姜德文

(水利部水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

我國已進(jìn)入科學(xué)發(fā)展的新時(shí)期，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)已成為我國的基本發(fā)展模式和根本出路。水土保持方案的審查審批對建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展具有重要意義和作用。近年來，水利部印發(fā)了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，以確保水土保持方案審查審批等水土保持工作的順利開展并切實(shí)取得成效，僅 2008年國家就連續(xù)頒布了3部有關(guān)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持國家標(biāo)準(zhǔn)。而強(qiáng)化對主體工程設(shè)計(jì)(簡稱主體設(shè)計(jì))的水土保持分析與評價(jià)，并予以修正和完善，最大限度地把生態(tài)破壞和水土流失的隱患控制在決策和規(guī)劃層面，避免因立項(xiàng)、選址、布局不當(dāng)而造成資源損失和環(huán)境破壞，從源頭規(guī)避生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，是今后水土保持方案審查審批的首要任務(wù)和重點(diǎn)。

評價(jià)和修正主體設(shè)計(jì)的依據(jù)是水土保持相關(guān)法律法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)，特別是對主體工程有限制性的行政和技術(shù)規(guī)定，如水利部 2008年184號(hào)文件《關(guān)于嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審查審批工作的通知》(以下簡稱“水利部文件”)，《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(G B50434—2008)、《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(G B50433—2008)、《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》(G B/T22490—2008)(以下簡稱“國標(biāo)”)中的100多條限制性條款(其中強(qiáng)制性條款 70條)。國標(biāo)和水利部文件對水土保持的要求有3種表述:一是最嚴(yán)格的規(guī)定，用“必須”、“須”或“嚴(yán)禁”、“禁止”表述，這些條款無論在什么情況和條件下都不能違反;二是普遍要求做到的，用“應(yīng)”或“不得”表述，這些條款在正常情況下均應(yīng)做到;三是推薦性的意見，用“宜”表述，在條件許可時(shí)首先應(yīng)這樣做[1-2]。在方案編制、分析評價(jià)、技術(shù)審查、行政審批時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分這3種表述并嚴(yán)格把關(guān)。筆者根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合在方案審查審批中遇到的情況，就水土保持分析評價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容、經(jīng)常遇到的情況、如何給出不同的評價(jià)結(jié)論以及對主體設(shè)計(jì)如何修正等略做探索，以期能幫助編制單位、審查單位、審批單位做好此項(xiàng)重要工作。

1 工程選址選線及總體布局的分析評價(jià)與修正

1.1 評價(jià)依據(jù)

國標(biāo)和水利部文件對主體工程選址選線都作出了水土保持規(guī)定，這就要求在項(xiàng)目前期論證階段就要充分考慮和研究水土保持問題，盡可能避免因選址選線不當(dāng)而造成的嚴(yán)重水土流失和環(huán)境破壞。

1.1.1 必須達(dá)到的要求

國標(biāo)規(guī)定各類工程項(xiàng)目在前期選址選線時(shí)必須兼顧到水土保持的要求[1]，這是最嚴(yán)格的規(guī)定。水利部文件也規(guī)定，若主體工程沒有比選方案，以及比選方案的水土保持評價(jià)缺乏水土保持有關(guān)量化指標(biāo)的，則其水土保持方案將不予通過、不予審批。

1.1.2 應(yīng)當(dāng)做到的要求

國標(biāo)規(guī)定工程選址選線應(yīng)避開以下幾大區(qū)域:①泥石流易發(fā)區(qū)、崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)以及易引起嚴(yán)重水土流失和生態(tài)惡化的地區(qū);②全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中的水土保持監(jiān)測站點(diǎn)、重點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)，如全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)一、二期工程建設(shè)的 738個(gè)站點(diǎn);③國家確定的水土保持長期定位觀測站。

1.1.3 指導(dǎo)性的要求

國標(biāo)的指導(dǎo)性要求有:①選址選線宜避開生態(tài)脆弱區(qū)、固定半固定沙丘區(qū)、國家劃定的水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)治理成果區(qū);②公路、鐵路工程在高填深挖路段宜采用加大橋隧比例的方案;③工程占地不宜占用農(nóng)耕地，特別是水澆地、水田等生產(chǎn)力較高的土地。

