葛云寶

(金華市水土保持辦公室,浙江金華 321017)

金華市地處浙江省中部,屬浙中丘陵盆地區(qū),現(xiàn)轄 2區(qū) 4市3縣,土地總面積 10 926 km2。受地形、土壤、氣候及人為活動(dòng)等因素的影響,水土流失嚴(yán)重。據(jù)監(jiān)測(cè),2004年全市有水土流失面積 1 784.18km2,占土地總面積的 16.33%,高于全省平均水平。水土流失以水力侵蝕為主,部分區(qū)域存在滑坡、崩塌等重力侵蝕。近年來(lái),隨著交通、水利、房地產(chǎn)等開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目大規(guī)模實(shí)施,我市的水土流失治理工作任務(wù)更加艱巨。

1 金華市水土保持工作概況

水土保持法的頒布實(shí)施,為金華市的水土保持工作提供了法律依據(jù)。現(xiàn)金華市設(shè)有市水土保持辦公室,所轄縣(市、區(qū))也相繼成立了水土保持監(jiān)督管理站(辦),負(fù)責(zé)區(qū)域水土保持工作。目前,全市共設(shè)立水土保持機(jī)構(gòu) 10個(gè),其中市級(jí) 1個(gè)、縣級(jí)9個(gè),從事水土保持工作人員共 52人。機(jī)構(gòu)成立后,在上級(jí)部門的支持下,我市積極開展水土保持規(guī)范及制度建設(shè)、水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)、水土保持方案審批、水土保持監(jiān)督檢查、水土保持規(guī)費(fèi)征收及水土流失治理等工作。以建設(shè)項(xiàng)目為抓手,重點(diǎn)開展建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作,使水土保持工作逐漸走上制度化、規(guī)范化發(fā)展道路。特別是在 1999年省、市、縣三級(jí)人大聯(lián)合對(duì)水土保持執(zhí)法情況進(jìn)行了檢查,有力地推動(dòng)了全市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的開展。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我市交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目大量上馬,在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí),開發(fā)建設(shè)活動(dòng)帶來(lái)的水土流失問題也非常突出,水土保持工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2001—2009年,全市市級(jí)及以上批復(fù)水土保持方案的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的棄渣量就達(dá) 1 700萬(wàn) m3。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,土石方開挖、填筑等活動(dòng)極易造成新的水土流失,植被也會(huì)不可避免地遭到破壞。特別是在山區(qū)、丘陵區(qū)修建的交通、水利等項(xiàng)目,由于項(xiàng)目區(qū)地形復(fù)雜,致使施工難度加大、棄渣量大,常給周邊地區(qū)帶來(lái)極大的生態(tài)安全隱患,甚至對(duì)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。為此,我們建立了水土保持巡查制度,將定期檢查與不定期巡查相結(jié)合,加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作,以項(xiàng)目為抓手,從源頭上做好建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治,落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度,做到項(xiàng)目開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并舉。

2 存在問題

開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的目標(biāo)是預(yù)防和治理人為水土流失,改善項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境,核心是落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。水土保持法第十九條第三款規(guī)定:“建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收時(shí),應(yīng)當(dāng)同時(shí)驗(yàn)收水土保持設(shè)施,并有水行政主管部門參加”。但從實(shí)踐看,落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度存在諸多問題,與法律的要求尚有一段距離。

2.1 方案編報(bào)率高,但水保設(shè)施驗(yàn)收率低

自 2001年以來(lái),全市共有已批復(fù)水土保持方案的建設(shè)項(xiàng)目639個(gè),其中省級(jí)及以上項(xiàng)目 92個(gè)、市級(jí)項(xiàng)目 40個(gè)、縣級(jí)項(xiàng)目507個(gè)。從行業(yè)來(lái)看,主要集中于交通、水利、電力等行業(yè),這些行業(yè)項(xiàng)目的方案編報(bào)率接近 100%。但從檢查情況來(lái)看,項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收率極低。據(jù)統(tǒng)計(jì),自 2001年以來(lái),市級(jí)及以上建設(shè)項(xiàng)目 132個(gè),已開工建設(shè)的 123個(gè),其中完建項(xiàng)目 69個(gè);在完建的項(xiàng)目中,水土保持設(shè)施已經(jīng)水行政主管部門驗(yàn)收的僅11個(gè),驗(yàn)收率為 15.9%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于方案編報(bào)率。

