，經(jīng)有管理權(quán)限的價格主管部門和水行政主管部門審核批復(fù)后執(zhí)行。

2.灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格改革進程

農(nóng)業(yè)供水水價問題事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收和水利單位的良性運行，科學(xué)合理的水價體系是實現(xiàn)灌區(qū)經(jīng)濟良性循環(huán)的前提和基礎(chǔ)。

（1）灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格改革

灌區(qū)水價改革從公益性無償供水到政策性低價供水，從低價供水到按成本核算和按水商品價格計費，水價正隨著水資源的短缺逐步提高。寶雞峽灌區(qū)自1972年開灌38年來，本著“讓利用戶，小步快跑，逐步到位”的原則，9次調(diào)整水價，由0.006元/m3提高到現(xiàn)在的0.149元/m3，經(jīng)歷了多價、分類、一價等3個發(fā)展階段。1997年7月前，灌區(qū)水價按自流、小高抽、不同揚程抽水和庫周用水分別定價。1997年7月后，隨著灌區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，經(jīng)濟作物和果業(yè)生產(chǎn)大力發(fā)展，又分別制定了糧食、經(jīng)濟作物和果業(yè)等多種用水價格。2001年后，由于糧食、果品價格下滑和部分農(nóng)村管水人員利用多價制亂收費，挫傷了農(nóng)民用水的積極性。自2002年冬灌，灌區(qū)實行“一價制”，并將村組群管費納入政府定價范圍。

農(nóng)田灌溉水價是價格法規(guī)定實施的政府控制價格項目之一。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)供水水價成本價格到位程度受多種因素制約，主要有農(nóng)產(chǎn)品價格與農(nóng)戶承受能力，灌區(qū)自身經(jīng)濟與發(fā)展，政府財力補貼等。從寶雞峽灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格調(diào)整過程可以看出，2001年前農(nóng)業(yè)供水水價每3～5年就要按供水運行成本適度上調(diào)，但從2001年度后9年一直沒有調(diào)整，仍為0.149元/m3。特別是2006年度工資改革后社會行業(yè)工資大幅度上升，造成灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本也同比大幅度提高，但灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水在政府核定水價的制約下，一直低于成本運行，形成連續(xù)多年的政策性虧損，造成灌區(qū)沒有經(jīng)費維修工程、職工工資收入水平大大低于社會平均水平。

（2）灌區(qū)近10年農(nóng)業(yè)供水水價標準與成本情況

自2001年調(diào)整農(nóng)業(yè)供水水價標準以來的10年間，寶雞峽灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本同比大幅度增加，但農(nóng)業(yè)供水水價標準連續(xù)9年保持原水平。

寶雞峽灌區(qū)水價與主要農(nóng)產(chǎn)品價格分析：2000年以來，寶雞峽灌區(qū)主要農(nóng)作物小麥、玉米、油菜籽單價分別上漲69.1%、61.6%、86.6%，平均價格上漲72.4%，同期農(nóng)業(yè)供水水價標準僅提高19.2%，比農(nóng)作物價格上漲指數(shù)低53.2%，而供水成本2001—2009年提高了1.63倍。

寶雞峽灌區(qū)現(xiàn)行工資標準：在職職工執(zhí)行2006年7月工資改革前工資標準，離退休職工執(zhí)行2006年7月工資改革后工資標準；2007年10月執(zhí)行的績效工資一直未兌現(xiàn)。

（3）水管單位體制改革后農(nóng)業(yè)供水成本核定差異

農(nóng)業(yè)供水成本核算是政府制定供水價格的基礎(chǔ)。水管體改后，政府對灌區(qū)公益性、經(jīng)營性資產(chǎn)進行分類管理，因此灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本只核算農(nóng)業(yè)供水所發(fā)生的成本和費用，不能將灌區(qū)公益性及企業(yè)經(jīng)營所發(fā)生的成本和費用計入農(nóng)業(yè)供水成本之中。同時，在總成本中應(yīng)扣除隨水費計收的外購水源補償費支出、代收的四庫抽水電費支出及省級撥付的工程維修養(yǎng)護費用，具有公益和經(jīng)營兩重性的資產(chǎn)折舊及其他發(fā)生費用要按公益與經(jīng)營性所占比例合理分攤。這樣計算的農(nóng)業(yè)供水成本才能真正體現(xiàn)農(nóng)業(yè)供水成本的真實性、合理性。