1.2 對主體設(shè)計(jì)的修正意見

1.2.1 選址不當(dāng)?shù)男拚庖?/p>

對在影響國家重大生態(tài)安全的區(qū)域進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，以及對生態(tài)破壞嚴(yán)重或?qū)ι鷳B(tài)有較大影響的項(xiàng)目，應(yīng)要求建設(shè)單位重新選址[3]。如西北某煤化工項(xiàng)目、高爾夫球場項(xiàng)目，在當(dāng)?shù)厮Y源極為匱乏的情況下，耗用大量水資源興建該類工程，將加劇當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活用水與生態(tài)用水矛盾，惡化生態(tài)環(huán)境。針對此類項(xiàng)目，在方案評審時(shí)應(yīng)提出重新選址或予以否定項(xiàng)目建設(shè)的意見。

1.2.2 比選方案不完善的處理意見[3-6]

(1)主體設(shè)計(jì)中沒有選址選線多方案比較的，退回建設(shè)單位，并要求主體設(shè)計(jì)單位根據(jù)水土保持規(guī)定重新論證設(shè)計(jì)方案。對在原址擴(kuò)建、依托相鄰工程的項(xiàng)目，可不要求異地比選，但應(yīng)列出主體工程平面布置的比選方案。

(2)水土保持方案中對主體工程比選方案的評價(jià)沒有用水土保持量化指標(biāo)的(主要包括擾動(dòng)面積、損壞植被面積、土石方挖填量及棄渣量、水土流失量及危害、工程投資等)，予以退回，要求方案編制單位補(bǔ)充完善。

1.2.3 比選結(jié)果的評價(jià)和結(jié)論性意見

(1)經(jīng)水土保持評價(jià)后，當(dāng)水土保持推薦方案與主體設(shè)計(jì)推薦方案一致時(shí)(即主體設(shè)計(jì)推薦方案擾動(dòng)和破壞面積小、土石方挖填及棄渣量少、水土流失量小、恢復(fù)費(fèi)用少，以及對水土保持功能影響小、水土流失影響指數(shù)低[7])，則給出“同意主體設(shè)計(jì)推薦方案”的結(jié)論，并在批文中明確指出同意的是哪一個(gè)工程建設(shè)方案(如哪個(gè)廠址方案、哪條線路)。當(dāng)該建設(shè)方案變化時(shí)，根據(jù)水利部文件和國標(biāo)規(guī)定應(yīng)重新編制水土保持方案，重新審批，這樣就可以避免審查與實(shí)施方案不統(tǒng)一現(xiàn)象的發(fā)生，確保審查審批的權(quán)威性。

(2)經(jīng)水土保持評價(jià)后，若發(fā)現(xiàn)主體設(shè)計(jì)的幾個(gè)比選方案沒有明顯的水土保持差異(如水土保持量化比較指標(biāo)相差在±10%以內(nèi)，各有少量的優(yōu)劣，最終確定哪個(gè)方案都沒有明顯的水土保持制約)，考慮到主體設(shè)計(jì)推薦方案具有的多種比較因素(如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等諸多方面的因素)，則可以給出“各比選方案無明顯的水土保持制約，同意主體設(shè)計(jì)推薦方案”的結(jié)論。若在后續(xù)設(shè)計(jì)中，經(jīng)進(jìn)一步優(yōu)化，最終選定的方案不是原水保審批的推薦方案時(shí)，建議以變更設(shè)計(jì)并進(jìn)行備案(國家審批項(xiàng)目在省級(jí)備案、省級(jí)審批項(xiàng)目在地市備案)的方式予以確認(rèn)，而不必再重新編報(bào)、審批水保方案。

(3)經(jīng)水土保持評價(jià)后，若發(fā)現(xiàn)水土保持推薦方案明顯優(yōu)于主體設(shè)計(jì)推薦方案(即水保推薦方案較主體推薦方案擾動(dòng)和破壞面積小、土石方挖填及棄渣量少、水土流失量小、恢復(fù)費(fèi)用少、對水土保持功能影響小、水土流失影響指數(shù)低)，出現(xiàn)了完全不同的結(jié)論，則可區(qū)別以下兩種情況分別提出處理意見:①采用水土保持推薦方案對主體設(shè)計(jì)不產(chǎn)生其他制約時(shí)，主體設(shè)計(jì)應(yīng)按水土保持推薦方案重新論證，并給出“建議建設(shè)單位重新論證和選定推薦方案”的意見。②采用水土保持推薦方案，而其他方面對主體工程存在無法避免的制約時(shí)，經(jīng)各方面綜合協(xié)調(diào)，很難采用水保推薦的方案時(shí)，可給出“鑒于工程建設(shè)其他方面存在無法避免的制約性限制，在加強(qiáng)防治措施和水土保持功能補(bǔ)償措施的前提下，基本同意主體工程的推薦方案”的意見;屬于此種情況的項(xiàng)目，水保方案中必須加強(qiáng)預(yù)防保護(hù)、恢復(fù)治理、監(jiān)測監(jiān)控等措施，加大投資，提高標(biāo)準(zhǔn)，水土保持補(bǔ)償費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)采用上限，以最大限度地恢復(fù)水土保持功能，降低因無法采用水保推薦方案所帶來的資源和環(huán)境損失。