2.2 設(shè)計(jì)變更程序執(zhí)行不到位

依據(jù)《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》,經(jīng)審批的項(xiàng)目,如性質(zhì)、規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)等發(fā)生變化時(shí),則項(xiàng)目單位或個(gè)人應(yīng)及時(shí)修改水土保持方案,并按照本規(guī)定的程序報(bào)原批準(zhǔn)單位審批。但從歷年對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的檢查情況來(lái)看,在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,由于主體工程設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致水土保持設(shè)施設(shè)計(jì)變更的情況較多,但相應(yīng)的水土保持方案設(shè)計(jì)變更報(bào)原審批部門批準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目較少。

2.3 重永久設(shè)施、輕臨時(shí)設(shè)施現(xiàn)象突出

從多年的水土保持監(jiān)督管理實(shí)踐來(lái)看,建設(shè)單位和施工單位往往注重永久性的水土保持設(shè)施建設(shè),不重視臨時(shí)性的水土保持設(shè)施建設(shè)。在檢查中發(fā)現(xiàn),若水土保持設(shè)施屬永久性的,則一般落實(shí)得較好。如公路裸露面植被恢復(fù)、高路塹開挖面的攔擋防護(hù)墻等具有水土保持功能的設(shè)施落實(shí)較好,而諸如施工場(chǎng)地臨時(shí)性排水溝、沉沙池等水土保持設(shè)施,一般落實(shí)較差。

2.4 資料整理不及時(shí)、不規(guī)范

重設(shè)施建設(shè)輕資料整理現(xiàn)象十分突出。檢查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目沒有配備專業(yè)的水土保持監(jiān)理,一般都是由主體工程監(jiān)理一并進(jìn)行水土保持工程監(jiān)理,致使相關(guān)資料整理不及時(shí)、不規(guī)范,設(shè)施建成后不能為驗(yàn)收提供相應(yīng)的影像、照片及書面記錄等資料,這在臨時(shí)性設(shè)施方面顯得尤其突出。

3 原因分析

3.1 水土保持意識(shí)淡薄

金華地處江南,相對(duì)于我國(guó)西北部來(lái)說(shuō),這里山清水秀,多數(shù)人認(rèn)為水土流失不嚴(yán)重,根本就不需要治理。從水土保持專業(yè)角度看,建設(shè)項(xiàng)目水土流失主要產(chǎn)生于施工期,項(xiàng)目竣工后,水土流失會(huì)大幅減少,所以水土流失防治主要在施工期。而有些建設(shè)單位和施工單位則認(rèn)為,只要工程完建后沒有水土流失就算達(dá)到目標(biāo)了,在施工過(guò)程中存在一些水土流失沒有關(guān)系。比如,諸(諸暨)永(永嘉)高速公路金華磐安段在建設(shè)過(guò)程中,起初建設(shè)單位對(duì)水土保持工作不是十分重視,自行變更棄渣場(chǎng)現(xiàn)象十分突出,且渣場(chǎng)防護(hù)措施不到位。對(duì)此,水行政主管部門多次提出整改意見,要求建設(shè)單位依法對(duì)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)變更進(jìn)行報(bào)批,并及時(shí)采取防護(hù)措施以確保渣場(chǎng)穩(wěn)定。然而建設(shè)單位是不理不睬,直到一次暴雨導(dǎo)致一個(gè)渣場(chǎng)發(fā)生了滑坡,土石渣被沖入下游河道,不僅抬高了河床,而且對(duì)河道的正常行洪也產(chǎn)生了嚴(yán)重影響,還影響到下游水電站的正常發(fā)電,磐安縣縣委書記、縣長(zhǎng)親自檢查棄渣場(chǎng),建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)這才開始重視水土保持工作,主動(dòng)落實(shí)了項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的報(bào)批手續(xù),并對(duì)有安全隱患的棄渣場(chǎng)進(jìn)行了防護(hù)。

3.2 水土保持法律法規(guī)體系不健全

監(jiān)督執(zhí)法的基本原則是依法行政,包括有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。但在水土保持法律體系中,違法必究環(huán)節(jié)在法律法規(guī)上缺少具有可操作性的規(guī)定,追究違法相對(duì)人責(zé)任的相關(guān)法律條文不明確。另外,法律中規(guī)定的處罰力度太小,根本不能對(duì)違法者起到威懾作用。