（4）水價承受能力

按照商品價格成本理論，農(nóng)業(yè)供水按成本出售水量，才能維持灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水的簡單再生產(chǎn)，這與國家和省級農(nóng)業(yè)供水水價政策規(guī)定一致，即農(nóng)業(yè)供水水價實行“成本補償，保本經(jīng)營，不計利潤與稅金”。因此，政府給灌區(qū)制定的供水價格必須以供水成本為下限，才不會造成灌區(qū)供水經(jīng)營的政策性虧損，才能維持供水生產(chǎn)的正常運行。因此，分析和認識農(nóng)業(yè)水價改革所面臨的問題并采取有效的政策措施，對于水資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

①農(nóng)戶承受力。農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)水價承受的主體,其承受能力的大小決定著農(nóng)業(yè)水價改革的力度和進程。參照《農(nóng)業(yè)水價改革：問題與出路》一文對農(nóng)民水價承受能力的研究成果：灌區(qū)的運行能力隨著農(nóng)業(yè)水價的上調(diào)逐步增加,而用水量呈下降趨勢;農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水價改革的承受能力非常有限，當農(nóng)業(yè)水費占到農(nóng)民年收入的4%～6%、農(nóng)業(yè)投入的10%～12%和產(chǎn)出的8%～10%時，農(nóng)民普遍認為水價合理或者基本合理。

據(jù) 《灌區(qū)管理體制改革與監(jiān)測評價》一書對陜西關(guān)中九大灌區(qū)（2000—2005年）資料分析，人均農(nóng)業(yè)水費占農(nóng)民人均年收入的4.15%～7.8%，平均5.68%，接近上限；畝均水費投入占農(nóng)業(yè)投入的16.04%～21.36%，平均18.76%，高于上限6.76%；畝均水費投入占產(chǎn)出的8.26%～17.46%，平均12.28個百分點，高于上限2.28%。這說明關(guān)中灌區(qū)目前水價標準已經(jīng)接近或超過農(nóng)戶對水價的承受能力，水價上調(diào)沒有多大空間。

②經(jīng)營者承受力。這是指灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水維持基本運轉(zhuǎn)而能承受的成本水價的下限。水管體改后，灌區(qū)公益性、農(nóng)業(yè)供水經(jīng)營性與企業(yè)經(jīng)營分開核算，以灌區(qū)2000—2009年平均斗口用水量13 190.32萬m3為基數(shù)核算，2009年度農(nóng)業(yè)供水人員985人（按省編辦核定825人+供水系統(tǒng)3年內(nèi)應(yīng)分流160人）費用，按陜西省公益性人員費用人均標準4.608萬元計為4 539萬元，單位負擔養(yǎng)老統(tǒng)籌費用 （單位負擔農(nóng)業(yè)供水在職職工工資總額的 28%）901.4萬元，總成本費用支出（不含固定資產(chǎn)投資折舊費用及農(nóng)業(yè)供水工程維修養(yǎng)護費用）5 440.4萬元，核定2009年度農(nóng)業(yè)供水理論成本下限為0.4125元/m3。現(xiàn)行供水價格0.149元/m3，占供水下限成本的36.13%，政策性虧損為0.2635元/m3。2009年度供水生產(chǎn)虧損3735萬元。

2009年度灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水水費實際收入2 113萬元，折合農(nóng)業(yè)供水人均費用2.15萬元，占省級事業(yè)單位人均費用標準4.608萬元的46.64%。

從成本理論角度分析，灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格承受力下限（維持簡單再生產(chǎn)，不考慮固定資產(chǎn)折舊及灌區(qū)工程日常維修養(yǎng)護費用）應(yīng)該為0.4125元/m3，低于此價格供水灌區(qū)生產(chǎn)就會運轉(zhuǎn)困難。

③資源節(jié)約利用。節(jié)約用水是國家的基本國策，農(nóng)業(yè)供水價格是國家調(diào)整農(nóng)業(yè)用水量的杠桿。因此，政府制定農(nóng)業(yè)供水價格時要兼顧價格對資源節(jié)約利用的調(diào)節(jié)和約束作用。

三、灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本補償理論與政策支持

農(nóng)業(yè)供水是一種特殊的商品，具有商品屬性和公益屬性。在價格管理中必須考慮其兩重性，公益性決定了供水價格必須由政府定價管理，而商品性決定了其買賣必須遵循商品交換價值規(guī)律。