(4)針對資源賦存于特定區(qū)域(如國家規(guī)劃的煤炭、有色金屬、石油、天然氣等資源開發(fā)基地，在有關(guān)部委的網(wǎng)站中可查到規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是國家發(fā)改委網(wǎng)站)，而項(xiàng)目區(qū)又處于水土流失嚴(yán)重和生態(tài)脆弱區(qū)(如我國西部大多數(shù)地區(qū)、中東部的局部地區(qū))，是國標(biāo)中提出的宜避開的區(qū)域(即泥石流易發(fā)區(qū)、崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)，易引起嚴(yán)重水土流失和生態(tài)惡化的地區(qū)，全國水土保持監(jiān)測站點(diǎn)、重點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)，固定半固定沙丘區(qū)，國家劃定的水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)治理成果區(qū))的項(xiàng)目，建議給出“鑒于該項(xiàng)目資源依托區(qū)無法避讓水土保持敏感區(qū)域，在加強(qiáng)預(yù)防保護(hù)、恢復(fù)治理、水土保持功能補(bǔ)償?shù)却胧┑那疤嵯?，同意該工程建設(shè)”的意見。屬于此種情況的項(xiàng)目，意味著該工程的建設(shè)對國家敏感區(qū)域的水土保持功能會(huì)有較大影響，將大大降低甚至喪失此功能，因此水保方案中必須全面強(qiáng)化防治措施，提高投資標(biāo)準(zhǔn)，確保措施的時(shí)效性和長效性。另外，這些生態(tài)脆弱區(qū)域(如晉陜蒙接壤地區(qū)、西南石漠化地區(qū)等)也多是國家和地方的水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，國家和地方投入了大量資金開展了重點(diǎn)工程建設(shè)及小流域綜合治理，因此凡毀壞、占用了治理成果的工程項(xiàng)目，水保方案中必須按恢復(fù)所需的實(shí)際費(fèi)用，明確具體的賠償恢復(fù)資金數(shù)額，并將該資金交由地方水行政主管部門組織異地治理和恢復(fù)，確保國家利益和社會(huì)利益不受到損害。

2 工程占地及水土保持敏感性的分析評價(jià)與修正

從節(jié)約和保護(hù)土地資源、維護(hù)和提高水土保持功能的角度進(jìn)行水土保持評價(jià)，主要有以下幾方面的內(nèi)容。

2.1 占地面積的復(fù)核

國家對各類項(xiàng)目的主體工程永久征地有明確的規(guī)定和限制，并有嚴(yán)格的審查審批程序，一般不會(huì)突破。但在可行性研究階段，對臨時(shí)占地考慮不全面，往往造成現(xiàn)場施工時(shí)大量增加臨時(shí)占地，使原批準(zhǔn)的水土流失防治責(zé)任范圍發(fā)生重大變化，監(jiān)督管理失控。因此，在評審水保方案時(shí)應(yīng)重點(diǎn)對施工道路、取土場、棄渣場、施工場地等附屬區(qū)域的臨時(shí)占地進(jìn)行復(fù)核，主要是對水保方案中第3章項(xiàng)目概況中的各類占地進(jìn)行分析、復(fù)核，對于占地不足或超標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)提出意見并予以修正。

2.2 占地類型的復(fù)核

對取土場、棄渣場占用耕地特別是占用水田、梯田的，應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)研和評價(jià)，當(dāng)有荒地可供選擇時(shí)，不應(yīng)占用生產(chǎn)力較高和水土保持功能較強(qiáng)的土地。特別是在南方人均耕地少的地區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制占用耕地。對不符合規(guī)定的，應(yīng)提出意見并予以修正。

2.3 占地時(shí)段的復(fù)核

當(dāng)臨時(shí)占地使用結(jié)束后，應(yīng)立即采取恢復(fù)措施，減少占用時(shí)間，及時(shí)恢復(fù)原土地的水土保持功能。主要根據(jù)水保方案第3章工程進(jìn)度圖、第8章水土保持措施進(jìn)度雙線橫道圖進(jìn)行分析、評判。對不合理的，應(yīng)提出意見并予以修正。