水土保持法第十九條第三款規(guī)定:建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施實(shí)行“三同時(shí)”制度。工程竣工驗(yàn)收時(shí),應(yīng)同時(shí)驗(yàn)收水土保持設(shè)施,并有水行政主管部門參加。但在法律責(zé)任篇章中卻沒有規(guī)定“若違反此條文規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任”,致使在監(jiān)督管理中即使發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施沒有落實(shí)“三同時(shí)”制度,管理部門也只能是督促建設(shè)單位自覺履行“三同時(shí)”制度,卻沒有很有效的、強(qiáng)制性的措施,使法律的權(quán)威性大打折扣。

另外,即便水土保持法實(shí)施條例對(duì)處罰額度有規(guī)定,但標(biāo)準(zhǔn)也偏低,最高僅 1萬(wàn)元。水土保持法及其實(shí)施條例均頒布于1991年,現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)條件與當(dāng)時(shí)相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化,最高行政處罰 1萬(wàn)元與違法者違法的成本或代價(jià)相比太輕,容易讓違法者藐視法律法規(guī),我行我素,起不到威懾作用。

3.3 行業(yè)管理制度不同

導(dǎo)致水土保持設(shè)施驗(yàn)收率低的原因,除法律法規(guī)約束力不夠外,不同行業(yè)管理制度的不同也是誘因之一。水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收作為行政許可項(xiàng)目,按規(guī)定是先申請(qǐng)后許可,若建設(shè)單位不自覺申請(qǐng)驗(yàn)收,監(jiān)管部門就無(wú)從許可;行業(yè)管理制度不一樣,如房地產(chǎn)、醫(yī)院等建設(shè)項(xiàng)目一般沒有綜合的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié),單項(xiàng)工程驗(yàn)收后就直接投入運(yùn)營(yíng),這就造成了水土保持設(shè)施驗(yàn)收環(huán)節(jié)無(wú)法起到把關(guān)作用的事實(shí)。

4 對(duì)策與建議

4.1 加大宣傳力度,提高全民法制意識(shí)

水土保持是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,但社會(huì)上對(duì)水土保持工作的理解并不深刻。要提高全民的水土保持法制意識(shí),必須加大水土保持宣傳力度。宣傳時(shí)一要明確宣傳對(duì)象,既要面向建設(shè)單位、施工單位,又要面向監(jiān)理單位,尤以建設(shè)單位為主;二要注重宣傳內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)防治水土流失的責(zé)任主體,告知建設(shè)單位落實(shí)水土保持工作的重點(diǎn)等;三要宣傳方式多樣化,可以通過(guò)分發(fā)法律法規(guī)小冊(cè)子進(jìn)行宣傳,也可通過(guò)新聞媒體宣傳報(bào)道,還可以邀請(qǐng)新聞媒體對(duì)拒不落實(shí)水土保持工作、水土流失嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目予以曝光等,以督促建設(shè)單位認(rèn)真落實(shí)水土保持方案,防治水土流失。

4.2 健全、完善水土保持法律法規(guī)體系

依法行政要以法律為依據(jù),只有完善的法律法規(guī)體系,行政執(zhí)法人員才可能做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。水土保持法頒布實(shí)施已近 20年,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,當(dāng)時(shí)的立法條件與當(dāng)今社會(huì)已完全不同,法律中的部分規(guī)定已不再適應(yīng)社會(huì)要求,需根據(jù)當(dāng)今形勢(shì)、水土保持工作的發(fā)展?fàn)顩r、趨勢(shì),修訂出符合實(shí)際、更具可操作性的水土保持法律法規(guī),為水土保持監(jiān)督管理工作提供更好的法律保障。

中國(guó)幅員遼闊,區(qū)域自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件千差萬(wàn)別,這就需要各省(市、區(qū))根據(jù)自身特點(diǎn)出臺(tái)地方性法規(guī),制定具有地方特色的政策,因地制宜地推動(dòng)水土保持工作的開展。在確定行政處罰額度時(shí),結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平合理確定,絕對(duì)不能太低,以免讓違法者覺得違法成本低,從而無(wú)視法律。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)督管理,落實(shí)“三同時(shí)”制度