1.商品交換價值規(guī)律是農(nóng)業(yè)供水買賣的基本規(guī)則

農(nóng)業(yè)供水的使用價值決定了它可以和其他商品一樣在市場上進行交換，交換的基本原則是 “等價交換”。如果政府實際定價低于成本價，則形成了定價與成本價的“等價差”，就需要政府研究解決差價補償問題。

2.國家水價政策支持

國家和省級農(nóng)業(yè)供水價格政策法規(guī)基本要求是：政府定價，不計利潤，成本補償，合理分攤，適時調(diào)整，分步到位，達到保本水平。居民生活和工業(yè)用水的效益高于農(nóng)業(yè)，其價格正在逐步接近供水成本并有所利潤。但目前灌區(qū)農(nóng)產(chǎn)品效益低，農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢不足，農(nóng)民增收減緩，農(nóng)業(yè)供水水價要通過改革達到 “保本水平”面臨兩難局面，即水價接近成本用戶承受不了，低于成本太多則灌區(qū)承受不了。

為研究解決這一問題，陜西省政府 《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)用水價格管理工作的意見》指出了 “供水補償機制不合理，水價仍明顯低于成本；農(nóng)業(yè)用水高成本與農(nóng)民低收入矛盾比較突出；農(nóng)業(yè)供水 ‘價格政策性倒掛’由來已久，造成灌區(qū)管理單位欠賬較多、包袱沉重”等問題，提出了“通過建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水價格形成機制和 ‘價格政策性倒掛’補償機制，提高灌區(qū)自我維持和自我發(fā)展的能力”的思路和目標，農(nóng)業(yè)供水價格政策性虧損補償問題初步得到了政府的認可。

2006年10月國家改革工資制度以后，農(nóng)業(yè)供水價格政策性虧損問題更加突出。在2008年廳直灌區(qū)水管體改后，為了深化改革，2009年7月省水利廳呈報省政府《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)的請示》，省政府批復(fù)有關(guān)廳局提出批辦意見，省發(fā)改委、財政廳、物價局等初步同意可以考慮出臺公共財政對農(nóng)灌水價和灌區(qū)高揚程電費實行補貼政策，但鑒于農(nóng)業(yè)灌溉水價問題比較復(fù)雜，如何補，補多少，需要進一步研究，建議省物價局會同水利廳等部門進行農(nóng)業(yè)灌溉水價補貼專題研究，拿出具體方案，提請省政府決策。由此陜西省再次啟動了農(nóng)業(yè)供水價格補償政策研究工作，為補償機制的建立和實施奠定了基礎(chǔ)。

四、建立農(nóng)業(yè)供水成本補償政策的建議

調(diào)研、探討解決供水價格與成本價格差價問題，建立政府或財政農(nóng)業(yè)供水差價補償機制，使灌區(qū)有基本的費用來源以維持運行與簡單再生產(chǎn)，是當前深化水管單位體制改革的重要內(nèi)容，建議：

①要積極做好調(diào)研與宣傳，爭取媒體關(guān)注，通過媒體傳播使政府政策研究機構(gòu)了解建立補償機制的重要性和緊迫性，以取得政府有關(guān)部門的重視和支持。

②省級價格主管部門每年對灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本進行專題調(diào)查，并根據(jù)年度成本變化情況，每兩年及時提出成本補償意見，提供給政府相關(guān)部門決策。

③前期的補償標準以保障農(nóng)業(yè)供水人員工資待遇與基本運行費用為補償重點，即按照當前農(nóng)業(yè)供水成本 （不將固定資產(chǎn)折舊與農(nóng)業(yè)供水工程維修養(yǎng)護費用計入）與實際執(zhí)行價格之差，結(jié)合灌區(qū)近10年平均斗口用水量為基數(shù)核定平水年補償額度，對豐水年、枯水年額度分別增、減25%。

④補償費用按季度直接補償給灌區(qū)，并由省級制定統(tǒng)一的補償費用管理使用辦法，以規(guī)范資金的管理和使用。

[1]汪志農(nóng)，雷雁斌，周安良，等.灌區(qū)管理體制改革與監(jiān)測評價[M].鄭州：黃河水利出版社，2006.

[2]廖永松.農(nóng)業(yè)水價改革：問題與出路[EB].http://www.sdny.gov.cn/art/2006/8/2/art_1794_32998.html.

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