2.4 水土保持敏感性分析

從占用土地的水土保持功能重要性、水土流失敏感程度等方面進(jìn)行分析評價(jià)。處于國家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、水土流失重點(diǎn)治理成果區(qū)的項(xiàng)目，應(yīng)取得省級(jí)以上水行政主管部門的同意;對無法避讓而水保方案中又沒有落實(shí)保護(hù)、賠償和恢復(fù)措施的，應(yīng)要求建設(shè)單位予以修正[6]。

3 土石方工程的分析評價(jià)與修正

3.1 土石方挖填及調(diào)運(yùn)的分析評價(jià)與修正

目標(biāo)是減少土石方挖填量和棄渣量，減少可能產(chǎn)生水土流失的施工環(huán)節(jié)，減輕水土流失及其危害。

(1)總量復(fù)核與修正。主體設(shè)計(jì)報(bào)告中的土石方工程量往往只有主體工程區(qū)的(如公路、鐵路項(xiàng)目為路基工程土石方量)，經(jīng)常會(huì)遺漏附屬設(shè)施區(qū)(如站場、立交、施工道路、材料場地、施工場地)的土石方量，這是分析評價(jià)的重點(diǎn)，對不合理的應(yīng)提出意見并予以修正。

項(xiàng)目土石方工程總體布置，也是應(yīng)做重點(diǎn)評價(jià)和修正的內(nèi)容。例如:西北某高速公路項(xiàng)目，由于主體設(shè)計(jì)確定的路基標(biāo)高較高，會(huì)造成沿線大量挖(借)方，所以在方案評審時(shí)提出了在保障工程安全運(yùn)行前提下適當(dāng)降低標(biāo)高的建議，從而大大減少了取土場數(shù)量、挖方數(shù)量;南方紅壤丘陵區(qū)某一火電廠，主體設(shè)計(jì)確定廠區(qū)按同一標(biāo)高設(shè)計(jì)，土石方量較大，在方案評審時(shí)提出分3個(gè)臺(tái)階布設(shè)，減少了大量工程量，也為主體工程節(jié)省了投資;東南丘陵區(qū)某機(jī)場項(xiàng)目，由于周邊凈空的要求，需削低周邊許多山頭，因而設(shè)置了多處棄渣場，在方案評審時(shí)提出適當(dāng)提高機(jī)場標(biāo)高，將棄方全部消化，取消了棄渣場，既有利于水土保持，也節(jié)省了工程投資。

(2)區(qū)段復(fù)核與修正。在可行性研究階段，主體設(shè)計(jì)對土石方調(diào)運(yùn)平衡的估算只是粗略性的，也無法做到與實(shí)際完全一致，但可以對區(qū)段間調(diào)配的合理性進(jìn)行分析評價(jià)。如公路、鐵路等線性工程，施工標(biāo)段往往劃分較短，一般是幾公里、1座大橋、1座隧道就是1個(gè)標(biāo)段，受施工時(shí)序、運(yùn)輸條件、施工組織等影響，跨標(biāo)段調(diào)運(yùn)很難做到，因此長距離調(diào)運(yùn)土石方進(jìn)行平衡是不可行的。當(dāng)存在此類情況時(shí)，應(yīng)要求主體設(shè)計(jì)單位重新進(jìn)行土石方平衡分析與計(jì)算。根據(jù)行業(yè)設(shè)計(jì)深度的特點(diǎn)，可要求點(diǎn)式項(xiàng)目的土石方挖、填、借、棄及平衡計(jì)算盡可能做得具體、明確些。

(3)表土剝離和利用的復(fù)核與修正。表土資源十分珍貴，國標(biāo)中提出了保留表土的規(guī)定[1-2]。凡占用具有一定肥力的表土，均應(yīng)先予以剝離、保護(hù)，后期用于本項(xiàng)目或其他區(qū)域土地恢復(fù)。因此，任何建設(shè)單位都不能為了省事、不能因?yàn)橛绣X，將表土隨意浪費(fèi)，恢復(fù)時(shí)再花錢買土，造成二次破壞。當(dāng)主體設(shè)計(jì)中沒有按要求剝離和利用表土?xí)r，水保方案編制單位應(yīng)予以補(bǔ)充和落實(shí)。剝離表土的厚度一般不超過30cm，可按此復(fù)核剝離量是否合理。