對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的監(jiān)督管理可分為事前、事中、事后管理。

事前管理是指在項(xiàng)目前期工作中把好水土保持方案審批關(guān)。按照分類管理原則,從源頭上、在事前做好項(xiàng)目水土保持工作的前期工作。鑒于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目類型多樣,應(yīng)由地方政府出臺(tái)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理工作規(guī)定,可根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的不同行業(yè)、規(guī)模,按水土保持方案報(bào)告書、報(bào)告表、登記表分類管理。將方案審批納入項(xiàng)目審批前置條件,既能規(guī)范管理,提高工作效率,又能體現(xiàn)公平、公正,一視同仁。加強(qiáng)水土保持方案審批工作,重點(diǎn)把好方案科學(xué)性、可操作性及可行性關(guān)口,這樣才能使方案真正為項(xiàng)目建設(shè)單位落實(shí)水土保持設(shè)施和監(jiān)督管理部門行政執(zhí)法提供依據(jù)。

事中管理是指在項(xiàng)目水土保持設(shè)施落實(shí)過(guò)程中的監(jiān)督管理,這是“三同時(shí)”制度落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要建立水土保持巡查制度,督促建設(shè)單位落實(shí)“三同時(shí)”制度。規(guī)定對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的檢查次數(shù)每年不得少于兩次;檢查分常規(guī)檢查和汛期檢查,重點(diǎn)做好汛前開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持檢查;檢查內(nèi)容包括項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、“三同時(shí)”制度落實(shí)情況、建設(shè)程序等,重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目涉水區(qū)域、高開挖邊坡及棄渣處置情況進(jìn)行檢查,針對(duì)存在問題,提出整改意見,確保汛期河道行洪安全和邊坡穩(wěn)定。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo),檢查中及時(shí)告知建設(shè)單位應(yīng)盡義務(wù)和注意事項(xiàng)。如及時(shí)告知建設(shè)單位方案設(shè)計(jì)變更程序及水土保持設(shè)施資料整理、歸檔要求等,以利于項(xiàng)目竣工后水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的順利開展。三是加大執(zhí)法力度。若項(xiàng)目存在嚴(yán)重水土流失現(xiàn)象,且建設(shè)單位未采取任何防治措施,則必須依法嚴(yán)肅查處,決不能手軟。

事后管理是指項(xiàng)目竣工后的水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作。設(shè)施驗(yàn)收是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理工作的最后一個(gè)環(huán)節(jié),也是對(duì)前期水土保持工作的評(píng)估、認(rèn)定環(huán)節(jié)。建議對(duì)水土保持設(shè)施驗(yàn)收實(shí)行分類管理,分為專項(xiàng)驗(yàn)收、竣工合并驗(yàn)收兩類。專項(xiàng)驗(yàn)收是指交通、水利、電力等建設(shè)項(xiàng)目,由水行政主管部門進(jìn)行水土保持設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收;竣工合并驗(yàn)收是指專項(xiàng)驗(yàn)收外建設(shè)項(xiàng)目可在主體工程竣工驗(yàn)收時(shí)一并進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收,由水行政主管部門簽署意見。分類管理既可以規(guī)范驗(yàn)收工作,提高工作效率,又簡(jiǎn)化了驗(yàn)收程序、提高了建設(shè)單位申請(qǐng)驗(yàn)收的積極性,從而推動(dòng)水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的開展。另外,加強(qiáng)部門間的合作與協(xié)調(diào)。水土保持工作涉及交通、電力、城建、水利、市政、環(huán)保等部門,水行政主管部門要加強(qiáng)與相關(guān)部門的合作與協(xié)調(diào),相互支持,把好項(xiàng)目竣工驗(yàn)收關(guān),共同推動(dòng)水土保持工作走向規(guī)范化。

4.4 加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí),提高行政執(zhí)法能力

行政執(zhí)法要適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)的需求,與時(shí)俱進(jìn)。行政執(zhí)法人員要練好“內(nèi)功”,提高自身業(yè)務(wù)能力。一方面,加強(qiáng)學(xué)習(xí),吸收新時(shí)期、新形勢(shì)下水利行業(yè)的新知識(shí)、新業(yè)務(wù),強(qiáng)化法學(xué)理論知識(shí),指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐。另一方面,在執(zhí)法實(shí)踐中不斷鞏固理論知識(shí),以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化理論成果,并不斷創(chuàng)新,更好地適應(yīng)社會(huì)變化要求,提高執(zhí)法能力和工作效率,從而推動(dòng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作再上新臺(tái)階。