(4)棄渣利用的復(fù)核與修正。根據(jù)國標(biāo)和水利部文件規(guī)定，多余土方應(yīng)首先考慮回填利用或就近調(diào)劑利用。一是本項(xiàng)目內(nèi)的回用，二是鄰近其他項(xiàng)目的調(diào)劑利用，這就要求方案編制單位需對本項(xiàng)目、鄰近其他項(xiàng)目的土石方需求進(jìn)行調(diào)查、分析，盡可能充分利用，防止亂挖亂棄。不能為了方便省事而隨意棄渣，只有經(jīng)充分論證確實(shí)難以利用的方可作為棄渣處置。如黃土高原某火電廠，主體設(shè)計(jì)單位認(rèn)為該區(qū)域不缺土，故將廠區(qū)的余方就近設(shè)一棄渣場處置，而進(jìn)廠道路需土方時(shí)又就近設(shè)一取土場，其結(jié)果多出了1個(gè)取土場、1個(gè)棄渣場，造成了新的開挖、壓埋以及擾動(dòng)和破壞;某高速公路項(xiàng)目，挖方大于填方，沿線設(shè)置了許多棄渣場，在方案審查時(shí)發(fā)現(xiàn)沿線有一些其他在建項(xiàng)目需要大量的土石方，故而給出的審查意見是要求與其他在建項(xiàng)目協(xié)調(diào)，將棄方盡可能利用。

3.2 取(棄)土(石、料)場的分析評價(jià)與修正

3.2.1 設(shè)計(jì)與評價(jià)深度

可行性研究階段各行業(yè)對工程的設(shè)計(jì)深度和要求不同，因此對取(棄)土場的分析評價(jià)可區(qū)別對待。點(diǎn)式項(xiàng)目總體布置范圍較小，取(棄)方就近選擇，方案評審時(shí)應(yīng)要求逐一落實(shí)，并進(jìn)行分析評價(jià);線性項(xiàng)目戰(zhàn)線長，可研階段難以逐一確定取(棄)場地?cái)?shù)量和位置，可按要求分類(如坡地型、溝道型、凹地型、平地型等)做典型設(shè)計(jì)，大型或特大型取(棄)土場需逐一落實(shí)。

根據(jù)國標(biāo)規(guī)定，100萬m3以上的取土(石、料)場、棄土(石、渣)場必須在不低于1∶10000的地形圖上進(jìn)行規(guī)劃，并在補(bǔ)充測量的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)。未達(dá)到規(guī)定的，在方案評審時(shí)應(yīng)要求補(bǔ)充設(shè)計(jì)。

3.2.2 分析評價(jià)與修正的原則

(1)取料(土、石、砂、礫)場。①在縣級(jí)以上人民政府劃定的崩塌和滑坡危險(xiǎn)區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)，以及在山區(qū)、丘陵區(qū)取料場易引起崩塌、滑坡和泥石流的項(xiàng)目，其取土取料場必須重新選擇;②在河道取砂(礫)料沒有取得河道管理部門同意的，不得設(shè)置取料場;③在城鎮(zhèn)周邊設(shè)置取料場不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的，在正常可視范圍內(nèi)(一般按300m左右考慮)的應(yīng)要求避開。

(2)棄渣(土、石)場。在下列區(qū)域設(shè)置棄渣場的必須重新選擇:①對重要基礎(chǔ)設(shè)施、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全及行洪安全有重大影響，如渣場下游有重要交通干線、居民、學(xué)校等;②對周邊公共設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、居民點(diǎn)安全有影響;③在江河、水庫以及河道、湖泊管理范圍內(nèi)。如某一中型城市興建熱電廠，其貯灰場選在廠址附近的一處低洼地，原地貌的水田和旱地、林地將全部被占用。在方案評審時(shí)發(fā)現(xiàn)該廠附近有一電廠，已建設(shè)好一處貯灰場(灰壩、管理房、防護(hù)林等均已建好)，由于粉煤灰綜合利用較好，目前灰場存灰很少。審查時(shí)就要求建設(shè)單位積極與另一電廠聯(lián)系，租用該灰場做為本項(xiàng)目的貯灰場，這樣既避免了新建灰場占用土地和森林資源以及由此引發(fā)的環(huán)境破壞和水土流失，又為工程節(jié)省了3000多萬元的灰場建設(shè)資金。

[1]G B50433—2008，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范[S].

[2]G B50434—2008，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)[S].

[3]鄂竟平.突出重點(diǎn)加強(qiáng)科技 推動(dòng)水土保持事業(yè)又好又快發(fā)展[J].中國水土保持，2007(5).

[4]曾大林.建立和創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持理念[J].中國水利，2006(12).

[5]徐震.完善環(huán)境準(zhǔn)入該做哪些工作[N].中國環(huán)境報(bào)，2010-01-13(2).

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